Décentralisation et coopération décentralisée au Bénin: Vers la légitimation des espaceds publics locaux pour le developpement des collectivités locales

II- La coopération décentralisée Multilatérale

Nous évoquerons ici le cas des futures communes béninoises dans les accords de Cotonou, c'est-à-dire les enjeux que présentent ces accords pour les nouvelles communes béninoises.

A- Les futures communes béninoises et l'accord de Cotonou

Depuis l'organisation des élections municipales qui ont vu consacrer le couronnement du processus démocratique, le Bénin s'est engagé dans ce qui a été décrit comme une délégation de pouvoirs ou, plus exactement, comme une décentralisation démocratique à savoir, des réformes institutionnelles visant à transférer des compétences, des ressources et des pouvoirs de décision à des instances locales élues démocratiquement.

Au Bénin, la formulation et la mise en oeuvre de cette nouvelle génération de programmes de décentralisation ont largement été soutenues par la communauté internationale, et les bailleurs de fonds de l'Union européenne sont devenus une source d'aide extérieure importante dans ce domaine. La plupart de l'aide extérieure destinée à la formulation et à la mise en oeuvre du programme de décentralisation et du processus de développement municipal qui leur sont liés, a été fournie par les bailleurs de fonds de l'Union européenne et les agences d'aide bilatérales, ainsi que par les ONG européennes et les collectivités locales et régionales.

En effet aujourd'hui, les espoirs placés dans la coopération décentralisée par les collectivités locales du Sud sont énormes «On attend de la coopération décentralisée qu'elle puisse stimuler ce mouvement et qu'elle sache proposer des modes d'intervention nouveaux adaptés aux réalités et aux défis qu'ont à relever les collectivités locales du Sud. En complémentarité avec les initiatives des agents locaux du développement, les collectivités locales du Sud sont naturellement destinées à devenir des moteurs privilégiés de la coopération décentralisée au sens de l'UE. La relative jeunesse des institutions locales et la fragilité des processus de démocratisation et décentralisation y font encore obstacle dans la plupart de ces pays. C'est certainement sur ce terrain que l'assistance des collectivités du Nord, est des plus nécessaires. »^40(*) Mais attardons-nous à analyser l'apport de l'Union Européenne à la décentralisation, c'est-à-dire le rôle joué par cette institution en amont et en aval du processus de décentralisation au Bénin. En bref la question se pose de savoir quel est, en terme d'apports futurs, le rôle que peut jouer ou bien jouera l'accord de Cotonou dans la consolidation du processus de décentralisation en cours au Bénin.

A.1- L'aide à la décentralisation et l'accord de Cotonou: bases juridiques

Le 23 juin 2000, les 15 États membres de l'Union européenne et les 77 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) ont conclu un nouvel accord de partenariat pour une durée de 20 ans, à Cotonou au Bénin : l'accord de Cotonou. Cet accord succède à la convention de Lomé IV qui est arrivée à son terme et est prévu pour être révisé tous les cinq ans. Il marque un changement important dans la coopération entre l'Union européenne et les Etats d'Afrique, Caraïbes et Pacifique (ACP). Avec ce nouvel instrument de coopération la base juridique de la coopération entre l'UE et les ACP a été remodelée. L'Accord de Cotonou introduit un certain nombre d'innovations en termes de concepts, de procédures et d'instruments, lesquels ont un impact sur la manière dont l'Union européenne, ses États membres et leurs partenaires en Afrique abordent la problématique de l'appui à la décentralisation. Il comprend cinq axes prioritaires.

1) En conformité avec les prescriptions de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), il vise désormais prioritairement à intégrer les pays ACP dans l'économie mondiale en libéralisant les échanges. Pour ce faire l'accord met notamment fin au Stabex et au Sysmin, mécanismes de stabilisation des prix qui garantissaient les recettes des exportations des pays ACP pour les produits agricoles (Stabex) et pour les produits miniers (Sysmin).

2) L'aide n'est plus automatique et dépend de la réalisation de performances (réformes institutionnelles, utilisation des ressources, réduction de la pauvreté, mesures de développement durable...) Chaque pays dispose d'une enveloppe qui couvre l'aide programmée sur la base d'une stratégie de coopération nationale (SCN).

3) La lutte contre la pauvreté, objectif central de l'accord, mêle les dimensions politiques (coopération régionale), économiques (développement du secteur privé, réformes structurelles et sectorielles), sociales (jeunes, égalité des chances), culturelles et environnementales de chaque pays.

4) Les populations concernées doivent être informées et consultées afin d'accroître la participation des acteurs économiques, sociaux et associatifs locaux à la mise en oeuvre des projets.

5) Un « dialogue politique » est prévu sur toutes les questions d'intérêt mutuel, aussi bien au niveau national, régional ou du groupe ACP. Des procédures sont instituées en cas de violation des droits de l'homme ou de corruption, notamment la suspension de l'aide.

L'Accord de Cotonou accorde à la Communauté européenne un mandat vaste et explicite pour s'engager dans la coopération en matière de décentralisation et de développement municipal.

Avec cet accord de nombreuses possibilités d'extension et de consolidation de la coopération ACP-UE en matière de décentralisation démocratique et de gouvernance locale nous sont fournies. Toutefois, l'accord ne fait que définir les objectifs, les instruments et les procédures en termes relativement généraux, en laissant une marge d'interprétation considérable.

Peu après sa signature de nombreuses questions ont été soulevées à propos des implications du nouvel accord, notamment sur la portée et la nature de la coopération ACP-UE en matière de décentralisation ou sur le futur rôle de la Communauté européenne en sa qualité de bailleur de fonds et d'acteur  dans ce nouveau domaine de la coopération au développement.

Voyons d'abord quels sont les instruments juridiques qui offrent à cet accord la possibilité de s'engager dans la coopération en matière de décentralisation et de développement municipal.

Ce sont deux principaux articles (article 6 et article 33) qui contiennent les dispositions les plus importantes pour la coopération ACP-UE dans ces nouveaux domaines de la coopération au développement. Rappelons pour toute fins utiles que, la fourniture d'un appui à la décentralisation démocratique constitue un domaine relativement nouveau de la coopération.

L'article 6 tout en définissant les acteurs de la coopération  reconnaît les autorités locales et régionales comme représentant une sphère spécifique de l'État et donc leur donne la possibilité d'être admis comme des partenaires potentiels de la coopération.

Il va s'en dire que, outre le seul gouvernement central la coopération au développement est dorénavant ouverte à une vaste gamme d'acteurs du développement. Les autorités locales béninoises (les élus locaux) auront avec l'accord de Cotonou, le statut d'interlocuteur direct de l'UE. Quant à l'article 33, il inclut des références explicites à la décentralisation comme un domaine d'appui important pour la réforme institutionnelle. À cet effet, il mentionne l'appui à la décentralisation politique, administrative, économique et financière comme un domaine stratégique de la coopération dans ce domaine (paragraphe 3f) ; et souligne enfin l'importance de reconstituer et d'augmenter la capacité du secteur public, notamment la capacité de mise en oeuvre de la politique de décentralisation au niveau local et municipal et d'accroître la participation (à partir de la base) de la population au processus de développement (paragraphe 4d).

Parallèlement, les articles 70 et 71 fournissent une base solide pour des approches  émanant de la base  en matière de coopération sur des thèmes liés à la décentralisation, au développement municipal et à la gouvernance, ainsi qu'une base pour la promotion des initiatives décentralisées en faveur de la réduction de la pauvreté et du développement local.

En effet, ces articles reflètent la ferme détermination d'encourager les initiatives décentralisées en faveur du développement local ainsi que des approches de formulation des politiques et des réformes émanant de la base.

À travers ces articles sont mis en valeur deux modalités de coopération qui ont été spécifiquement conçues dans la perspective de mieux répondre aux besoins des collectivités locales et de contribuer à une approche décentralisée de la coopération au développement: les micro réalisations et la coopération décentralisée.

L'usage de ces deux modalités est considéré comme une réponse aux besoins de développement des collectivités locales, et comme le moyen d'encourager les initiatives de développement prises par les  acteurs de la coopération décentralisée.

Ils reflètent la volonté de développer des modalités de coopération novatrices visant à promouvoir un développement participatif émanant de la base. Mais comment ces modalités sont-elles définies?

Les Micro réalisations visent à répondre aux besoins prioritaires exprimés et constatés des collectivités locales, avec la participation active de ces dernières, et sont conçues pour avoir un impact économique et social sur la vie des populations (par exemple, infrastructures et services des communes); elles sont mises en oeuvre avec l'aide matérielle et financière des collectivités locales (en tant que bénéficiaires).

La  coopération décentralisée  dans le contexte de la coopération ACP-UE se définit comme un autre type de coopération qui place les acteurs eux-mêmes au coeur du processus de coopération. Ce dernier peut inclure des collectivités territoriales ainsi qu'une vaste gamme d'acteurs non étatiques. Selon le guide d'opérationnalisation, cette nouvelle approche de la coopération s'articule autour de trois orientations stratégiques principales ou plates-formes d'intervention :

- Un appui aux processus de décentralisation, visant l'émergence de systèmes de gouvernance locale légitimes et efficaces.

- Un appui à des initiatives et dynamiques de développement local.

- Un appui au dialogue politique et social visant à assurer la participation en amont des acteurs locaux dans la formulation des politiques et la programmation.

En termes de procédures et d'instruments, les opérations doivent respecter les critères suivants :

1- la participation active de toutes les familles d'acteurs;

2- la collaboration et la complémentarité entre les acteurs;

3- une gestion décentralisée;

4- une approche processus;

5- la priorité accordée au renforcement des capacités et au développement institutionnel.

Selon l'article 71, l'assistance doit être accordée de préférence aux initiatives qui combinent les efforts et les ressources des acteurs décentralisés des États ACP et de l'Union européenne.

Quand bien même (nous le reconnaissons) les dispositions de l'Accord de Cotonou demeurent relativement générales, il importe de faire remarquer que la Commission européenne a fait des efforts considérables pour clarifier sa conception et son approche de la coopération décentralisée. 

A.2- Principales innovations de l'Accord de Cotonou en matière d'appui à la décentralisation démocratique

À la lumière du changement du paysage institutionnel et politique des pays ACP, l'Accord de Cotonou a su adapter au nouveau contexte de nouvelles stratégies et de nouveaux instruments de la coopération.

Par comparaison avec les conventions de Lomé qui l'ont précédé, ce nouveau cadre de la coopération attribue une importance bien plus marquée à la dimension politique du développement ainsi qu'à une approche pluraliste du partenariat. Conformément à l'accent mis sur la dimension politique du développement, l'Accord de Cotonou accorde la priorité aux processus de réformes politiques et institutionnelles (démocratie, décentralisation) et attribue une place de premier plan au dialogue portant sur les politiques avec les différents acteurs du développement. Le paragraphe 4 de l'article 9 en résume ainsi les implications pour les stratégies de coopération de la Communauté européenne : «La Communauté apporte un appui aux réformes politiques, institutionnelles et juridiques, et au renforcement des capacités des acteurs publics, privés et de la société civile, dans le cadre des stratégies qui sont décidées d'un commun accord entre l'État concerné et la Communauté.»

Ce nouvel axe stratégique offre de nouvelles perspectives de coopération dans le domaine de la décentralisation, du développement municipal et de la gouvernance locale.

Cette tendance se manifeste, à titre d'exemple, par la position centrale accordée au principe de bonne gouvernance ainsi qu'à travers l'accent opérationnel mis sur le dialogue portant sur les politiques et l'approche participative à la coopération au développement, ouverte désormais à une vaste gamme d'acteurs du développement, outre le seul gouvernement central.

En effet, les principes clés du nouveau partenariat s'annoncent en terme de participation et bonne gouvernance.

L'article 2 définit la participation comme un principe fondamental de la coopération ACP-UE et étend le partenariat à un vaste éventail d'acteurs, outre le gouvernement central.

Quant à l'article 9 il définit le néologisme de bonne gestion des affaires publiques ou  bonne gouvernance, comme « la gestion transparente et responsable des ressources humaines, naturelles, économiques et financières en vue du développement équitable et durable. » Ces articles contiennent des définitions et des orientations fondamentales pour la coopération, et leurs dispositions ont une incidence directe sur l'appui à la décentralisation et au développement municipal.

Hormis ces références directes aux micro-réalisations, à la décentralisation et aux collectivités locales, certaines priorités sont particulièrement mises en évidence dans l'accord de Cotonou et se révèlent être d'une importance vitale pour les collectivités locales béninoises.

B-Les autres priorités de l'accord de Cotonou et les perspectives

B-1 Les autres priorités de l'accord de Cotonou

a- Coopération en matière de réformes et de politiques macro-économiques et structurelles

La coopération en matière de réformes macro-économiques et structurelles inclut la formulation d'un cadre juridique pour la décentralisation fiscale, la conception de mesures directes pour améliorer la capacité des collectivités locales à mobiliser et à gérer les ressources (fiscales) ou l'identification de programmes et de modalités de subventions croisées entre circonscriptions.

Au Bénin s'il existe un cadre juridique pour la décentralisation fiscale, c'est bien celui de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier des communes en République du Bénin. Cette loi dispose en ses articles 2 et 3 que : "Pour la mise en oeuvre de son autonomie financière et l'accomplissement de sa mission de développement, la commune est dotée d'un budget propre"; or le budget des nouvelles communes est essentiellement fiscal, par conséquent, l'autonomie financière projetée pour celles-ci passe d'abord et avant tout par la maîtrise des ressources fiscales (patentes et licences, contributions foncières des propriétés bâties et non bâties...) et des ressources non fiscales (produits des exploitations et des prestations), mais leur rendement est faible et leur recouvrement difficile.

Les collectivités locales béninoises étant pour la plupart dépourvues de ressources propres suffisantes pour une auto gestion raisonnée, il est évident que cette forme de coopération leur est une aubaine.

Celle-ci leur permettra de se lancer dans la conception et/ou l'amélioration de leur capacité à générer et à gérer leurs ressources propres. En bref nous pouvons affirmer que la mobilisation des ressources fiscales locales et leur gestion saine est d'une importance vitale pour les nouvelles communes béninoises. De leurs recouvrements et de leurs gestions saines dépendent la viabilité du processus. La Coopération en matière de réformes et de politiques macro-économiques et structurelles peut y contribuer.

b- Développement du secteur social et la préoccupation transversale des questions liées au genre

C'est dans la droite ligne de la priorité accordée à la lutte contre la pauvreté que la Commission européenne dans le cadre du nouvel accord de Cotonou, met un accent stratégique sur le développement du secteur social. Dans ce domaine L'UE entend appuyer les efforts des États ACP dans l'élaboration et la mise en oeuvre de politiques et de réformes sectorielles, dans le but d'améliorer la couverture, la qualité et l'accès aux infrastructures et aux services sociaux de base. Elle favorise la promotion de méthodes participatives de dialogue social.

Dans les pays mettant en oeuvre des programmes de décentralisation à l'échelon national ou sectoriel, la majeure partie de la coopération en matière de développement du secteur social prend la forme d'un appui direct ou indirect aux processus de décentralisation. Par ailleurs, la coopération « prend en compte les besoins locaux et les demandes spécifiques des groupes les plus vulnérables et les plus défavorisés » (article 25).

L'article 31 accorde aux questions liées au statut des femmes une place de premier plan en tant que nouveau thème transversal.

Il comporte un engagement envers le « renforcement des politiques et programmes qui améliorent, assurent et élargissent la participation égale des hommes et des femmes à tous les secteurs de la vie politique, économique, sociale et culturelle » et « l'amélioration de l'accès des femmes à toutes les ressources nécessaires au plein exercice de leurs droits fondamentaux ». La décentralisation démocratique peut contribuer à atteindre ces objectifs, à condition que celle-ci tienne compte des préoccupations liées au statut des femmes.

L'article 31 peut donc servir de base pour intensifier l'appui aux activités qui cherchent à renforcer la dimension genre dans la conception et la mise en oeuvre des programmes de décentralisation ainsi que les capacités des femmes à bénéficier de ces réformes.

De plus, ancrer les préoccupations liées au statut des femmes dans l'appui à la décentralisation et au développement municipal pourrait servir à véhiculer et à opérationnaliser le principe selon lequel « La coopération doit, en particulier, créer un cadre propre à intégrer les questions de genre et adopter une approche sensible à chaque niveau des domaines de coopération [...] encourager l'adoption de mesures positives spécifiques en faveur des femmes, telles que la participation à la vie politique nationale et locale [...] ».

B.2- Perspectives de la coopération décentralisée pour les communes béninoises

a- Par rapport aux politiques urbaines, à la gestion municipale et au PDM

De tout ce qui précède, on peut affirmer non moins sans réserve que le bilan, qui se dégage de la synergie d'action entre les projets de coopération décentralisée et le PDM, est positif. Mais il reste trop à envisager dans ce domaine dans la mesure où, certains champs du développement sont encore restés en jachère et ne font pas apparemment l'objet des priorités aussi bien des autorités des villes que de leurs partenaires.

La question du développement municipale doit être, à notre avis, comprise sous l'angle de l'appui aux axes prioritaires du développement.

Le développement municipal ne doit pas être sectaire, il est un tout cohérent qui nécessite que certains domaines n'en soit pas exclus, donc parents pauvres du système : il s'agit des domaines sensibles comme l'éducation et la santé, etc.

C'est précisément à ce niveau qu'intervient le rôle non moins négligeable des nouvelles collectivités locales dans la promotion du développement à travers la coopération décentralisée.

Dans le domaine des politiques urbaines et de la gestion municipale, les nouvelles collectivités territoriales doivent chercher à favoriser une meilleure prise en compte des problèmes locaux dans les circonscriptions urbaines, par un travail effectué en concertation avec tous les acteurs locaux concernés (instances municipales, société civile, administration d'état déconcentré, opérateurs). Les politiques municipales de coopération décentralisée doivent viser certains objectifs spécifiques dont entre autre:

- Le renforcement de la capacité de maîtrise d'ouvrage, entendue comme leur capacité à initier, élaborer, mettre en oeuvre et assurer le suivi de projets de développement local ;

- La meilleure planification du développement local ;

- Le renforcement des capacités économiques et financières des populations ;

- La dynamisation du tissu économique, social et culturel des populations ;

- Le renforcement de la concertation entre les habitants et l'échelon municipal ;

- Le renforcement des initiatives "de quartiers" engagées par les populations dans le domaine du développement local, social et économique, en s'appuyant sur des projets d'animation communautaire.

b- Par rapport à l'appui à la structuration du monde rural.

En effet, à partir du bilan des appuis existants et des enjeux sociaux de la coopération décentralisée pour le monde rural béninois, on peut aujourd'hui entrevoir les perspectives en terme de renforcement des démarches de développement local en milieu rural béninois. Cette démarche qui privilégie une approche d'aménagement de terroirs peut s'articuler autour de trois volets principaux :

· L'appui à des programmes d'investissements 

Il concerne les points suivants:

* Les aménagements fonciers: travaux anti-érosifs, aménagement de bas-fonds, hydraulique rurale et pastorale, petits périmètres irrigués ;

* Les équipements et infrastructures de base: forages et adduction d'eau, électrification rurale, infrastructures de stockage et de conservation, marchés locaux, services socio-éducatifs.

* Le développement d'activités économiques: appui à l'artisanat, construction de fermes avicoles.

· L'appui à l'organisation du monde rural

Dans l'hypothèse où il existe au sein des communautés rurales un programme de développement local, cet appui est nécessaire pour:

* Renforcer leur capacité à faire un diagnostic des besoins à partir d'une connaissance des potentialités et contraintes du milieu;

* Renforcer leur capacité à établir une programmation de développement local;

* Renforcer leur capacité à mettre en place des instances de décisions (prise de décision, réalisation, gestion et suivi des financements), en relation avec les services techniques locaux.

· L'appui à la mise en place de mécanismes de financements complémentaires cohérents et articulés. Plusieurs mécanismes et outils pourront être mis en place:

* L'expérimentation de fonds d'investissements locaux: contribution directe des populations, fonds de subvention des projets, produits des fiscalités locales

* La réflexion sur la notion de prêts aux associations villageoises et approche mutualiste.

c- De la nécessité d'articuler les perspectives entre le rural et l'urbain

De tout ce qui précède, il est important que, pour une meilleure coordination des actions sur le terrain, une bonne articulation des perspectives entre l'appui au monde rural et l'appui au développement municipal soit faite. Pour ce faire les collectivités territoriales doivent dans le cadre mise en oeuvre des projets de coopération décentralisée, envisager dans, une meilleure articulation entre le rural et l'urbain, un renforcement du partenariat entre les autorités communales et les acteurs de la société civile.

Par ailleurs afin d'être complémentaires, les actions de coopération décentralisée bilatérale et multilatérale et même les actions des agences de coopération internationales doivent se compléter dans la concertation et la synergie d'action, d'où le renforcement de l'articulation entre la coopération décentralisée et les programmes des autres acteurs de coopération.

Par rapport à l'accord de Cotonou

Par rapport à l'accord de Cotonou, il faut dire que ce bilan met en relief la diversité des expériences en matière de coopération décentralisée, et surtout montre qu'il s'agit d'un champ de réflexion et d'action en pleine évolution, qui offre des perspectives non encore exploitées. En effet rappelons pour toutes fins utiles que pour l'UE la coopération décentralisée contribue:

- à atteindre un développement économique et social durable en privilégiant l'idée que seul le développement "approprié" par les sociétés locales peut être durable et renforcer efficacement les besoins des populations, notamment en fonction de l'objectif de lutte contre la pauvreté;

- à consolider l'État de droit et la démocratisation en redonnant à la société civile le poids nécessaire vis-à-vis des sphères du politique et de l'économique. Pour ce faire le développement sur le long terme des capacités institutionnelles et techniques des organisations de la société civile, du monde social et économique, des pouvoirs locaux doit être au centre des politiques et programmes s'appuyant sur ces objectifs.

Le point commun à l'ensemble de ces approches c'est la recherche de modèles de coopération davantage centrés sur les individus et les acteurs sociaux et économiques de base, de modèles plus adaptés aux réalités et dynamiques locales, et par conséquent plus efficaces et viables.

* ⁴⁰ Christian Curé l'approche de l'Union Européenne en matière de coopération décentralisée in villes en développement n°29, Décembre 1994