Quel contrôle interne pour une maitrise des risques associés au processus de mise en œuvre du budget programme au Burkina Faso ?

INTRODUCTION

Figurant parmi les priorités des Etats, la recherche de l'efficacité des systèmes de gestion budgétaire a longtemps été préoccupante. En effet, l'efficacité de la dépense publique reste une priorité centrale inscrite à l'agenda de la réflexion en matière budgétaire.

Dès lors, une transformation des pratiques en matière de gestion budgétaire s'impose en mettant plus que jamais le processus budgétaire à l'épreuve de l'efficacité et de la performance. C'est ainsi qu'un long processus de réforme des systèmes budgétaires a été amorcé d'abord dans les pays avancés avant de se généraliser dans les économies en développement. La dynamique de ces reformes est de passer d'une logique de moyens à une logique de résultat.

Ces réformes qui s'inscrivent dans le cadre global du mouvement de la Rationalisation des Choix Budgétaires (RCB), traduisent les efforts et la volonté de modernisation et de conduite du changement du processus budgétaire. Les changements introduits sont motivés par les insuffisances des anciens systèmes budgétaires. Ces limites quoique nombreuses, portent généralement sur l'absence de vision de long terme et d'évaluation et sur une allocation budgétaire plutôt basée sur les besoins en équipements et personnel, que sur les objectifs.

Pathé TOURE, dans sa publication du mardi 13 mars 2018 à travers la revue « Lejecos » intitulée « Finances publiques : Passage de budget moyen à budget programme pour plus d'efficacité » affirmait ceci 1 : « cette nouvelle conception met la performance et la qualité de la dépense au coeur des décisions d'allocations budgétaires. Le principe, désormais retenu, consiste à affecter les ressources suivant les programmes qui reflètent les politiques publiques ». L'affection de ressources basées sur des politiques publiques est le fondement de l'obligation de rendre compte aux contribuables, de l'utilisation des ressources publiques.

Par ailleurs, les donateurs, les partenaires techniques et financiers ainsi que les organisations intercommunautaires adhèrent aux principes de gestion budgétaires axée sur la performance et pressent les Etats pour une adoption d'une approche de gestion axée sur les résultats (GAR).

C'est ainsi que dès la fin des années 1990, sous l'égide de l'Agence Canadienne de Coopération (ACDI), la GAR devient une référence pour plusieurs organisations

¹ https://www.lejecos.com/Finances-publiques-Passage-de-budget-moyen-a-budget-programme-pour-plus-d-

efficacite_a12824.html

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internationales qui y voyaient un outil d'amélioration de la performance budgétaire. Cette nouvelle vision budgétaire va induire une nouvelle approche de la gestion de l'aide publique en faveur des pays en développement avec :

y' le rebond au début des années 2000 soutenu par la Déclaration du Millénaire (septembre 2000) adoptée par 189 pays qui se sont engagés sur les Objectifs du Millénaire pour le Développement ;

y' la Table ronde de Marrakech en 2004 et la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au développement en 2005, à travers lesquelles les bailleurs de fonds et les États se sont engagés à appliquer une gestion plus performante de l'aide internationale basée sur l'approche de la gestion axée sur les résultats.

Ces engagements pris et en particulier celui de la déclaration de Paris/2005 a suscité une volonté affichée des Etats membres de l'UEMOA de moderniser les techniques de gestion des finances publiques par l'intégration des normes et standards internationaux en matière de gestion. Aussi, ces Etats ont-ils adopté entre 2009 et 2012, huit (08) nouvelles directives devant régir la gestion des finances publiques au sein de l'UEMOA. L'horizon 2017 a été retenu comme année butoir pour l'application desdites directives par chacun des Etats. Ainsi, le Burkina Faso, à la suite de l'internalisation desdites directives à l'échelle nationale, à travers l'adoption de la loi organique N°073-2015/CNT du 06 novembre 2015, relative aux lois de finances et ses textes d'application, a relevé le défi communautaire en s'inscrivant depuis 2017, dans l'approche programme.

Cette approche programme, mise en oeuvre au Burkina Faso dans le cadre de la réforme budgétaire est caractérisée par l'élaboration d'un budget-programme triennal glissant comprenant des programmes budgétaires logés au sein des Ministères et Institutions.

Le budget programme constitue donc une innovation de la conception du management public qui introduit les notions de politiques publiques, de rationalisation des choix budgétaires, d'évaluation, et de performance au sein de l'administration publique.

L'allocation des ressources est désormais conditionnée par la définition claire des objectifs. En d'autres termes, l'Etat doit traduire son intervention en termes d'output à court, à moyen et à long terme. Dès lors, les décisions budgétaires sont soumises à l'épreuve de la performance qui est tributaire entre autres d'une maitrise des risques et cela implique une certaine discipline et un renforcement du rôle et de la place du contrôle interne. A ce sujet, le Consultant formateur Thierry Goemans, dans son article du 10 mai 2018 intitulé : contrôle

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interne et contrôle de gestion : quésaco ?, écrit « ...Pratiquer le contrôle interne, c'est s'assurer que les risques d'exploitation d'une entreprise sont connus, maîtrisés et évalués régulièrement. Le contrôle de gestion permet de mesurer des performances pour des raisons stratégiques liées au pilotage de l'entreprise. Dans les deux cas, procédures et méthodes sont nécessaires pour prendre d'indispensables mesures... »

Nous fondant sur les dispositions de la loi organique N°073-2015/CNT du 06 novembre 2015, relative aux lois de finances (LOLF) et de ses textes d'application, nous rappelons la nécessité pour chaque ministère et institution d'organiser son dispositif de contrôle interne et qu'il est absolument indispensable dans le processus budgétaire, de mettre en place, d'intégrer et de maintenir l'approche de rationalisation des processus selon les mécanismes du contrôle interne. Cette orientation est d'autant fournie par les directives de l'UEMOA d'une part et par le dispositif juridique au Burkina Faso, en la matière d'autre part. Nous pouvons entre autre noter:

- la directive n°01/2009/CM/UEMOA portant code de transparence dans la gestion des finances publiques au sein de l'UEMOA en sont point 5.5 ;

- la directive n°06/2009/CM/UEMOA en son article 13, al 3 ;

- la Loi organique n°073-2015/CNT portant lois de finances (LOLF) en ses articles 15, 53 et 82 ;

- et le décret n°2016-598/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant Règlement Général de la Comptabilité Publique, en ses articles 177, 185 et 186.

Ces évolutions posent nécessairement la question de la maîtrise du processus de mise en place de l'outil « contrôle interne ». De nombreux travaux de réflexions ont été menés par l'Autorité supérieure de contrôle d'Etat et de la lutte contre la corruption (ASCE/LC) et poursuivi actuellement par l'Inspection générale des finances (IGF), tendant à la formalisation du processus de mise en place de dispositifs de Contrôle Interne dans les Ministères et Institutions.

Toutefois, aucune orientation sur cette question n'ayant été donnée jusqu'à l'heure par les autorités en charge de la réforme budgétaire, il importe de s'attacher à appréhender le dispositif global de Contrôle Interne à mettre au sein des Ministères et Institutions afin d'opérationnaliser les dispositions de la LOLF en la matière.

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C'est dans cette dynamique que nous nous sommes intéressé, à titre de contribution pour l'implantation du contrôle interne dans le contexte du budget programme, à travers cette réflexion « Quel Contrôle interne pour une maitrise des risques associés au processus de mise en oeuvre du budget programme au Burkina Faso? ».

La problématique de ce mémoire s'inscrit dans une vaste réflexion liée aux innovations introduites par le budget programme. En effet, conformément aux dispositions de la LOLF (art 15-al3 et 53), les Ordonnateurs (Ministres et Présidents d'Institution) doivent mettre en place un dispositif de contrôle interne. L'analyse du contexte d'implantation des dispositifs de contrôle interne dans le cadre du budget programme nous conduit à nous interroger sur :

- quel dispositif doit être mis en place par ces Ordonnateurs et comment?

- existe-t-il au Burkina Faso, un référentiel en la matière ?

- le cadre juridique et l'organisation administrative permettent-ils une maitrise des risques associés à la mise en oeuvre du processus budgétaire dans une approche programme au Burkina Faso ?

A travers cette problématique et dans le but de mieux répondre aux questions soulevées par la problématique, ce travail s'est fixé un certain nombre d'objectifs:

? De façon générale, aider les acteurs de gestion budgétaire à maitriser des risques associés à la mise en oeuvre du processus budgétaire dans une approche programme au Burkina Faso.

? Et plus spécifiquement

y' Analyser à travers une enquête la perception et l'état du dispositif de contrôle interne dans nos ministères et institutions

y' Contribuer à la formalisation d'un dispositif de contrôle interne sur la base des outils existants dans le processus budgétaire d'une part et sur la base des référentiels internationaux de contrôle interne, en proposant une démarche d'élaboration et de mise à disposition de « cadre de référence interministériel de contrôle interne budgétaire » ;

y' Formuler des recommandations pour renforcer l'existant en matière de dispositif de gestion des risques d'une part et pour proposer de nouvelles actions afin cerner mieux le dispositif de contrôle interne à mettre en place, d'autre part.

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Le but de notre démarche n'est pas de traiter du contrôle interne de façon générale, à l'instar des auteurs en la matière, mais plutôt de situer cette étude sur le contrôle interne dans le processus budgétaire c'est-à-dire le contrôle interne budgétaire.

Pour ce faire et afin de répondre au mieux à ce sujet, ce mémoire présentera dans un premier temps un cadre théorique qui essayera de définir les concepts de budget programme et de contrôle interne. Pour cela nous ferons appel à des sources comme les directives de l'UEMOA, les textes législatifs et règlementaires qui régissent le processus budgétaire au Burkina Faso, les normes COSO, INTOSAI et autres auteurs tels que H.Fayol, F.Taylor, Schumpeter, E.Kubler-Ross et H.Okuda qui ont à leur actif plusieurs réflexions et orientations en la matière.

Dans un deuxième temps, nous nous aiderons des différentes études déjà faites sur le contrôle interne et le budget programme, pour faire un état des lieux du contrôle interne dans la gestion des finances publique au Burkina Faso d'une part et d'autre part après une étude analytique sur les données terrains, nous proposerons une démarche pour une mise en place réussie de dispositif de contrôle interne dans les processus budgétaire au sein des programmes budgétaires dans les Ministères et Institutions.

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