Quel contrôle interne pour une maitrise des risques associés au processus de mise en œuvre du budget programme au Burkina Faso ?

CHAPITRE 1 - GENERALITES SUR LE BUDGET

PROGRAMME ET LE CONTROLE INTERNE

Ce chapitre a pour objet de présenter quelques notions théoriques sur le budget programme et le contrôle interne. Il est organisé en deux (02) sections qui traiteront des fondements du budget programme, les principales innovations puis du dispositif de performance dans le budget programme d'une part et du contrôle interne dans ses composantes et principes d'autre part.

Section I- Généralités sur le budget programme

Raymond Guillien et Jean Vincent, dans le « Lexique des termes juridiques », 14ème édition, Toulouse, Dalloz, p 80) considèrent le budget programme comme « un mode de présentation des crédits budgétaires consistant à regrouper les actions d'un même ministère par programme en rapprochant pour chacun d'eux les crédits de toutes natures et les résultats physiques ou financiers attendus, le tout étant complété par une projection indicative portant sur plusieurs années ».

Les fondements du budget programme et les principales innovations Fondements et cadre juridique

Fondements

Le budget programme est un outil de programmation, de budgétisation et d'évaluation des programmes d'une organisation. Il présente deux (02) particularités :

? Il met l'accent sur la relation entre les crédits alloués et les résultats attendus et l'introduction de la notion de performance ;

? Il diffuse la culture de résultat dans l'administration en transformant le budget de moyens en un budget axé sur les résultats.

Dans cette partie, il sera fait un bref rappel historique de la notion avant de traiter de ses fondements.

Deux types de raison justifient l'élaboration et l'exécution en mode programme, du budget de l'Etat. Etant d'ordre technique et de pression, ces raisons justifient le choix du budget programme comme outil de mise en oeuvre des politiques publiques.

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? Les raisons techniques

Ces raisons se résument en un consensus technique mettant en exergue les caractéristiques du

budget classique. En effet il est reproché à cette approche ancienne les insuffisances ci-après:

? une absence de lien apparent entre le budget classique et les politiques publiques ;

? une absence d'indication sur les objectifs poursuivis, ni les résultats attendus ;

? une absence de visibilité de l'action publique ;

? une absence de transparence dans l'action publique ;

? une absence d'efficience dans la dépense publique ;

? une absence de culture de reddition des comptes ;

? une absence de définition de responsabilités ;

? des dotations budgétaires basées sur l'historique des dépenses.

? Les raisons de pression

Ces raisons sont de deux ordres. Les unes sont internes et les autres externes. Les premières sont caractérisées d'une part par des ressources limitées face à des besoins de plus en plus grands, ce qui nécessite qu'une attention particulière soit accordée à la quête des résultats et par des populations qui exigent de plus en plus des comptes sur l'utilisation des ressources publiques, d'autre part.

Quant aux raisons externes, nous notons principalement l'appropriation et l'application de l'approche de gestion axée sur les résultats suite aux conclusions de la déclaration de Paris.

La gestion axée sur les résultats (GAR) rime parfaitement avec la budgétisation axée sur les résultats (BAR) du fait que ces deux (02) approches intimement liées visent à mieux évaluer les performances. Dans ce contexte, la BAR permet de rendre plus cohérents les objectifs et les réalisations escomptées avec les ressources budgétaires. Elle entraîne une responsabilisation accrue des acteurs car elle met l'accent sur le lien entre les crédits budgétaires et les résultats attendus.

La budgétisation axée sur les résultats renforce les règles et procédures budgétaires régissant le processus de planification des programmes, de budgétisation, de contrôle et d'évaluation. Les modifications proposées quant au mode de formulation du budget-programme permettraient de tirer pleinement parti du budget en tant qu'instrument de politique et base d'évaluation de la mesure dans laquelle les programmes permettent d'obtenir les changements et avantages recherchés.

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Le cadre juridique

Le cadre juridique relatif au budget programme est essentiellement constitué des directives

communautaires et des textes législatifs et règlementaires à l'échelle nationale.

Les directives de l'UEMOA au nombre de huit (08) ont été adoptées entre 2009 et 2012. Il

s'agit de :

V' la Directive n°01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la gestion des

finances publiques ;

V' la Directive n°06/2009/CM/UEMOA portant lois de finances

V' la directive n°07/2009/CM/UEMOA portant Règlement général sur la comptabilité

publique (RGCP) ;

V' la directive n°08/2009/CM/UEMOA portant Nomenclature budgétaire de

l'Etat (NBE);

V' la directive n°09/2009/CM/UEMOA portant Plan comptable de l'Etat (PCE) ;

V' la directive n°10/2009/CM/UEMOA portant Tableau des opérations financières de

l'Etat (TOFE) ;

V' la directive n°02/2011/CM/UEMOA portant Régime financier des collectivités

territoriales ;

V' la directive n°03/2012/CM/UEMOA portant Comptabilité des matières.

Ces directives ont été internalisées par des textes à l'échelle nationale à travers l'adoption de lois et de décrets. Il s'agit notamment de :

V' la loi n°008-2013 /AN du 23 avril 2013 portant code de transparence dans la gestion des finances publiques;

V' la loi Organique N°73-2015/CNT relative aux lois de finances ;

V' le décret n°2016-598/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant Règlement général sur la comptabilité publique (RGCP);

V' le décret n°2016-599/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant régime juridique applicable aux comptables ;

V' Le décret n°2016-600/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant Nomenclature budgétaire de l'Etat (NBE);

V' le décret n°2016-601/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant cadre conceptuel de la comptabilité de l'Etat;

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V' le décret n°2016-602/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant Tableau des opérations financières de l'Etat (TOFE) ;

V' le décret-2016- 603/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant comptabilité des matières de l'Etat et des autres organismes publics ;

V' le décret 2017- 0106/PRES/PM/MINEFID du 13 mars 2017 portant régime juridique des Ordonnateurs de l'Etat et des autres organismes publics ;

V' le décret 2017- 0182/PRES/PM/MINEFID du 10 avril 2017 portant modalités de contrôle des opérations financières de l'Etat et des autres organismes publics ;

V' le décret-2019-0782 MINEFID portant régime financier et comptable des Etablissements Publics de l'Etat au Burkina Faso ;

V' le décret-2019-0621 MINEFID-MATDC du 14 juin 2019 portant nomenclature budgétaire des collectivités territoriales du Burkina Faso.

Les innovations apportées par le budget programment

Le nouveau Cadre Harmonisé de gestion des Finances Publiques (CHFP) de l'UEMOA apporte des innovations tant au niveau de la préparation du budget de l'Etat, qu'au niveau de son exécution et de son contrôle.

1. les innovations en matière de préparation

Les innovations en matière de préparation du budget portent sur l'introduction de nouveaux outils d'une part et l'adoption de nouvelles pratiques de l'autre. Elles portent essentiellement sur :

+ Le Document de Programmation Budgétaire et Économique Pluriannuelle (DPBEP) Le DPBEP est annoncé à l'article 54 de la LOLF qui dispose en son alinéa 1 « le projet de loi de finances de l'année est élaboré par référence à un DPBEP couvrant une période minimale de trois ans ».

Le DPBEP :

V' évalue le niveau global des recettes attendues de l'Etat, décomposées par grande catégorie d'impôts et de taxes ;

V' évalue les dépenses budgétaires décomposées par grande catégorie de dépenses ;

V' prend en compte l'évolution de l'ensemble des ressources, des charges et de la dette du secteur public,

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y' prend en compte la situation financière des entreprises publiques et enfin fixe les objectifs d'équilibre budgétaire et financier sur le Moyen terme.

+ Le Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses (DPPD)

L'article 55 de la LOLF énonce les Documents de Programmation Pluriannuelle des Dépenses

comme suit: « Les DPPD prévoient, pour une période minimale de trois ans, à titre
indicatif, l'évolution des crédits et des résultats attendus sur chaque programme en fonction des objectifs poursuivis ».

+ La prise en compte de la dimension performance

Selon les dispositions de l'article 14 de la LOLF : « ....aux programmes sont associés des objectifs précis, arrêtés en fonction de finalités d'intérêt général et de résultats attendus. Les résultats, sont mesurés par des indicateurs de performance. Les résultats font l'objet d'évaluations régulières et donnent lieu à un rapport de performance élaboré en fin de gestion par les Ministères et Institutions constitutionnelles concernés... »

Cette disposition implique la définition d'outils de pilotage de la performance : y' l'élaboration d'un projet annuel de performance (PAP)

y' l'élaboration d'un rapport annuel de performance (RAP).

+ La présentation du budget de l'Etat par politiques publiques et dotation

La politique publique s'entend comme un ensemble d'actions, d'activités coordonnées, mises en oeuvre dont la finalité est, l'évolution positive d'une situation donnée dans un domaine spécifique . La LOLF met en relation étroite « politique publique » et « programmes »2 Selon l'article 14 de la LOLF, « les lois de finances répartissent les crédits budgétaires qu'elles ouvrent entre les Ministères et Institutions constitutionnelles. A l'intérieur des ministères, ces crédits sont décomposés en programmes... ».

+ Les plafonds d'autorisation d'emplois

Selon l'article 14 de la LOLF, « .... Les crédits de personnel sont assortis, par ministère, de plafonds d'autorisation d'emplois rémunérés par l'Etat ». Que renferme cette notion?

² LOLF, article 14, al 3 « ...Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions représentatif d'une politique publique clairement définie dans une perspective de moyen terme.... ».

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y' le plafond d'emplois fait référence à un nombre maximum d'emplois (personnel) que le ministère ne saurait dépasser au cours d'un exercice budgétaire

y' les gestionnaires pourront désormais procéder à des recrutements et à des transformations d'emplois pour satisfaire aux besoins en ressources humaines des programmes à condition de respecter le nombre d'emplois ministériels fixé, le montant correspondant en dépenses de personnel et les règles de la fonction publique en vigueur.

En matière d'exécution et de contrôle du budget

Ces innovations portent essentiellement sur :

+ Le principe d'Ordonnateurs principaux multiples

Selon les dispositions de l'article 70 de la LOLF « les ministres sont Ordonnateurs principaux des crédits, des programmes et des budgets annexes de leur ministère. Les présidents d'institutions constitutionnelles sont Ordonnateurs principaux des crédits, des programmes et des budgets annexes de leur institution ». L'article 68 de la LOLF précise : « Le ministre chargé des finances est ordonnateur principal unique des recettes du budget général ... et de l'ensemble des opérations de trésorerie ».

+ L'institution d'une comptabilité à trois (03) dimensions

La réforme introduit une vision comptable élargie avec le passage d'une comptabilité de

caisse à une comptabilité d'exercice fondée sur la constatation des droits et obligations. On

note une harmonisation entre la nomenclature budgétaire économique et le plan comptable.

Suivant la stipulation de l'article 130 du RGCP, on distingue :

y' la comptabilité budgétaire tenue par les Ordonnateurs ;

y' la comptabilité générale tenue par les comptables publics;

y' la comptabilité des matières tenue par les comptables publics ;

y' la comptabilité analytique tenue par les comptables publics.

+ La fongibilité des crédits

La fongibilité des crédits signifie que dans les programmes :

y' l'affectation des crédits par nature n'est que indicative et les responsables de

programmes peuvent les redéployer par nature dans le respect de certaines limites ; y' les crédits de personnel peuvent abonder les crédits de biens et services, de transferts

et d'investissement ;

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y' les crédits de biens et services et de transferts peuvent abonder les crédits d'investissement.

On dit que la fongibilité des crédits est asymétrique parce que :

y' les crédits d'investissements ne peuvent abonder aucune des autres natures de dépenses

y' les crédits de personnel ne peuvent être abondés par aucune des autres natures de dépenses

FIGURE 1: FONGIBILITÉ ASYMETRIQUE

^{Crédits d p rsonn l}

^{transf rts}

^{Crédits d bi ns t s rvic s t d}

Source : guide didactique de la directive n° 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin 2009 portant lois de finances au sein de l'UEMOA

^{Crédits d'inv stiss m nt}

? La rénovation du contrôle a priori exercé par le Contrôle financier

Le rôle du contrôle financier a été rénové pour tenir compte des exigences de résultats et de la performance. C'est ainsi que le contrôleur financier émet avis sur la qualité de la gestion des Ordonnateurs et sur la performance des programmes (art 72 de la LOLF) d'une part et contrôle par échantillonnage a posteriori sur les actes dispensés du contrôle a priori, d'autre part.

On assiste désormais à une adaptation du contrôle a priori en fonction de la qualité et de l'efficacité du contrôle interne ainsi que du contrôle de gestion mis en oeuvre par l'ordonnateur (article 185 RGCP).

? Le renforcement du contrôle juridictionnel exercé par la Cour des Comptes

L'article 97 de la LOLF en ses alinéas 1 et 2, stipule que: « La Cour des comptes juge les comptes des comptables publics..., assiste le Parlement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances... »

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Cette disposition n'implique que la Cour des comptes :

y' exerce un contrôle sur la gestion des administrations en charge de l'exécution des

programmes et dotations ;

y' assure la vérification des comptes et la gestion des entreprises publiques ;

y' émet un avis sur les rapports annuels de performance ;

y' certifie les comptes de l'État.

+ Le renforcement du pouvoir de contrôle de l'Assemblée

L'Assemblée Nationale a un rôle plus accru dans les finances publiques. Son intervention s'est renforcé à travers une documentation plus riche, un contrôle permanent matérialisé par la communication régulière d'informations par le Gouvernement sur l'exécution du budget et l'assistance de la Cour des comptes au Parlement.

Le dispositif de performance dans le budget programme

Avant de traiter du dispositif de performance dans le cadre du budget programme, il s'avère nécessaire pour nous de faire un aperçu sur les acteurs.

A. Les acteurs

Les nouveaux acteurs dans le cadre du budget programme sont régis par la LOLF et ses textes d'application.

1. Les acteurs de la chaine managériale des programmes budgétaires

Selon la charte de gestion du budget programme, les composantes de la chaine managériale

sont identifiées par trois (03) grands groupes d'acteurs. Il s'agit:

y' des acteurs intervenant directement dans le programme

y' des acteurs de soutien à la mise en oeuvre des programmes

y' des acteurs partenaires dans la mise en oeuvre des programmes

Ces groupes d'acteurs sont listés dans les articles 1 à 3 de la charte de gestion.

Article 1 : Les acteurs intervenant directement dans le programme sont :

- le Ministre ou le Président d'institution ;

- le Responsable du programme ;

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- le Responsable du budget opérationnel de programme ; - le Responsable d'unité opérationnelle de programme ; - le Contrôleur interne ;

- le Contrôleur de gestion ;

- le Directeur des ressources humaines ;

- les Opérateurs de l'Etat.

Article 2 : Les acteurs de soutien à la mise en oeuvre des programmes

Ce sont des structures à caractère transversal dont les activités concourent à la mise en oeuvre de tous les programmes opérationnels du Ministère ou de l'Institution. Ils relèvent hiérarchiquement du Ministre ou du Président d'Institution.

Article 3 : Les acteurs partenaires dans la mise en oeuvre des programmes

Il s'agit des structures transversales dont les activités concourent à la mise en oeuvre de tous les programmes du ministère ou de l'Institution. Elles relèvent hiérarchiquement du Ministre en charge des finances.

Article 11 : les Opérateurs de l'Etat

- Les opérateurs sont des structures dont les activités contribuent à l'atteinte des objectifs du programme. Un contrat de performance est établi entre eux et le RP. Ils interviennent à toutes les étapes du processus d'élaboration, d'exécution du budget et du suivi-évaluation des actions du programme.

- Les opérateurs sont constitués des Etablissements Publics de l'Etat, des sociétés d'Etat (SE) et des collectivités territoriales.