Décentralisation et coopération décentralisée au Bénin: Vers la légitimation des espaceds publics locaux pour le developpement des collectivités locales

I- Les réformes décentralisatrices

Elles font partie d'une série de recommandations adoptées par la Conférence des Forces Vives de la NATION tenue à Cotonou du 19 au 28 février 1990 et qui ont fait l'objet de stipulations de la constitution du 11 décembre 1990 dans ses dispositions à travers les articles 150 et 153.

A- Les réformes institutionnelles

Elles regroupent toutes les réformes qui ont été entreprises tant dans l'appui aux institutions existantes que dans l'appui à la mise en place des institutions décentralisatrices. C'est en 1997 que les Réformes Institutionnelles ont été faites dans l'optique de la mise en place des instruments de gestion appropriés au processus de décentralisation. Cinq principales lois décentralisatrices leur servent d'ossature juridique. Passons d'abord en revue tous les actes qui ont prévalu aux réformes.

A.1- Conception préparation et suivi du processus de décentralisation au Bénin

La conception, la préparation et le suivi de la mise en oeuvre de la décentralisation a été l'oeuvre du Ministère de l'intérieur, de la sécurité et de l'administration territoriale. Pour y arriver ce Ministère a opéré à travers deux structures principales : le comité national de suivi des états généraux et la Direction Générale de l'Administration Territoriale (DGAT).

En effet, les États généraux se sont clôturés par la mise sur pied d'un comité national de suivi de ses recommandations. C'est ce comité placé sous la responsabilité du Ministère de l'intérieur, de la sécurité et de l'administration territoriale qui a été chargé du travail de conception et de préparation des avant-projets de textes de base de la décentralisation. Le comité a ainsi mis au point cinq avant-projets de lois qui ont tous été approuvés par le gouvernement, adoptés par le parlement et promulgués par le Président de la République à l'exception de la loi portant statut des fonctionnaires territoriaux. Mais cette structure a disparu pour faire place à d'autres organes ad'hoc.

D'un autre côté, dans l'optique de donner au Ministère de l'Intérieur, de la Sécurité et de l'Administration Territoriale (MISAT) les attributions du second volet de son portefeuille que lui confère sa dénomination, c'est-à-dire l'Administration Territoriale, l'ancienne Direction de l'Administration Territoriale et des Collectivités (DATC) a été érigée en Direction Générale de l'Administration Territoriale (DGAT).

L'importance de cette recomposition institutionnelle au niveau de l'état central résulte du fait qu'il urge pour ce Ministère de se restructurer pour s'adapter le mieux à la nouvelle donne institutionnelle qu'induira la mise en oeuvre effective de la réforme de l'Administration territoriale. La DGAT est une structure permanente du ministère, son rôle est de définir la politique générale de l'État en matière d'administration territoriale et de proposer toute réforme nécessaire. Elle dispose de deux branches:

- d'une branche chargée spécialement des questions de la décentralisation et de l'administration territoriale: la Direction des Collectivités Locales (DCL).

Celle-ci est responsable de la mise en oeuvre de la tutelle sur les communes, elle est chargée de gérer le volet  décentralisation c'est à dire, de suivre et d'encadrer les activités des nouvelles communes. À ce titre, elle doit promouvoir la structuration d'une fonction publique territoriale, promouvoir la coopération intercommunale et la coopération décentralisée.

- d'une branche chargée de gérer le volet déconcentration, la Direction de l'Administration d'État (DAE) qui est la structure faîtière des services déconcentrés de l'Etat.

Outre ces structures de l'administration ministérielle, et dans le cadre de la bonne préparation et de la mise en oeuvre des réformes institutionnelles de l'administration territoriale, un appui institutionnel a été mis en oeuvre à travers la création d'organes ad'hoc. Cet appui à la mise en oeuvre de la décentralisation a été confiée à deux structures: la Mission de Décentralisation et la Maison des Collectivités Locales.

a- La Mission de décentralisation (MD)

La MD est créée par le décret n° 97-254 du 23 mai 1997 qui la place sous l'autorité du Ministre Chargée de l'administration territoriale. C'est une administration de mission qui dispose d'une large autonomie de gestion et d'opération. Structure interministérielle, son cahier de charge lui recommandait de proposer au gouvernement une stratégie globale pour une mise en oeuvre et une gestion efficiente de la réforme de l'administration territoriale. Pour ce faire, elle dispose en son sein d'une structure technique d'appui dont la composition pluridisciplinaire et le professionnalisme ont permis pendant une période de trois ans de mettre en oeuvre l'ensemble des mesures d'accompagnement de la Réforme de l'Administration Territoriale. Dans cette optique, elle a effectué les tâches suivantes:

- L'élaboration de l'ensemble des textes législatifs et réglementaires ayant permis d'aboutir à un code administratif des collectivités locales;

- La proposition au gouvernement de toutes les mesures d'accompagnement de la décentralisation;

- La réalisation de toutes les études sectorielles nécessaires à la gestion efficiente des affaires locales;

- L'assistance et les conseils à donner aux collectivités décentralisées en ingénierie et en développement local;

- L'organisation financière, comptable et administrative des départements et des communes;

- La promotion des politiques d'une part de solidarités inter communales et d'autre part de la coopération décentralisée.

Dans la pratique, la MD a été chargée de produire des avant-projets de textes législatifs et réglementaires complémentaires et concevoir des outils de travail administratif et technique à l'usage des nouvelles administrations locales. Parallèlement la Mission s'est investit dans la sensibilisation de l'opinion nationale en matière de décentralisation et de développement local.

b- La Maison des collectivités locales (MCL)

Créée par le décret n° 97-272 du 9 juin 1997, la MCL est un établissement public à caractère administratif. Elle est chargée dans le cadre de la mise en oeuvre de la décentralisation d'apporter un appui aux collectivités locales par la mise au point d'outils d'aide à la décision et l'animation d'un réseau de conseils et d'assistances aux communes. Ses compétences couvrent d'une part, l'organisation des services internes des communes sur les plans administratifs, comptables et financiers et, d'autre part, la réflexion, la conception et l'exécution des outils de planification, d'aménagement, d'orientation et de programmation au niveau communal. Á ce titre il a été prévu statutairement que la MCL à l'installation des nouvelles communes doit:

- oeuvrer à la structuration du mouvement municipal en aidant à la mise sur pied d'une association d'élus locaux,

- assurer la formation continue des personnels communaux ainsi que l'information et la sensibilisation des élus locaux et de la société civile,

- développer les outils d'aide à la décision (observatoires et banques de données sur les finances locales, les ressources humaines et le patrimoine, registre foncier urbain, plan de développement communal, etc.)

- animer un réseau de conseil et d'assistance aux collectivités locales et éditer une revue trimestrielle consacrée à la vie des communes;

- promouvoir la coopération intercommunale, la coopération décentralisée et la communication locale;

- promouvoir l'affiliation des communes béninoises aux organismes internationaux de coopération.

c- Le Centre d'Information et de Documentation sur les Collectivités locales (CIDCL)

Le CIDCL est une structure rattachée à un projet mené par le gouvernement béninois avec un double partenariat français et allemand. Il a été mis en place en septembre 1995 et est organisé selon la formule tripartite de coopération. Sous la houlette conceptuelle et financière du Bénin, de la France et de l'Allemagne, ce projet tripartite a été mis en place dans l'optique d'un d'appui à la décentralisation/déconcentration. Cet établissement sans statut organisationnel fonctionne de manière autogérée. Il centralise les informations (documents, archives) sur la décentralisation et la vie des communes. La communication sur les municipalités fait également partie de ses attributions. Le centre s'occupe dans le cadre de la préparation de la décentralisation, de la réalisation des études d'estimation du patrimoine des nouvelles communes (anciennes sous-préfectures et circonscriptions urbaines.) Ces études visent à évaluer les apports dont ces collectivités auront besoin de la part de l'Etat. Enfin, le Centre identifie les besoins des communes en formation des ressources humaines, élabore des manuels didactiques à l'usage des personnels des nouvelles communes et aide à la mise en place de services documentaires et d'archives des communes.

Bref lorsqu'on s'en tient aux attributions, à l'organisation et au fonctionnement de ses différentes structures mis en place pour l'accompagnement du processus de décentralisation, il n'est point de doute que la relance du processus est partie sur de bonnes bases pour atteindre les objectifs qui sont assignés aux nouvelles collectivités territoriales décentralisées béninoises.

Cependant la confusion et le flou entretenu par les attributions nées des réformes institutionnelles n'est pas de nature à faciliter la tâche aux nouvelles collectivités territoriales décentralisées, dans la mesure où les mêmes attributions d'assistance et de promotion de la coopération décentralisée sont dévolues aux structures d'appui mis en place par cette restructuration. Il s'ensuivra dans la pratique le fait que des conflits permanents d'attribution entre la MCL et la MD naîtront et paralyseront dans la mesure du possible l'action des nouvelles collectivités à oeuvrer pour une coopération décentralisée qui milite en leur faveur.

A.2- Le fond des réformes prévues par la loi

Quels sont les principaux changements prévus par le législateur et qui déterminent le nouveau statut des communes béninoises? De l'examen de l'ensemble des textes de loi qui régissent la décentralisation au Bénin il ressort ce qui suit:

a- Des Principes cardinaux de la réforme et du redécoupage territorial

La réforme sur la décentralisation repose sur neuf (9) principes cardinaux :

· Le couplage de la décentralisation avec la déconcentration: un seul niveau de décentralisation (la commune) et un seul niveau de déconcentration (le département).

· Les collectivités décentralisées s'administrent librement par les conseils élus, dans les conditions prévues par la loi.

Ainsi ce sont des conseils élus au suffrage universel direct qui, administrent les communes, contrairement aux circonscriptions administratives qui étaient dirigées par des fonctionnaires de l'Etat.

· L'existence de deux (2) catégories de communes: les communes de droit commun (communes ordinaires) et les communes à statut particulier.

· La commune dispose de compétences propres et de compétences qui lui sont déléguées par l'Etat.

· La commune dispose d'un budget propre élaboré par le Maire (organe exécutif) et voté par le conseil communal ou municipal (organe délibérant).

· L'affirmation du rôle de la tutelle administrative qui se traduit par le contrôle de la légalité des actes du Maire, des décisions du conseil communal et du budget communal, d'une part; et de l'assistance-conseil aux communes, d'autre part.

· L'exigence du soutien de l'État aux collectivités locales à travers divers mécanismes et dans différents domaines (ressources humaines, matérielles et financières).

· La nécessité d'assurer le développement local par un accroissement des recettes provenant des richesses potentielles ou avérées des communes ou des relations avec les partenaires et organismes nationaux ou internationaux.

· La capacité des communes à nouer des relations de partenariat à travers la coopération notamment décentralisée.

La particularité de cette réforme décentralisatrice repose sur le fait qu'elle n'a pas pu se faire sans le redécoupage du territoire national. Le couplage de la décentralisation et du redécoupage territorial est motivé par le souci de rendre les entités administratives beaucoup plus viables et administrables. Ainsi, le territoire national est divisé en circonscriptions administratives (entités déconcentrées remplaçant les départements) et en communes (entités décentralisées qu'étaient les sous-préfectures et les circonscriptions urbaines.) Les 77 actuelles communes occupent le territoire de chacune des 67 sous-préfectures et 10 circonscriptions urbaines.

Les communes sont divisées en unités administratives sans personnalité juridique, ni autonomie financière qui sont appelées arrondissements. Les arrondissements quant à eux, sont subdivisés en villages dans les zones rurales et en quartiers de villes dans les zones urbaines.

Des six (6) départements d'avant, la réforme à fait naître à travers le redécoupage douze (12) départements que sont: l'Alibori, l'Atacora, l'Atlantique, le Borgou, les Collines, le Couffo, la Donga, le Littoral, le Mono, l'Ouémé, le Plateau et le Zou.

b- Du mode de désignation des élus et de la compétence des nouvelles communes

· Les conseillers communaux ou municipaux sont élus au suffrage universel direct, égal, au scrutin secret pour un mandat de cinq (5) ans renouvelables. Le Maire et ses adjoints sont élus par le conseil en son sein. L'arrondissement est administré par un chef d'arrondissement qui est désigné par le conseil communal en son sein et parmi les conseillers municipaux élus sur la liste de l'arrondissement concerné. Les membres du conseil de village ou de quartier sont désignés par consultation démocratique pour cinq (5) ans renouvelables. Le conseil est dirigé par un chef de village ou de quartier de ville.

· En ce qui concerne la compétence des nouvelles communes, elles se résument en:

Développement local, aménagement, habitat et urbanisme; infrastructures, équipement et transport; environnement, hygiène et salubrité; enseignement primaire et maternel; santé, action sociale et culturelle; état civil; police judiciaire et municipale; etc. 

Cependant la question se pose de savoir, à partir du transfère réel de ces compétences aux collectivités territoriales, quelle peut être la nature du rôle que peut jouer l'État dans ses rapports avec les nouvelles entités autonomes?

· Dans le cadre de la coopération entre le Gouvernement et les communes, le rapport entre celui-ci et les nouvelles entités décentralisées est celui de la promotion du développement. Pour ce faire priorité est donnée aux communes les plus pauvres et enclavées dans un souci de promotion d'un développement équilibré. Le Gouvernement assure autant que possible une répartition territoriale équilibrée de ses interventions afin d'éviter la tendance à la concentration excessive de ses interventions dans les communes urbaines et celles plus favorisées.

B- Le cadre juridique de la coopération décentralisée

Il conviendrait d'abord de souligner que les réformes juridiques sur la décentralisation au Bénin ont porté sur cinq lois votées et promulguées sur la base des dispositions de la Constitution du 11 décembre 1990 qui affirme le principe de la libre administration des Communes par des Conseils élus. Les textes qui forment l'ossature juridique de la décentralisation et de la coopération décentralisée au Bénin sont annexés à la fin du document.

Cependant pour qui sait lire entre les lignes, on constate que dans les textes sur la décentralisation au Bénin, le législateur n'a pas vraiment légiféré sur la question de la coopération décentralisée. Il n'y a que de courtes dispositions indiquant de façon laconique que les collectivités territoriales peuvent engager des actions de coopération décentralisée.

En effet, la Loi n° 98-005 du 15 janvier 199 portant organisation des communes à statut particulier stipule en son art. 33 que "les règles relatives aux actions judiciaires, à la responsabilité et à la coopération décentralisée sont celles prévues par la loi portant organisation des communes."

Or, lorsque l'on se réfère à ladite loi, celle du 15 janvier 1999, loi N° 97-029 portant Organisation des Communes en République du Bénin aucune disposition législative expresse ne légifère sur la possibilité et les modalités qu'ont les communes à exercer dorénavant l'une des prérogatives exclusivement réservées à l'État: le droit de conclure des accords relevant de la coopération décentralisée.

L'art. 179 de cette même loi stipule de manière implicite et brève que, "lorsqu'une commune décide d'établir des relations avec des organismes décentralisés étrangers ou d'adhérer à une organisation internationale, elle en saisit l'autorité de tutelle en bonne et due forme pour approbation".

Dans ce cas il nous semble que c'est la saisine de l'autorité de tutelle en cas de litige sur la coopération décentralisée qui est la principale préoccupation du législateur béninois; alors que les modalités opérationnelles de cette coopération ne le préoccupent guère.

Le texte est donc muet sur un certain nombre de choses dont notamment, la compétence des communes à exercer leur nouvelle prérogative, leur capacité et la nature que peuvent prendre les accords de coopération, créant de ce fait un vide juridique en la matière.

B.1- Des lacunes juridiques par rapport à la coopération décentralisée

La législation sur la décentralisation au Bénin est muette sur un certain nombre de questions d'importance vitale pour les nouvelles collectivités territoriales. Il s'agit des dispositions à elles expressément reconnue par la loi à exercer certaines prérogatives de souveraineté infra étatique.

En effet, outre ces références textuelles précitées, les nouvelles collectivités territoriales béninoises disposent-elles d'un cadre juridique qui leur offre des prérogatives de droit interne leur garantissant leur autonomie prévue par la loi? Le cas échéant peuvent-elles contracter avec des collectivités étrangères et leurs groupements avec un État membre d'un État à structure fédérale ou, à l'opposé un groupement villageois ou encore une collectivité publique? Autrement dit quelles sont leurs compétences en matière de coopération.

Quelles peuvent être les formes que devraient revêtir les accords de coopération entre les nouvelles communes décentralisées béninoises et leurs partenaires étrangers? Quelles sont les limites au-delà desquelles les entités décentralisées ne pourront pas conclure des accords? Voilà autant de questions, d'importance vitale, pour les nouvelles collectivités territoriales béninoises, questions dont la réponse est tout autant importante pour la détermination de leur capacité et compétence et qualité à être des acteurs de la coopération décentralisée.

Il est évident qu'au Bénin le cadre juridique de la coopération décentralisée n'existe pas, il en résulte bien évidemment l'inexistence de toute politique de coopération décentralisée. Cette double lacune est inévitablement préjudiciable aux nouvelles communes dans leur démarche de coopération décentralisée.

Les principales lacunes juridiques de la législation béninoise sur la décentralisation portent sur les points suivants:

a- Les Compétences et capacités juridiques des communes et leurs limites

Par compétence juridique il faut entendre l'action par laquelle le législateur reconnaît et remet aux collectivités locales de droit et de fait:

1- Leurs prérogatives en qualité d'acteur de la coopération.

La loi doit reconnaître de façon expresse et remettre dans son effectivité aux nouvelles communes décentralisées béninoises leur qualité d'acteur de coopération, du moins de coopération décentralisée. Cette reconnaissance officielle légitimera celles-ci dans leur démarche et mission envers les partenaires bilatéraux et multilatéraux.

Dans la pratique observée jusqu'à ce jour, la coopération entre les entités administratives déconcentrées béninoises et les communes étrangères se faisait toujours par la signature d'un accord de partenariat qui définissait les bases légales des relations, ainsi que les domaines d'intervention de chacune des parties au contrat.

Aujourd'hui puisque aucune disposition législative ne prévoit la réglementation de ces accords de partenariat dans le nouveau cadre de la décentralisation, et même s'il est prévu qu'un décret gouvernemental en fixerait les modalités, il est fort souhaitable que la législation reconnaisse aux communes, la capacité et la compétence d'établir ces rapports de partenariats.