Effectivité de la stratégie de renforcement du système de santé en RDC. Défis et opportunité.

§2.La nature juridique à dents de scie de la Stratégie de renforcement du système de santé

La RDC étant partie, comme indiqué ci-haut, au Pacte relatif aux droits économiques sociaux et culturels, s'est engagée en vue d'assurer progressivement le plein exercice de droit à la santé. C'est ainsi que dans le cadre de sa politique nationale de la santé, il a adopté, à travers son Ministère de la santé publique, une SRSS organisant le fonctionnement du système de santé.Il sied d'étudier sa portée juridique car, « la valeur juridique d'un texte dépend de sa nature »^142(*).A priori, cette Stratégie parait aux yeux de la présente étude, plus comme une recommandation (1) qu'une directive (2).

1. Le caractère déclaratoire de la SRSS

Généralement, une recommandation est une invitation à agir dans un sens déterminé. Pour les besoins de la présente étude, l'on peut définir une recommandation comme un guide de bonne exécution ou un ensemble d'indications à suivre dans l'accomplissement d'une mission, afin d'y satisfaire, émanant d'un organisme consultatif d'autorité^143(*).

En effet, parmi les attributions spécifiques du Ministère de santé publique, il est prévu l'organisation, la création et le contrôle des services publics médicaux et pharmaceutiques et l'organisation du système de santé^144(*). Ainsi, au regard d'un quasi-vide législatif qui a caractérisé le droit positif congolais jusqu'avant décembre 2018, en matière notamment de santé publique et, en particulier le système de référence et contre référence dans la pyramide sanitaire, le Ministère de la santé publique est intervenu dans ce domaine par voie de planification. Voilà qu'était adoptée une SRSS depuis 2006, révisée en 2010. Non seulement cette Stratégie ne prévoit pas des sanctions en cas de sa violation mais aussi et surtout, elle est reformulée de manière à donner des instructions ou des orientations à suivre quant au fonctionnement du système de santé et, en particulier, en ce qui concerne le système hospitalier dans la pyramide sanitaire. Ainsi donc, le défaut des sanctions par la SRSS est le premier critère de son ineffectivité.

La présente étude peut s'appuyer respectivement sur ladite Stratégie et sur le Recueil des normes d'une ZS lesquels affirment que visant à créer un cadre référentiel dans lequel seront menées des interventions synergiques de l'état de la santé de la population, la SRSS est un ensemble d'actions qui consistent à réorganiser l'ensemble du système de santé de manière à lui permettre à terme de couvrir l'ensemble de la population par des structures de santé qui offrent des soins de santé de base^145(*).

Ces document affirment que la SRSS comprend six axes parmi lesquels : le développement et revitalisation de la ZS, la réorganisation du niveau central et intermédiaire, le renforcement de la recherche sur les systèmes de santé, etc.^146(*). Chargé de mettre en oeuvre la SRSS, le Recueil des normes de la ZS renchérit que « [l]es normes sont considérées comme des outils mis à la disposition des professionnels pour définir et mettre en oeuvre les moyens, les méthodes ou les compétences nécessaires au développement des services et non une tentative de restreindre l'autonomie des professionnels. Elles sont des compromis qui permettent de satisfaire les éléments conceptuels de manière à rester compatibles avec la politique nationale de santé basée sur les soins de santé primaire »^147(*). Le fait pour le RNZS, l'un des documents exécutant la SRSS, de préciser expressément qu'il n'a pas pour mission de restreindre l'autonomie des professionnels renforce la nature déclaratoire de la SRSS est engendre son ineffectivité.

En outre, la lecture du PNDS 2016-2020 démontre que la seconde édition de la SRSS est appelée à être opérationnalisée, tous les 5 ans, par un PNDS. D'où l'existence d'un Plan national de développement sanitaire 2011-2015 qui a été évalué et les résultats ont été présentés à la revue annuelle sectorielle du 06 au 08 juillet 2015. Il convient de retenir que « Cette évaluation a démontré que malgré la cohérence et la pertinence des actions préconisées, [la SRSS-2006] n'a pas été véritablement mis en oeuvre à cause du manque de financements sécurisés, de l'insuffisance de mesures appropriées d'encadrement et de suivi structuré de sa mise en oeuvre à tous les niveaux »^148(*). Le SRSS de 2010 ajoute que « les services centraux, censés jouer le rôle normatif et régulateur, remplissent imparfaitement leur rôle et mènent des actions ne relevant pas de leurs attributions »^149(*). Voilà qui renforce la thèse selon laquelle la SRSS est une recommandation ou une instruction car son contenu déplore le défaut des règles contraignantes. La SRSS pourrait être assimilée à de la soft low^150(*).

Cependantla présente recherche ne peut pas perdre de vue qu'au cours de nos descentes sur le terrain, il a été fait état des diverses sanctions contre certaines structures sanitaires pour violation de la SRSS^151(*).

* 142 J-M CROUZATIER, Op. Cit., pp. 110-111.

* 143 G.CORNU, Vocabulaire juridique, 1^ère édition, Paris, PUF, 1987, pp. 860-861.

* 144 Lire à ce sujet l'article 1^er, B de l'Ordonnance n° 15/015 du 21 mars 2015 fixant les attributions des ministères.

* 145 Lire à ce sujet MINISTERE DE LA SANTE PUBLIQUE, Stratégie de renforcement du système de santé de 2010, p. 2. ; MINISTERE DE LA SANTE PUBLIQUE, Recueil des normes de la zone de santé, Kinshasa, août 2010, p. 8.

* 146Ibidem.

* 147Voir MINISTERE DE LA SANTE PUBLIQUE, Recueil des normes de la zone de santé, Kinshasa, août 2006, p. 6.

* 148 Lire à ce sujet MINISTERE DE LA SANTE PUBLIQUE, Plan national de développement sanitaire 2016-2020, Kinshasa, 2016, p. 11.

* 149MINISTERE DE LA SANTE PUBLIQUE, Stratégie de renforcement du système de santé de 2006, p. 3.

* 150 Alors que l'expression « hard low » renvoie dans ce contexte à un texte ayant une forte juridicité (obligatoire), l'expression « soft low » renvoie, quant à elle, à un texte à faible juridicité.

* 151 Renseignements recueillis auprès de Chef du bureau de l'Inspection et contrôle à la Division provinciale de la santé du Sud-Kivu lors d'un entretien réalisé en date du 15 octobre 2018 dans son bureau.