Les enjeux de l'Union Africaine (U.A.)

Première partie : De l'organisation de l'unité Africaine à l'Union Africaine

Examiner les voies et moyens de dynamiser l'OUA afin de lui permettre d'être au diapason des développements politiques, économiques dans le monde ; tel a été l'argumentaire présenté par le Colonel KADHAFFI, à la 35^ème session ordinaire de la conférence des chefs d'Etats et de gouvernements, à Alger en juillet 1999, pour remettre en selle le vieux projet d'union du continent africain.

Depuis lors, l'idée a refait du chemin et a abouti à l'entrée en vigueur de l'acte constitutif de l'Union Africaine, le 21 Mai 2001.

Quel chemin parcouru depuis le temps des panafricanistes jusqu'à l'avènement de l'Union Africaine ? Un rappel historique nous permettra de nous remémorer les grandes étapes qui ont jalonné le chemin de l'unité de l'Afrique.

Chapitre I : DU CONCEPT DE PANAFRICANISME A LA

CREATION DE l'OUA

A. Fondements et développement du concept de

panafricanisme

1. Origines de l'idéologie panafricaine

« Doctrine qui tend à réaliser l'unité des peuples africains »^1(*), le panafricanisme est à l'origine des tentatives d'union du continent africain. Le panafricanisme s'est affirmé, au départ, comme une idéologie qui est l'expression d'une prise de position d'un mouvement antiraciste.

Dès 1919, ce mouvement avait réclamé l'application aux peuples africains des principes de Wilson^2(*) et trouvé audience auprès des socialistes anglais et français avant de se développer entre les deux guerres mondiales.

Dénonçant l'exploitation et la division de l'Afrique, le panafricanisme longtemps agité par les panafricanistes Kwamé N'krumah, Marcus Garvey, Georges Padmore, William Dubois, Cheikh Anta Diop, s'attacha à promouvoir la culture noire et précisa la notion de « négritude » avec Senghor et Césaire.

Les panafricanistes affirmèrent la capacité des peuples noirs à se déterminer eux-même. Et déjà, visèrent la constitution des Etats Unis d'Afrique par une tendance à confédérer la plupart des Etats africains après leur accession à l'indépendance ( Conseil de l'Entente en 1959 - Union des Etats Equatoriaux en 1959 etc.)

Identifié à l'origine comme un mouvement d'émancipation des noirs, de revendication de l'égalité entre noirs et blancs, le terme panafricanisme désigne présentement des courants culturels et politiques et visera essentiellement l'émancipation des pays africains.

2. Le Panafricanisme culturel

Ce courant du panafricanisme est caractérisé par la négritude qui en est l'expression littéraire. C'est une attitude d'auto-défense de la civilisation négro-africaine qui met l'accent sur l'authenticité du monde nègre.

Un premier congrès des écrivains et artistes noirs organisé en 1956 à Paris révèle deux ouvrages : La philosophie Bantoue du Révérend Père Temples et Nations nègres et culture de Cheikh Anta Diop. Un deuxième congrès s'est tenu à Rome en 1959, suivi des festivals mondiaux des arts nègres à Dakar en 1966, Alger 1969 et Lagos 1974. Ces manifestations culturelles ont montré qu'il existe bien une civilisation négro-africaine.

Léopold Sedar Senghor et Aimé Césaire furent les principaux acteurs de la négritude. Ils l'ont défendue, l'ont développée et l'ont faite connaître au monde par leurs oeuvres. Ils ont ainsi permis aux générations futures de défendre des valeurs de la civilisation africaine, tel l'esprit de solidarité, d'hospitalité et d'union.

La négritude comme mouvement a pris ainsi une dimension universelle et son rayonnement s'est étendu dans le monde entier.

3. Le Panafricanisme politique

La doctrine panafricaine a fait prendre conscience des conditions difficiles des peuples coloniaux et constitué une plate-forme commune de lutte pour les indépendances. De cette doctrine est née l'idée d'union du continent. Mais, les africains, bien qu'attachés au panafricanisme par l'idéal, sont en même temps jaloux de leurs souverainetés et de leurs indépendances nouvellement acquises. C'est pourquoi, le panafricanisme connaîtra plusieurs interprétations dans son application politique.

Trois tendances se sont développées. La première, le supranationalisme, incarnée par le Docteur Kwamé N'krumah, est un courant radical. Cette tendance préconise la réalisation totale et immédiate de l'unité du continent sur tous les plans (économique, politique et culturel).

Fondant leur argumentation sur le besoin de sauver le continent du néocolonialisme et mus par l'atteinte d'une croissance économique par la planification des ressources continentales, les supranationalistes aspirent à la suppression des frontières héritées de la colonisation, car artificielles. Pour cette tendance, seule l'unité de l'Afrique peut sauver le continent des conflits frontaliers.

Beaucoup de leaders africains s'opposèrent au supranationalisme au nom de la prudence et du réalisme. Alors émergea une deuxième tendance. Celle du continentalisme, représentée par Félix Houphouët Boigny. Pour cette tendance, la première conception de l'unité du continent était excessive et utopique à la limite. Elle basa son argumentation sur les trois points suivants :

-Il n'existe pas dans l'histoire d'exemple d'unité continentale. Aussi la conception supranationaliste de l'organisation présente-elle le risque d'entraîner l'autarcie du continent par rapport au monde dont l'Afrique a pourtant besoin.

-Des disparités considérables d'ordre culturel, démographique séparent les Etats africains.

-Les Etats africains sont hétérogènes donc fort dissemblables.

En réaction aux deux (2) tendances précédentes, se forma une troisième, intermédiaire et favorable à la création de regroupements sous-régionaux locaux qui devront progressivement déboucher sur la réalisation de l'unité du continent.

C'est sûrement cette conception, défendue par Léopold Sedar Senghor qui semble avoir été le compromis qui a prévalu à la création de l'OUA. Seulement les leaders africains se demandaient si les regroupements régionaux qu'évoquaient les partisans de Léopold Sedar Senghor, une fois formés ne seraient pas un obstacle à la réalisation des Etats Unis d'Afrique.

Cette inquiétude sera levée, en Août 1963 à Dakar lorsque le principe de la compatibilité des regroupements sous-régionaux avec l'OUA a été formellement reconnu.

Le panafricanisme a donc été le ferment de l'Organisation de l'Unité Africaine.

B. L'Organisation de l'Unité Africaine.

Créée en 1963, l'OUA s'est voulue une sorte de compromis entre la thèse du groupe de Monrovia qu'incarnait Félix Houphouët Boigny et celle du groupe de Casablanca soutenue par N'krumah et ses partisans. Elle a été conçue dans le cadre d'une coopération entre Etats indépendants. C'est donc une organisation inter-étatique dont les objectifs, principes, organes et mode de fonctionnement sont à l'image du compromis qui a prévalu à sa création.

1. Objectifs et principes de l'OUA

a) Les objectifs.

Les objectifs de l'OUA sont contenus dans l'article 2 de la charte de l'organisation. Ils visent à :

- Renforcer l'unité et la solidarité des Etats africains et malgaches ;

- Coordonner et intensifier leur coopération et leurs efforts pour offrir de meilleures conditions d'existence aux peuples d'Afrique ;

- Défendre leur souveraineté, leur intégrité territoriale et leur indépendance ;

- Eliminer sous toutes ses formes le colonialisme de l'Afrique ;

- Favoriser la coopération internationale en tenant dûment compte de la charte des nations unies et de la déclaration universelle des droits de l'homme ;

A ces fins, les Etats membres coordonneront et harmoniseront leur politique générale, en particulier dans les domaines suivants :

· Politique et diplomatie ;

· Economie, transport et communications ;

· Education et culture ;

· Santé, hygiène et nutrition ;

· Sciences et technique ;

· Défense et sécurité.

La charte de l'OUA assigne ainsi, à l'organisation, des objectifs économiques, politiques et socio-culturels. Qu'en est-il des principes ?

b) les Principes

Les membres, pour atteindre les objectifs fixés, affirment solennellement les principes suivants contenus dans l'article 3 de la charte. Ce sont :

- Egalité souveraine de tous les Etats membres ;

- Non-ingérence dans les affaires intérieures des Etats ;

- Respect de la souveraineté et de l'intégrité territoriale de chaque Etat et de son droit inaliénable à une existence indépendante ;

- Règlement pacifique des différends, par voie de négociation, de médiation et de conciliation ou d'arbitrage ;

- Condamnation, sans réserve, de l'assassinat politique ainsi que des activités subversives exercées par les Etats voisins, ou tous les autres Etats ;

- Dévouement sans réserve à la cause de l'émancipation totale des territoires africains non encore indépendants ;

- Affirmation d'une politique de non-alignement à l'égard de tous les blocs.

Ces principes que chaque Etat membre s'est engagé à respecter, tiennent compte du niveau des relations de plus en plus complexes qui unissent les Etats souverains et qui sont régis par le droit international. Ils visent la préservation de la stabilité politique des Etats et affirment une politique de neutralité vis-à-vis des blocs. Que dire des organes de l'OUA ?

2. Les Organes

On peut distinguer au sein de l'OUA trois (3) sortes d'organes : les organes politiques - le Secrétariat Administratif et les institutions spécialisées.

a) Les Organes Politiques

Ces sont essentiellement le conseil des Ministres et la conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement.

- le conseil des Ministres

Les articles 11 à 15 de la charte précisent la composition, le statut et le rôle du conseil des Ministres. En font partie, les Ministres des Affaires Etrangères, tout autre Ministre désigné par les gouvernements des Etats membres.

Les actes du Conseil des Ministres consistent en des voeux ou des recommandations soumises à la conférence des chefs d'Etat et de gouvernement. Ce sont des actes d'application des directives de la conférence. Les résolutions exécutoires prises par le conseil des ministres de sa propre initiative le sont en matière budgétaire exclusivement.

En effet, le conseil des ministres examine et approuve le budget de l'organisation. Le conseil des ministres est responsable devant la conférence des Chefs d'Etat et de gouvernement. Il est chargé de la préparation de cette conférence et connaît de toutes les questions qu'elle lui renvoie. Il met en oeuvre la coopération interafricaine.

Le conseil des ministres se réunit au moins deux (2) fois par an en session ordinaire. La première session est la session budgétaire et la deuxième prépare les travaux du sommet des Chefs d'Etat et de Gouvernement. Au cours de cette dernière session, le conseil des ministres prépare les projets de résolution, de recommandation et de décision ainsi que l'ordre du jour du sommet. Le conseil peut aussi se réunir en session extraordinaire à la demande d'un ou plusieurs Etats membres. A condition que cette demande recueille l'approbation d'au moins 2/3 des Etats. Il se réunit également pour préparer les sessions extraordinaires et la conférence du sommet.

- La conférence des Chefs d'Etat et de Gouvernement

Elle est à la fois l'organe suprême et essentiel de l'OUA. Les articles 8, 9 et 10 en déterminent la composition, définissent son rôle et précisent ses règles de fonctionnement.

La conférence regroupe les Chefs d'Etat et de Gouvernement ou leurs représentants dûment accrédités. Elle peut discuter de n'importe quelle question présentant des intérêts communs à tous les Etats africains. Elle est à la fois organe d'étude, de discussion, de coordination et d'harmonisation de la politique générale. Elle examine et entérine les résolutions du conseil des ministres qui lui est subordonné.

A côté de ces attributions d'ordre général, la conférence assure les fonctions intéressant la vie interne de l'OUA. Elle a une fonction d'organisation. Elle a compétence pour la révision de la charte, pour les activités et les attributions de tous les organes et de toutes les institutions spécialisées. Elle a une fonction de création d'organes subsidiaires. Elle a une fonction d'interprétation des articles de la charte. Elle a une fonction administrative. Elle élit le secrétaire général et les secrétaires généraux adjoints et peut mettre fin à leurs fonctions. A vrai dire, la conférence est la conscience de l'organisation. Tout acte de l'organisation qui ne jouirait pas de son approbation ne pourra produire d'effet à l'égard de ses membres.

b) Le secrétariat général administratif

C'est l'organe permanent et central de l'organisation, donc un organe essentiel mais subordonné. Son appareil administratif entretient des ramifications dans d'autres pays mais son siège est à Addis-Abeba. La direction générale du secrétariat est assurée par un secrétaire général administratif. Il est assisté de cinq secrétaires généraux adjoints qui dirigent chacun un département composé de divisions, sections, commissions et bureaux.

Les cinq secrétaires généraux adjoints représentent chacune des cinq régions d'Afrique.

Les cinq départements du secrétariat général sont :

- le département de l'administration et des conférences ;

- le département des affaires politiques ;

- le département de la coopération et du développement économique ;

- le département des finances ;

- le département de l'éducation, de la science, de la culture et des affaires sociales.

Le secrétaire général est un fonctionnaire international de même que tout le personnel du secrétariat général. Il est élu par la conférence des chefs d'Etat et de gouvernement pour un mandat de quatre ans renouvelable.

Le secrétariat général est l'organe d'exécution de l'OUA. Il prépare les réunions, met en oeuvre les décisions et les résolutions adoptées par les organes de décision de l'organisation. Il conserve les documents et les archives de l'OUA. Il dirige et coordonne le travail quotidien. Il est le dépositaire des Etats membres pour tous les instruments de ratification passés entre les Etats. Il rédige un rapport annuel des activités de l'organisation.

L'OUA dispose de bureaux régionaux et sous-régionaux auprès des Nations Unies, de la ligue des Etats arabes, des agences spécialisées des Nations Unies à Genève, de l'Union Européenne et une commission scientifique, technique et de recherche à Lagos.

Le personnel de l'OUA est actuellement estimé à 411 fonctionnaires. Le secrétaire général et les cinq secrétaires généraux adjoints ont un poids au sein de l'organisation du fait qu'ils sont élus et assurent à ce titre les plus hautes responsabilités administratives de l'organisation.

c) Les institutions spécialisées et techniques de l'OUA.

-Le mécanisme pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits en Afrique remplace depuis la 29^ème session ordinaire de la conférence des Chefs d'Etat et de gouvernement, la commission de médiation, de conciliation et d'arbitrage créée en juillet 1964 et dont le protocole est considéré comme faisant partie intégrante de la charte.

Le nouveau mécanisme fonctionne par l'intermédiaire d'un organe central dont les décisions sont exécutées par le secrétariat général de l'OUA. Cet organe est composé des membres du bureau de la conférence des chefs d'Etat, un (1 ) président et huit (8) autres chefs d'Etats.

L'organe central est responsable devant la conférence des Chefs d'Etat à qui il fait des rapports. Dans son fonctionnement quotidien, l'organe central se réunit à trois (3) niveaux :

-Au niveau des chefs d'Etats et de gouvernement, il tient une seule session annuelle ;

-Au niveau des ministres, il se réunit deux (2) fois par an ;

-Au niveau des Ambassadeurs accrédités auprès de l'OUA, il siège une fois par mois.

L'organe central en collaboration avec le secrétariat général de l'OUA, assure les fonctions suivantes :

-L'anticipation et la prévention des conflits ;

-L'initiation d'action en vue de rétablir la paix ;

-L'organisation et le déploiement des missions d'observation ;

-La définition des orientations devant guider le fonctionnement de l'organisme.

Les moyens de fonctionnement sont fournis par un fonds spécial ; le fonds de l'OUA pour la paix. L'OUA en est le principal contributeur et un million de dollars est prélevé automatiquement annuellement sur le budget de l'organisation. Mais ce fonds reçoit également des contributions volontaires en espèce ou en nature des Etats africains ainsi que d'autres secours africains.

D'autres commissions et comités ont été créés pour coordonner l'action de l'OUA dans différents domaines. On en dénombre quatre(4) : Trois (3) commissions et un(1) comité.

- La commission économique et sociale : elle comprend les ministres de l'économie et des affaires sociales des Etats membres ;

- La commission de l'éducation, de la science, de la culture et de la santé qui est composée des ministres ayant compétence dans ces domaines ;

- La commission du travail résultant de l'institutionnalisation des ministres du travail de l'OUA.

Et enfin le comité consultatif sur les questions budgétaires, administratives et financières, composé des Ambassadeurs et autres représentants des Etats membres. Il est chargé de préparer les sessions ministérielles sur les différentes questions suscitées.

3- Le fonctionnement de l'OUA.

a) Le budget

Le fonctionnement de l'OUA est réglementé par l'article 23 de la charte. Il ne prévoit pas d'autres sources de financement que les contributions des Etats membres. Le budget est préparé par le secrétariat général et approuvé par le conseil des ministres.

La participation de chaque Etat est déterminée en fonction d'un barème établi. Aucun Etat membre ne peut contribuer à plus de 10%du budget annuel de l'organisation. Cette mesure évite l'hégémonie d'un Etat membre qui pourrait se fonder sur sa participation importante. Le montant du budget annuel s'élève actuellement à 30 millions de dollars USA. Les Etats membres de l'OUA s'engagent à s'acquitter de leurs contributions.

L'OUA a créé par ailleurs un certain nombre de fonds spéciaux :

- le fonds spécial d'assistance d'urgence pour la lutte contre la famine et la sécheresse en Afrique ;

- le fonds culturel africain ;

- le fonds de l'OUA pour la paix.

b) La prise de décision.

Le conseil des ministres et la conférence des chefs d'Etats et de gouvernement présentent les mêmes règles de prise de décision (article 10 et 14). Avec l'application du principe de un(1) Etat une voix, l'égalité souveraine des Etats trouve tout son sens. Le quorum est atteint par les 2/3 des Etats membres. Au niveau de la conférence en matière de vote, il convient de distinguer entre les décisions portant sur les questions de fond et celles portant sur les questions de procédure.

Pour les questions de fond, c'est la majorité des 2/3 qui est exigée. Ce sont les questions importantes telles que les problèmes relatifs aux principes et aux objectifs de l'organisation, ainsi que les problèmes administratifs et financiers.

Pour les questions de procédure, la majorité simple est requise. Ce sont les questions concernant l'adoption de l'ordre du jour ou l'élection d'un président de séance.

Le problème qui se pose consiste à savoir si l'OUA peut prendre des décisions obligatoires pour les Etats membres. La charte emploie le terme de décision pour désigner les mesures de la conférence des chefs d'Etats et celui de résolution pour celle du conseil des ministres. Le mot « décisions » ne doit pas pour autant conduire à la déduction qu'elles sont obligatoires. Car en fait il s'agit d'un abus de langage à partir du moment où les décisions de la conférence n'ont aucune force contraignante. Ceci découle des principes de base de l'OUA à savoir la souveraineté et la coopération.

L'OUA a pour objet de favoriser la coopération entre les Etats dont elle doit par ailleurs défendre la souveraineté. Les actes qu'elle prend ne sauraient donc s'opposer avec force obligatoire aux Etats membres. De même les décisions des organes ne peuvent avoir une valeur obligatoire. Cependant en matière budgétaire, le conseil des ministres conserve un pouvoir de décision qui s'impose théoriquement aux Etats membres.

En outre, il semble que dans les cas d'urgence la pratique se soit établie sans contestation de voir le conseil des ministres prendre des décisions exécutoires. Mais on peut dire d'une manière générale que les décisions de l'OUA ne sont pas obligatoires.

Examinons à présent les actions qu'elle a menées.

* ¹ Encyclopédie Universelle Tome 8

* ² Ibidem.