Il s'agit pour nous de définir l'enjeu que constitue
la création des espaces publics locaux dans le contexte de la mise en
oeuvre du processus de décentralisation au Bénin. En effet la
décentralisation participe t-elle de la création d'un espace
public local? Et quelle est dans la dynamique coopération
décentralisée/décentralisation le rôle que peut
jouer cet espace public local?
A.1- Collectivité territoriale et espace public
local essai de définition
Deux succinctes définitions de ces deux notions nous
donnent un point de départ de l'analyse conceptuelle de la
problématique.
a- Les collectivités territoriales
La notion de collectivité territoriale ou locale est
une expression générique qui désigne l'ensemble des
groupements humains géographiquement localisés sur une portion
déterminée du territoire national, auquel l'État a
conféré la personnalité juridique et le pouvoir de
s'administrer par des autorités élus. Au Bénin, la loi
sur l'administration territoriale stipule en son article premier que
"l'administration territoriale de la République est assurée
par les autorités et services déconcentrés de
l'État et par les collectivités territoriales
décentralisées dans le cadre défini par la présente
loi." En effet, les collectivités territoriales au titre de cette
loi sont non seulement les communes à statut particulier mais aussi les
communes de droit commun à qui l'État a concédé une
parcelle de pouvoir, d'autonomie de gestion et de décision.
La collectivité territoriale est donc vue comme
l'espace territorial géographiquement délimité sur lequel
un groupement d'hommes revendique et exerce une compétence de direction
et de gestion qui lui est concédée par l'État central.
Cette notion ne doit pas, cependant, être confondue avec celle
d'élu local car ce sont ces derniers qui reçoivent mandat de la
population pour administrer et gérer la collectivité.
La collectivité locale ou collectivité
territoriale est, pour ainsi dire une notion carrefour regroupant outre
l'ensemble des élus locaux, les autres composantes de la
société à savoir: les associations les groupements, les
légitimités non électorales que sont: les pouvoirs
traditionnels, les notables les comités villageois etc. Chacun jouant un
rôle précis mais surtout dans la complémentarité.
Certes dans cet espace territorial local sur lequel peut
être identifiée et localisée la collectivité
territoriale, existe une légitimité publique locale
détenue par les élus locaux, qui en vertu des pouvoirs que leur
confère leur élection, sont les seuls représentants des
populations.
b- L'espace public local
Au sens commun "l'espace public" désigne les
espaces libres, accessibles à un libre usage et qui dans l'ère
géographique sur lequel il est situé, à un
caractère "public". Au sens classique, le terme
"public" porte en lui deux sens liés : "qui concerne le
peuple, qui appartient à l'État ". Autrement dit:
d'une part, l'usage de l'espace public est ouvert et propriété de
tous; d'autre part son affectation, son agencement et sa gestion
relèvent de décisions "officielles". Mais ceci ne suffit
pas à désigner la multiplicité de fonctions et de sens que
porte et contient la notion d'espace public. Aussi, une acception moderne du
concept "d'espace public" permettra de l'entendre comme le lieu du
débat, dans toute sa diversité de fonction et d'échelles,
de sens. Sur ce, lorsqu'on parle d'espace public on parle bien
évidemment "d'espace du débat" c'est-à-dire
"d'espace de citoyenneté", "d'espace pour l'exercice de la
démocratie".
Pour en revenir à la notion d'espace public local,
celle-ci ne se résume pas au caractère physique d'un domaine ou
d'un territoire géographique donné, sur lequel les
collectivités locales béninoises pourront exercer leurs pouvoirs
et prérogatives conquises à travers la décentralisation.
L'espace public local est une notion carrefour qui
s'appréhende ici comme l'ensemble des synergies qui se dégagent
de la dynamique issue des reconstitutions institutionnelles locales. Autrement
dit, il est le reflet de la vitalité qui, dans le processus de
décentralisation, s'observe au niveau d'une part, des élus locaux
et d'autre part de la société civile. L'espace public local est,
pour ainsi dire, un espace de concertation et d'action entre différents
groupes d'acteurs locaux, qui assurent pour le bien être de la
société, la cohérence d'actions ponctuelles dans un cadre
territorial déterminé.
Dès lors se pose la question de savoir si la
décentralisation participe de la création d'un espace public
local? Autrement reformulée on se demandera si on peut concevoir un
espace public local dynamique sans la décentralisation? Et quelle est
dans la dynamique coopération
décentralisée/décentralisation le rôle joué
par cet espace public local? Ou du moins quel est le rapport qui existe entre
la décentralisation et l'espace public local?
A.2 -Décentralisation, espace public
local et logique participative au Bénin
a- Décentralisation et espace local
La question se pose ici de savoir s'il existe un rapport de
dépendance entre les deux notions, autrement est-ce la
décentralisation qui crée l'espace public local ou favorise
t-elle le dynamisme de celui-ci s'il lui est totalement indépendant.
La décentralisation il faut le dire, libère les
énergies à la base et de ce point de vue elle "favorise
la participation des populations à l'élaboration des politiques
de développement dans les domaines qui les concernent [...]
elle contribue à assurer leur adhésion à leur
exécution et par voie de conséquence une appropriation des
politiques de développement."14(*) Il va s'en dire que la décentralisation
en tant que processus de transfère de compétences ouvre un espace
de débat public au sein duquel se retrouvent les populations pour
disséquer et solutionner les problèmes de développement
qui se posent à elles.
Si la décentralisation ne peut se concevoir sans le
transfère des compétences et des pouvoirs de la sphère
centrale vers la périphérie, sans la promotion des
libertés locales et individuelles, il est peu envisageable qu'un espace
public local dynamique tel que défini ci-dessus puisse être
conçu sans la décentralisation.
Aujourd'hui, la dynamique participative, fondement principal
de la notion d'espace public, est ancrée dans tous les domaines de
pratiques des populations locales au point où, toute logique
décisionnelle de direction, de gestion qui ne s'approprierait pas cet
outil, est considérée comme anachronique et
"anti-développementaliste."
Les deux concepts se nourrissent et se complètent
lorsqu'on se place dans le champ de la démocratie et de la
coopération internationale. L'espace public local n'est pas une notion
née de la décentralisation, mais du fait que la
décentralisation libère les énergies à la base,
cela permet la revitalisation, une certaine dynamisation voire une
émancipation de l'espace publique local en tant qu'espace du
débat, de citoyenneté et de démocratie.
Certes, la décentralisation constitue pour ainsi dire,
un cadre favorable au développement des espaces publics locaux dans la
mesure où elle leurs vient en renfort institutionnel.
Ceci nous permet de constater qu'en Afrique en
général et au Bénin en particulier, les forums de
débats publics et de concertations existaient depuis fort longtemps,
sous la dénomination de l'arbre à palabre. Mais ces
plates-formes locales ne pouvaient pas être qualifiées d'espace
public local au sens de la nouvelle donne, dans la mesure où, d'une part
elles excluaient des débats certaines franges de la population comme les
femmes, certains adultes, certaines catégories socioprofessionnelles et
même certaines castes jugées indignent de participation et d'autre
part, elles ne sont pas issues d'un processus de démocratie
universellement reconnu et accepté.
Mais dans le nouveau contexte de décentralisation,
l'espace public local ne pourra avoir tout son sens et son dynamisme que si le
débat reste ouvert et accessible à ces
laissés-pour-compte.
Le processus de décentralisation amorcé depuis
les municipales de décembre 2002, nous le pensons bien, offre aux
nouvelles collectivités territoriales, l'opportunité et le cadre
propice de concertation et d'action au niveau local, ce qui favoriserait
l'amorce d'une véritable politique de coopération
décentralisée au profit des populations. Certes comme le souligne
si bien Bernard HUSSON, la décentralisation favorise la création
d'un espace public local qui est animé par des collectivités
territoriales efficaces et attentives aux initiatives des citoyens.
Cependant, si l'objet de la coopération
décentralisée dans sa nouvelle conception est de se passer de
l'État pour que l'aide au développement atteigne directement les
populations, toute politique de coopération décentralisée
ne devrait pas se fier à l'exclusive action et au pouvoir
discrétionnaire des élus des collectivités locales,
d'où l'importance de la logique participative fondement de la notion
d'espace public.
b- L'espace public local et la logique participative
Afin de reconnaître à l'espace public toute sa
légitimité, il est clair qu'il faut se concerter et collaborer.
Concertation et collaboration sont-elles les fondements de cette notion? Quelle
est la place qu'occupe la logique participative dans la
légitimité de l'espace public local? Répondre à ces
questions, c'est résoudre le problème des modalités
d'intervention directe des populations dans la vie municipale.
Force est de constater que pour une bonne administration des
collectivités territoriales, la pratique veut que ne soit pas exclut
l'évidence de la nécessité de concertation et de
collaboration entre les instances locales de direction et la
société civile, c'est-à-dire les populations ou leurs
structures de regroupement. La concertation doit prévaloir en amont,
elle suppose que les élus locaux requièrent l'assentiment de
toutes les composantes de la population par des procédés formels
de concertation tels que les référendums de consultation, les
enquêtes, les assises populaires etc., afin de recueillir l'avis et les
besoins réels des populations dans l'optique d'orienter et de
définir l'approche de coopération décentralisée
favorable au partenariat. Requérir l'avis des populations et
s'enquérir de leurs besoins réels avant tout partenariat de
coopération décentralisée tels doit être le credo
des élus locaux. Quant à la collaboration elle doit être le
fruit de la conjugaison des efforts entre les différents acteurs du
développement au plan local.
Il est vrai qu'en Afrique, la coopération au
développement depuis que les processus de décentralisation ont
émergé, a toujours joué un rôle non moins important
dans la promotion et la reconnaissance des rôles et des fonctions entre
les différents acteurs du développement dont entre autre les
acteurs non électoraux.
Cependant, à notre avis, le fait ne doit pas seulement
être unidirectionnel, c'est-à-dire qu'il ne revient pas aux seuls
partenaires au développement à travers les nouveaux programmes de
coopération décentralisée en Afrique, de reconnaître
la force des autorités traditionnelles et d'opter pour une approche plus
ouverte, qui tienne compte de la légitimité sociale et du pouvoir
de fait de ces autorités. Dans de nombreux pays où la
décentralisation est en cours, les rôles et les mandats des
autorités locales ne sont pas clairement définis.
Le cadre juridique reste assez vague sur la façon
dont les différentes autorités locales doivent assumer leurs
missions et leurs responsabilités. Pire, si le cadre existe
réellement, il ne reflète pas toujours la pluralité des
acteurs du développement ni la dynamique sur le terrain. Le Bénin
n'échappe pas à cette généralité
lacunaire.
Dans le processus actuel de la décentralisation et de
la coopération décentralisée chaque maillon de la
société local a un rôle à jouer. Les
légitimités électorales ont certes un mandat
électif, représentatif et sont censées s'enquérir
des besoins des populations, mais ne sont pas forcement les personnes les mieux
averties des questions de développement.
Pour renchérir cette thèse nous-nous permettons
de paraphraser Emile Lebris qui affirme que "Les formes les plus efficaces
de la participation populaire ne sont pas nécessairement celles qui sont
organisées démocratiquement".15(*)
Cette réflexion soulève l'épineuse
question de la nécessaire collaboration entre les instances locales
(élus locaux) et la société civile, la nécessaire
recherche d'un fil d'Ariane entre le corpus social local et le corpus politique
local dans la mise en place efficace d'un espace public local dynamique.
Certaines forces locales non électorales ont une
influence et un charisme qui peuvent être qualifiés de pouvoir de
surdétermination sur la population, elles disposent (ces forces) d'un
pouvoir d'influence sur l'ensemble de la population locale ou du moins, sur une
frange non moins importante de celle-ci. Ainsi, au sein de l'espace public
local, les légitimités sociales doivent être
concertées comme des acteurs de la scène locale incontournables,
car l'expérience a prouvé que tout cadre juridique ou
arrangements institutionnels qui ignorent ou met sur la touche les
autorités traditionnelles menace le succès des réformes.
Ceci nous amène à dire qu'il ne faut en aucun cas oublier, ni
mésestimer ou sous-estimer le rôle non moins important que joue la
société civile dans la détermination et la formulation des
questions de développement qui concernent la population. D'où
l'importance de la reconnaissance du rôle non moins important des
légitimités locales non électorales. L'implication de ces
acteurs et la reconnaissance de leur autorité aussi bien par les acteurs
locaux (la collectivité locale) et les partenaires, peuvent se
révéler cruciales dans le succès des initiatives
décentralisées visant à aborder les contraintes du
développement et les causes profondes de la pauvreté. Grâce
à leur légitimité sociale et à leur autorité
morale, les leaders traditionnels et/ou religieux peuvent jouer un rôle
important dans le règlement des conflits, l'établissement de
consensus sur des sujets culturellement sensibles et la mobilisation des
populations locales sur les projets de développement. Ces forces ou
légitimités non électorales sont membres à part
entière de la société civile et ont un rôle
très important à jouer qu'au point où, toute politique de
développement ou de coopération qui les exclurait serait
vouée à échec. Il serait alors une erreur de ne pas
prendre en compte leur point de vue, voire les associer dans toute politique de
coopération décentralisée.
En effet sur ce point, Bernard Husson en observant
l'homogénéité des sociétés du Sud affirme
à cet égard que "Les sociétés du Sud ont
leur structuration, leur organisation, avec des pouvoirs traditionnels, des
autorités religieuses, des associations professionnelles, des notables,
des groupements de producteurs, des familles allogènes et des familles
autochtones, des partis politiques, des associations de parents
d'élèves, des comités de village, des ressortissants dans
la capitale, etc."
Cette structuration sociale doit permettre une
homogénéité d'action (homogénéité en
terme de concertation et de collaboration au sein de l'espace public local pour
légitimer celui-ci) dans la mise en place des initiatives
décentralisées visant à aborder les contraintes du
développement et les causes profondes de la pauvreté.
Au Bénin, les élus locaux vont jouer un
rôle très important dans la coopération
décentralisée à travers leur implication
déterminante et collective pour asseoir une bonne politique en la
matière, mais en réalité qu'est ce qui légitime
l'action de ses élus locaux?
C'est incontestablement la législation dans toutes ses
dispositions qui légitime leurs actions puisqu'elle dispose que les
communes sont administrées par des conseils locaux et municipaux qui
sont élus au suffrage universel direct dans les conditions fixées
par la loi. La participation des populations à la désignation des
autorités locales assure ainsi la légitimité
démocratique de ces dernières.
Or la légitimité démocratique n'est pas
la seule qui mobilise les populations au sein des collectivités locales,
il existe au Bénin bien d'autres formes de légitimité,
c'est le cas de la légitimité traditionnelle détenue par
des chefferies coutumières (les chefs vodouns, les chefs de certaines
sectes etc.)
L'existence au niveau local de ces forces dont la
légitimité est reconnue ou vécue par une frange de la
population locale comme facteur influençant leur vie quotidienne, telles
que les détenteurs du pouvoir traditionnel, les chefferies, les
associations professionnelles, les notables les groupements de producteurs, les
associations des parents d'écoles, les comités de villages etc.
ne doit pas être ignoré.
Bernard Husson, le souligne à juste titre " Etre
élus et disposer d'un budget ne donne ni tous les droits ni toutes les
compétences pour gérer le développement local et des
relations de partenariat. Avoir une expérience dans les actions de
développement et appartenir à la société civile ne
donne ni de légitimité politique incontestable, ni
nécessairement une connaissance approfondie de toutes les questions
à traiter. Les collectivités du Nord comme du Sud aussi
légitimes soient-elles, sont amenés à devoir collaborer
avec les associations et plus largement avec le tissu économique et
social; leur partenariat a besoin de s'ouvrir et de se diversifier, ne
serait-ce que pour donner tout son sens à son caractère
public ".16(*)
La notion d'espace public local, nous l'avons vu, ne pourra
s'inscrire dans le contexte de l'assertion de Bernard Husson que si elle fait
intervenir la dynamique participative qui impose la reconnaissance du
rôle non moins important des légitimités non
électorales. Cependant, sous quelle forme devra t-on institutionnaliser
la pratique décentralisatrice pour légitimer l'espace public
local? C'est toute la question du choix du mode de participation à la
gestion des affaires locales ou du choix des modalités d'intervention
directe des populations dans la vie municipale.
B- Légitimité et rôle de la
coopération décentralisée
Si la décentralisation offre aux nouvelles
collectivités territoriales béninoises une souveraineté
partielle de gestion autonome au plan administratif, politique et
économique, qu'en est-il de leur légitimité,
légitimité entendue sous forme de capacité à
être des acteurs de la coopération au plan international? Peut-on
concevoir dans le contexte actuel de la mise en oeuvre du processus de
décentralisation au Bénin, que les nouvelles collectivités
territoriales sont légitimées par le simple fait de leur
consécration à être des acteurs de la coopération au
développement?
B.1-
Légitimité des communes et de la coopération
décentralisée
Il est de notoriété que la
décentralisation peut réellement contribuer à
accroître l'efficacité de l'aide en impliquant des acteurs autres
que l'État, tant dans la conception du développement que dans sa
mise en oeuvre. Autrefois, l'aide passait directement de l'État ou
institution donateur à l'État central receveur
c'est-à-dire d'une bureaucratie à une autre. Les populations
bénéficiaires n'étant donc que des acteurs trop
éloignés. Cet état de chose ne permettait pas aux
populations de se sentir concernées des questions de
développement et par conséquent de s'y impliquer. Á la
suite du processus de démocratisation et pour pallier à cette
insuffisance, il a été admis que l'aide doit être
gérée de façon beaucoup plus décentralisée
c'est-à-dire que ce soit les populations elles-mêmes qui
s'occupent de la conception des politiques de développement et de la
gestion de l'aide. Impliquer directement des acteurs non étatiques, tel
est le credo actuel des acteurs de la coopération au
développement.
Toutefois la grande question qui taraude ces acteurs de la
coopération est celle de savoir comment mettre cette théorie en
pratique.
La réponse à cette question se trouve selon
Bernard Husson dans la mise en place des conditions qui légitiment les
collectivités territoriales décentralisées dans leur
nouvel état c'est-à-dire dans leurs missions propres dans leur
dialogue avec les dynamiques associatives locales.
Toutefois, indépendamment du rôle que sont
appelés à jouer les nouvelles collectivités
décentralisées, l'État c'est-à-dire le gouvernement
central ne doit pas être exclu de la scène de la
coopération. Il ne doit pas non plus se décharger de sa mission
en se dessaisissant de ses devoirs qui consistent à encourager la
coopération entre le gouvernement local, la société civile
et les organisations partenaires.
Les collectivités territoriales sont-elles reconnues
comme des actrices de la coopération décentralisée?
a- La légitimité des
collectivités territoriales comme actrices de la
coopération
Il est important de rappeler encore une fois que la loi sur
la décentralisation au Bénin, est incomplète ou du moins
souffre de certaines lacunes préjudiciables (dans une mesure formelle)
aux nouvelles collectivités décentralisées dans leurs
actions de partenariat vers une coopération décentralisée.
Cependant peut-on pour autant dire que l'inexistence d'un cadre juridique et/ou
d'une politique qui promeut la coopération décentralisée
est pour autant un facteur d'inhibition, un handicap à la reconnaissance
légitime des collectivités locales comme des actrices de la
coopération?
Depuis son accession à l'indépendance toute la
politique étrangère de l'État béninois a toujours
été menée par le gouvernement à travers sa
chancellerie, les différents gouvernements qui se sont
succédés à la tête de l'État béninois
ont fait de la coopération, une politique officielle placée au
plus haut niveau (d'État à État). Or la coopération
au développement est un instrument d'aide qui offre aux pays pauvres
les moyens de lutter contre la pauvreté en touchant les couches les plus
défavorisées. Mais aujourd'hui, la mise en oeuvre effective de la
décentralisation qui s'opère par l'installation des structures
afférentes, à défaut de reconnaître aux nouvelles
collectivités territoriales une légitimité de
jure (de droit) va t-elle leur permettre de reconnaître une
légitimité de facto (de fait), qui leur
ouvrira la faculté et la possibilité de conclure des accords de
partenariat internationaux?
La légitimité des collectivités
territoriales comme actrices de la coopération peut être
justifiée par deux idées forces:
- Si la nouvelle donne en matière de
coopération décentralisée reconnaît aux communes le
droit d'entrer en accord de partenariat sans passer par le truchement de
l'État, si on conçoit bien avec Franck Petiteville que la
coopération décentralisée est, "l'un des effets
induits de la décentralisation en Afrique", alors il est
aisé de comprendre que dès lors que l'État met en place le
processus de décentralisation, il restreint sa légitimité
en matière de coopération notamment décentralisée.
Il s'agit ici bien plus qu'un simple transfère de compétence
d'une sphère centrale vers une sphère locale au sein d'un
même État, que d'une aliénation partielle de
souveraineté.
Bien qu'aucune disposition légale ne le stipule, les
nouvelles collectivités territoriales décentralisées au
Bénin sont de fait des actrices de la coopération
décentralisée puisque les partenaires au développement
(l'UE et les communes partenaires) les reconnaissent en tant que tel. Toutefois
il est souhaitable que cette lacune juridique soit comblée au plus vite
pour conférer aux communes une légitimité formelle, de
droit.
- Du fait que la décentralisation contribue à
officialiser l'entrée en scène des collectivités locales
béninoises sur le terrain de la coopération, il va s'en dire que
les recompositions institutionnelles locales qui sont nées de ce
processus contribuent à légitimer les collectivités
locales dans leur nouveau rôle d'actrice de coopération notamment
décentralisée.
Parler de la légitimité des
collectivités locales dans le contexte actuel de la
décentralisation et de coopération décentralisée
c'est leur reconnaître la qualité et la capacité
d'être des actrices de la coopération décentralisée,
c'est rélégitimer l'État dans sa nouvelle fonction et
c'est aussi reconnaître à la coopération au
développement la faculté d'intervenir directement sans passer par
le canal de l'État central dans sa démarche d'appui aux
collectivités locales. Il est évident qu'avec la mise en oeuvre
de la décentralisation au Bénin, c'est tout le processus de la
coopération décentralisée qui se trouve être remis
en cause.
Cette remise en cause se justifie à plus d'un titre
car:
D'une part l'État central en transférant
certaines compétences aux collectivités locales, légitime
ces institutions en leur reconnaissant de facto (c'est le cas de le dire
puisque aucune disposition légale ne le dit expressément) la
qualité d'actrice de coopération.
D'autre part la coopération au développement
notamment décentralisée retrouve les raisons d'être de sa
nouvelle politique celle qui consiste à appuyer directement les acteurs
locaux décentralisés, qu'elle considère comme étant
plus proches des populations et des questions de développement et plus
concernés par la gestion et l'administration du patrimoine local.
Enfin le processus de décentralisation remet en cause,
du moins réduit partiellement la compétence de l'État
central à être le seul canal par lequel la coopération
décentralisée doit passer pour atteindre les populations
bénéficiaires.
Il s'ensuit le fait que la politique de coopération
internationale de l'État élaborée et mis en application
par le Ministère des Affaires Etrangères se trouve dès
lors restreinte à travers la nouvelle donne de coopération
décentralisée.
Pour ce qui est de la légitimité des pouvoirs
publics locaux, étant des institutions nationales élues
démocratiquement, les pouvoirs publics locaux ont une
légitimité et une responsabilité devant les
électeurs. Ce sont des institutions publiques dotées d'un mandat
visant à favoriser le développement au niveau local. Tous les
actes menés par ces pouvoirs ne peuvent souffrir d'aucune
illégitimité.
Toutes ces raisons évoquées participent-elles
de la détermination de la légitimité de la
coopération décentralisée dans le contexte de la
décentralisation en cours au Bénin telle que le formule Bernard
Husson? En quoi la coopération décentralisée trouve t-elle
une quelconque légitimité en appuyant les collectivités
territoriales naissantes béninoises?
b- Légitimité de la coopération
décentralisée dans le contexte de la décentralisation au
Bénin
Lorsque Bernard HUSSON affirme que «[...] alors
que la coopération décentralisée est jusqu'ici intervenue
essentiellement selon une logique projet, ne trouverait-elle pas sa
légitimité et son efficacité en se positionnant clairement
en appui aux collectivités territoriales naissantes dans leurs missions
propres dans leur dialogue avec les dynamiques associatives locales et leur
État, oeuvrant ainsi à la construction d'un tel espace
public?»17(*)
C'est toute la question de la définition du rôle que peut jouer la
coopération décentralisée dans un contexte de
décentralisation dans les pays du Sud et plus particulièrement
pour ce qui est du cas qui nous intéresse au Bénin.
Le processus de décentralisation en cours au
Bénin se traduit par d'importants défis auxquels les pouvoirs
publics locaux doivent faire face:
- Tout d'abord, pour ces pouvoirs publics locaux, il leur
revient la tâche de créer un environnement dans lequel les
collectivités pourront participer de manière effective à
la gouvernance locale et au développement local.
- Ensuite les pouvoirs publics locaux doivent créer
les conditions qui leur permettent de disposer du potentiel nécessaire
pour contribuer à l'amélioration de la démocratie
participative mais aussi pour accompagner les efforts des organisations de la
société civile et du secteur privé en faveur d'un
développement local durable.
- Enfin, il leur revient de créer les conditions
susceptibles de générer des moyens durables de soutien au
développement local.
Ces défis à leur tour impliquent l'engagement
des pouvoirs publics locaux dans l'éducation et le développement
des collectivités afin de poser les fondements d'une gouvernance locale
réelle et responsable et de renforcer en même temps la
capacité des institutions locales à répondre de
manière efficace aux besoins de leurs collectivités. Or les
pouvoirs publics locaux sont confrontés au problème de
l'inadéquation des ressources matérielles et humaines ainsi
qu'à de faibles ressources fiscales.
Sans un soutien extérieur, les actions des pouvoirs
publics locaux sont vouées à l'échec, d'où le
rôle non moins important de la coopération
décentralisée.
Ce rôle est d'autant plus capital pour les
collectivités locales qu'en les appuyant, les partenaires au
développement légitiment leurs interventions lorsque celles-ci
interviennent dans le cadre d'appui à la décentralisation.
Parler du rôle de la coopération
décentralisée dans le contexte de la décentralisation au
Bénin revient à définir tout d'abord l'approche de cette
coopération qui, la mieux, favoriserait les collectivités
territoriales béninoises dans la mise en oeuvre de leur relation soit
avec leurs partenaires territoriaux décentralisés (les communes
étrangères) soit avec les institutions bilatérales ou
multilatérales d'appui à la décentralisation.
Il est clair que la définition d'une approche de
coopération décentralisée passe par la mise en place d'un
cadre de politique précis, qui en des termes très clairs
défini le contenu et les objectifs que peuvent poursuivre chaque
entité infra étatique béninoise
décentralisée. L'inexistence au Bénin de ce cadre de
politique de coopération décentralisée ne facilite pas la
tâche aux nouvelles entités décentralisées dans leur
quête de partenariat qui réponde aux nouvelles exigences de
coopération décentralisée.
Quelles sont les différentes approches de
coopération décentralisée envisageables par les
collectivités locales béninoises?
De l'analyse faite par Bernard Husson des approches de
coopération décentralisée, il ressort que deux approches
de coopération décentralisée sont les plus usitées
dans les rapports de partenariat entre le Nord et le Sud. Il s'agit de
l'approche solidarité et de l'approche développement communal,
qui pour la plupart font appel beaucoup plus à la dimension partenariale
de la coopération décentralisée, plutôt que de
privilégier la dimension qui la légitime en se positionnant en
appui institutionnel aux collectivités.
Selon cette approche la coopération
décentralisée est un instrument au service du brassage inter
humain, un espace de rencontre interculturel qui ouvre à des rapports de
solidarité et à une meilleure connaissance mutuelle entre les
hommes. Dans ce cas, les collectivités territoriales sollicitent et
obtiennent de leurs partenaires du Nord l'aide solidarité sous la
forme :
- d'envoi d'objets en nature : livres, matériel
médical, matériel de transport, etc.
- de financement de petites infrastructures : puits,
écoles, centres de santé, etc.
Dans cette approche les actions des partenaires ne se
distinguent pas des modes traditionnels d'appui au développement.
Les collectivités territoriales ici,
s'intéressent plus à la réalisation d'infrastructures,
plus qu'aux dispositifs pérennes et procédures de soutien aux
innovations sociales. Lorsqu'on analyse le répertoire de la
coopération décentralisée au Bénin, cette approche
solidarité de la coopération décentralisée à
été à la base de la plupart des partenariats entre les
entités déconcentrées béninoises et les communes
étrangères notamment françaises. Cette forme de
coopération appelée coopération-jumelage foisonnent
d'exemples, on peut dans ce régistre citer à cet égard: la
coopération-jumelage Echirolles-Honhoué, la
coopération-jumelage Evreux-Djougou, la coopération-jumelage
Guyancourt-Comé, la coopération-jumelage Rillieux la
Pape-Natitingou, pour ne citer que celles-là. La liste des accords de
coopération décentralisée sous cette forme est
annexée au document.
L'approche développement communal
Cette approche constitue une version beaucoup plus
améliorée de la précédente et s'inscrit dans le
contexte d'appui politique et institutionnel aux collectivités
béninoises. Elle consacre son champ d'intervention à l'appui
à la gestion de services urbains.
Cet appui passe par le soutien matériel, logistique et
financier aux activités telles que, la mise en place de zones
artisanales, l'amélioration de la qualité des services de
santé, l'enlèvement et le traitement des ordures
ménagères etc., et ceci dans la recherche des voies qui
permettent de légitimer les nouvelles collectivités
territoriales.
Notons que sous le centralisme politique cette approche de
coopération a été mise en oeuvre par les communes
françaises et les partenaires béninois. En réalité
ce sont la plupart des coopération-jumelages qui ont su adapter cette
approche de coopération à leur partenariat.
Dans ce registre de mutation s'inscrivent les partenariats
entre Djougou au Bénin et la ville d'Evreux en France, Mamers et
Sè, Séremane-Erzange et Natitingou, San de Cergy Pontoise et
Porto-Novo, Le grand Lyon et Porto-Novo, Echirolles et Honhoué etc.
Ces deux approches dans le nouveau contexte de
décentralisation en Afrique doivent selon Bernard Husson être
revues. Une troisième approche peut-être envisagée et
constitue l'approche la mieux adaptée qui dans le contexte de la
décentralisation favoriserait les pays du Sud dont notamment le
Bénin.
Cette approche non encore expérimentée
s'inscrit selon Bernard Husson dans "l'accompagnement et la transformation
de l'organisation administrative et politique du pays dans un sens de plus
grande transparence et d'une plus grande efficacité dans les services
aux populations."18(*)
L'approche appui institutionnel
Cette nouvelle approche serait beaucoup plus favorable aux
nouvelles communes béninoises. En effet, avec l'appui institutionnel la
coopération décentralisée légitime non seulement
les collectivités territoriales dans leurs nouvelles missions, dans
leurs nouveaux rôles mais aussi participe de la relégitimation de
l'État central en sa qualité de gardien de la coopération
décentralisée.
Dans cette approche, la coopération
décentralisée est appréhendée comme un appui qui
favorise l'exercice, par les sociétés, de leurs droits et
particulièrement de leur droit à la responsabilité. Elle
peut être un facteur de réduction du fossé existant entre
le « sommet » institutionnel (capital, pouvoir, connaissance) et la
« base ». Elle arrive en soutien au développement
économique et social dans les régions où elle se
manifeste, par un concours à la mise en place et au renforcement de
services collectifs et de dispositifs pérennes, plus que par le
financement de projets et programmes limités dans le temps. Les domaines
d'appui lorsqu'on envisage de s'inscrire dans cette approche sont les
suivants :
- Aider les collectivités locales à se
constituer en interlocuteur des associations et non à se penser comme
une association supplémentaire;
- Contribuer à instaurer une notion de service
public;
- Aider à prendre en compte l'existence et les
demandes des groupes sociaux minoritaires;
- Favoriser une attention des techniciens des services
publics nationaux aux demandes des populations;
- Inciter à l'élaboration de plans locaux de
développement;
- Travailler en concertation avec l'État;
- Appliquer les systèmes de fiscalité locale;
etc.
Cette troisième approche non encore
expérimentée dans la pratique de la coopération au
développement conduit selon B. HUSSON "à instaurer un nouvel
espace de coopération entre la coopération inter étatique,
gérée par les administrations centrales, et la coopération
non gouvernementale. Son originalité est de reposer à la fois sur
une assise institutionnelle et de bénéficier d'un ancrage local,
qui mobilise au-delà du cercle restreint des techniciens et militants du
développement et des entreprises qui voient dans la coopération
un marché".19(*)
Quel peut être le rôle de l'État dans
cette perspective?
B.2- Le rôle de l'État et propositions de
réformes
a- Le rôle de l'État
Les vertus de la décentralisation telles que nous le
souligne Dominique Gentil sont telles que: "La décentralisation doit
permettre une meilleure mobilisation des populations pour un
développement à la base, durable; la décentralisation est
un moyen de relégitimer l'État, de le restructurer pour qu'il
soit plus efficace [...] la décentralisation est un moyen de
développer la démocratie." 20(*)
En effet, les recompositions institutionnelles nées de
la décentralisation au Bénin ne doivent pas être un
catalyseur de la légitimité de l'État central, ces
recompositions sont en quelque sorte une brèche qui est ouverte pour la
relégitimation de l'État central, laquelle a pour objet premier
de donner à l'État toute sa légitimité comme lieu
d'élaboration des règles de la vie commune, comme garant de la
cohésion sociale.
Il ne s'agit pas de vider l'administration centrale de son
contenu, de le dépouiller de ses prérogatives, mais plutôt
de le renforcer dans sa nouvelle mission. L'État central dans la
nouvelle donne du binôme décentralisation et coopération
décentralisée a encore certes un rôle à jouer, il
doit être à la fois le gardien et le garant de la
légitimité du processus mais aussi le mécène de la
coopération dans laquelle ses collectivités s'engagent.
Bernard Husson lui-même le confirme, lorsqu'il affirme
que "La décentralisation ne sera pas réussie contre les
États du Sud; Elle ne peut aboutir s'ils n'assument pas leurs fonctions.
Il revient toujours aux États de préparer l'avenir, de faire
émerger un projet global de société, de le
négocier, le porter, le défendre à l'intérieur du
territoire, comme sur la scène internationale".21(*)
En effet, dans ce contexte l'État doit être
avant tout le garant de la légalité des actions menées par
les collectivités territoriales en matière de coopération
décentralisée. Pour ce faire il doit:
- Mener le contrôle de la légalité des
actions des communes,
- S'établir un partenariat avec les nouvelles
collectivités à travers l'élaboration des
stratégies locales de coopération
décentralisée,
- Soutenir certaines actions de coopération
décentralisée à travers des cofinancements,
- Accompagner les opérations de coopération
décentralisée au plan local à travers l'action de ses
services déconcentrés.
- La législation en la matière doit lui
confier le soin de veiller au respect par les collectivités
territoriales des engagements internationaux du Bénin.
Pour y parvenir la coopération
décentralisée doit aider l'État à jouer ce
rôle, la coopération décentralisée ne peut avoir
quelque légitimité entendue au sens d'efficacité que si
elle se présente comme un ensemble cohérent vis-à-vis de
chaque pays et si ces pays définissent une politique claire d'appui
extérieur à leurs propres collectivités. Dans ce cas alors
la coopération décentralisée peut être un des moyens
de rénovation de la coopération en faveur du développement
et un outil efficace pour soutenir les processus de démocratisation dans
les pays où cette dynamique est engagée. Bernard Husson en
affirmant que la décentralisation dans les pays du sud ouvre un enjeu
majeur, celui de la création d'un espace public local qui
légitime les actions de la coopération
décentralisée ne renie pas la légitimité des
États centraux du Sud. Au demeurant dans son assertion se trouvent les
conditions sine qua non de la réussite de la coopération
décentralisée.
Pour mieux répondre aux défis de
développement que lui pose la décentralisation, l'État
central béninois doit construire toute sa politique de
coopération décentralisée autour de quelques grands axes
afin de permettre aux collectivités territoriales béninoises de
coordonner leurs actions de partenariat.
C'est toujours à Bernard HUSSON que nous devons ces
propositions qui visent à renforcer la dynamique coopération
décentralisée et décentralisation. Toutefois il
conviendrait de noter que les collectivités territoriales
béninoises ne pourront bénéficier de l'appui de la
coopération décentralisée que s'il existe un cadre de
politique global en la matière. L'inexistence d'un cadre
référentiel de politique cohérent de coopération
décentralisée est de nature à asphyxier toute initiative
de développement par la coopération, des collectivités
territoriales. Les propositions ici formulées viennent en appoint au
rôle de l'État.
Afin que les collectivités locales béninoises
soient reconnues comme institutions publiques légitimes, par les
résidents et par les différents partenaires au
développement, afin que les pouvoirs publics locaux soient
légitimés dans leurs rôles et afin que les partenaires au
développement puissent intervenir dans la légitimité, il
faut que les nouvelles collectivités territoriales
décentralisées béninoises disposent de ces
priorités sine qua non:
(1) Un budget bien alimenté par la collecte de
l'impôt car sans ressources financières prélevées
localement, les collectivités territoriales n'auront pas de
crédibilité. La mise en place d'une législation fiscale au
profit des collectivités territoriales qui définisse l'assiette
des impôts locaux et les autres sources de financement des budgets locaux
est d'une impérieuse et pressante nécessité.
En effet, des informations précises et claires pour
choisir les priorités locales sont aussi importantes que les autres
priorités ci-dessus citées. "Pour assurer pleinement leurs
responsabilités, arrêter leur politique et concrétiser leur
décision, les collectivités du Sud ont besoin de disposer d'une
information précise sur leur territoire, qui dépasse la seule
distribution des équipements installés. [...] Sans ces
informations, les collectivités auront de grandes difficultés
à organiser leurs priorités et à asseoir des assiettes
pour les impôts locaux."24(*)
Mais déjà le Bénin peut se targuer
d'avoir mis en place sur financement européen, la SERHAU-SEM
(société d'économie mixte) qui a mis au point un produit
informatisé et une méthode d'utilisation, pour la collecte
équitable de l'impôt local dans des communes de taille
moyenne.
Ce sont là les enjeux que la coopération
décentralisée peut aider à relever et que le gouvernement
central béninois doit contribuer à promouvoir.
