III. Les activités de contrôle
Une fois identifiés et évalués, les
risques doivent être maitrisés. Des procédures, normes et
outils de contrôle doivent être mis en place pour s'assurer de la
maîtrise des risques auxquels est exposée la structure. Cela se
traduit par un ensemble de dispositifs visant à maîtriser ou
à minorer l'impact ou l'occurrence des risques budgétaires
identifiés. Cet ensemble comprend des activités visant à
apporter l'assurance raisonnable que les risques susceptibles d'affecter la
réalisation des objectifs sont maitrisés. Les activités de
contrôle sont réalisées à tous les
75
niveaux et à divers stades du processus
budgétaire. Elles peuvent également être mises en oeuvre
par l'intermédiaire des systèmes d'information, par les diverses
activités manuelles et automatisées, comme des validations et des
visas, les vérifications, les rapprochements et les revues de
performance tout au long du budgétaires. La séparation des
tâches est généralement à prendre en
considération dès la sélection et lors du
développement des activités de contrôle. Egalement le
principe sacro sein de séparation de pourvoir prévu par l'article
617 du RGCP, est de nature à renforcer la sécurité des
opérations budgétaires réalisées.
En plus de ce contrôle, il y'a également
l'intervention du contrôleur financier (a priori comme a
postériori), du contrôle juridictionnel, du contrôle
parlementaire et de l'intervention des corps spécialisés de
contrôle que sont l'IGF, l'ASCE/LC et les IGS.
A. Les contrôles intégrés au
processus budgétaires
Ces opérations de contrôle constituent un «
passage obligé », un contrôle clé
intégré au
déroulement de la procédure d'élaboration et
d'exécution du budget. Il s'agit de
l'autocontrôle (respect des règles,
procédures et utilisation des guides de taches...) des acteurs
eux même d'une part et le contrôle exercé
à priori et a postériori.
La matière de ces contrôles est essentiellement
constituée :
y' des activités de programmations
budgétaires ;
y' des actes d'exécution
budgétaire ;
y' du respect des procédures ;
y' du respect des nomenclatures (NPJ, NBE..)
;
y' du respect des plafonds d'emploi ;
y' du respect des plafonds d'engagement (plan de
trésorerie)
y' du respect des règles de
budgétisation et de consommation des AE/CP.
B. L'adaptation continue de l'effort de contrôle
aux risques et aux enjeux
Les activités de contrôle doivent aussi
contribuer à la maîtrise de risque en associant les règles
de procédure budgétaire comme mitigation aux risques. A ce titre
les responsables doivent disposer d'un plan de maîtrise des risques
budgétaires. Ces risques doivent être préalablement
17 Article 6 du décret N°2016- 598
/PRES/PM/MINEFID du 08 juillet 2016 portant règlement
général sur la comptabilité publique, en son article 6
dispose : «les opérations relatives à l'exécution de
la loi de finances et à la gestion des biens de l'Etat font intervenir
deux (02) catégories d'agents : les ordonnateurs et les
comptables»
76
identifiés, analysés et classifiés dans la
cartographie des risques. Ils doivent être regroupé par processus
afin de faciliter leur liaison avec les activités budgétaires
qu'ils impactent. Toutefois, il faut noter que Le contrôle interne
demeure la responsabilité de tous les acteurs de chaine.
Le COSO 2013 utilise le modèle des trois (03) lignes de
maîtrise pour décrire les responsabilités essentielles de
chaque grande fonction :
1. En premier lieu, ce sont les opérationnels (le
coeur de métier : production, commercialisation, etc.) qui doivent
s'assurer de la bonne conception et du bon fonctionnement du dispositif de
contrôle interne (responsabilisation) ;
2. En second lieu, les fonctions support (par exemple les
chargés de conformité, sécurité, gestion des
risques) apportent expertise et conseil par rapport aux objectifs de
performance et de contrôle ; et
3. En dernière instance, l'audit interne permet un
regard indépendant et des revues variées dans un but, notamment,
d'améliorer le contrôle interne de l'organisation.
Sur la base de ces trois (03) ligne de maitrise
déclinées par le COSO, les rôles des acteurs de
la chaîne budgétaire peuvent se répartir
entre les trois (03) niveaux de maîtrise suivants :
? Un niveau de maîtrise technique ;
? Un niveau de maîtrise opérationnel ;
? Un niveau de maîtrise stratégique.
1. Le niveau de maîtrise technique
Les acteurs des UOP
Ces acteurs, sous la responsabilité d'un RUOP,
exécute le budget de leur entité. A cet effet, ils sont
chargés de la définition des besoins et des
caractéristiques techniques des biens (meuble et immeuble) et services
et de leur transmission au RBOP pour centralisation. Ils assurent en outre
l'élaboration et la mise en oeuvre du contrat et ils ont en charge
l'exécution proprement dite de la dépense dans ses
différentes phases. A ce titre, ils engagent les dépenses et
proposent les liquidations y relatives.
Chaque RUOP est garant de la qualité de l'information
budgétaire pour les opérations effectuées sous sa
responsabilité.
2. 77
Le niveau de maîtrise
opérationnelle
Les acteurs des BOP
Sous la responsabilité d'un RBOP, les acteurs des BOP
participent à la réalisation des objectifs à eux
assignés. Les RBOP assurent le pilotage de leurs BOP et s'assurent de
leur bonne exécution. Ils rendent compte de leurs résultats
chacun à son responsable de programme. Ils proposent para ailleurs
l'affectation et le redéploiement des crédits et centralisent les
besoins et les caractéristiques techniques des biens (meuble et
immeuble) et services des UOP et les transmettent au RP. Ils engagent enfin les
dépenses transversales de de leurs BOP et proposent les liquidations y
relatives.
Chaque RBOP est garant de la qualité de l'information
budgétaire pour les opérations effectuées sous sa
responsabilité.
3. Le niveau de maîtrise
stratégique
a. Le Responsable de programme (RP)
Le RP assure le pilotage du programme et à ce titre,
fixe des objectifs en vue de l'atteinte des résultats. Sur proposition
des RBOP, il affecte et redéploye les crédits par nature dans le
cadre de la fongibilité asymétrique. Il s'assure également
de la bonne exécution des BOP et organise le dialogue de gestion. Enfin,
il engage les dépenses transversales de son programme et proposent les
liquidations y relatives. Le responsable de programme est ordonnateur
délégué des crédits de son programme et de ce fait
est un acteur essentiel de la programmation budgétaire pluriannuelle. Il
organise les travaux avec ses BOP. Il s'assure de la bonne application des
méthodes de programmation définies en liaison avec le RFFIM et
les décline à son niveau en fonction des caractéristiques
de son programme.
En matière de gestion des risques liés au
processus budgétaire, le RP définit les conditions
opérationnelles de maîtrise des risques identifiés sur son
périmètre ainsi que les dispositifs de contrôle
associés en cohérence avec les orientations de ce présent
référentiel. Les dispositifs de contrôle s'appuient sur les
différentes étapes du processus budgétaire.
Il coordonne, pour son programme, la tenue des contrôles
nécessaires au respect des objectifs de qualité
budgétaire. Il est responsable de la soutenabilité
financière de ses engagements et de la qualité de l'information
budgétaire. Il conduit, sur son programme l'analyse des risques
budgétaires ainsi que l'actualisation de la cartographie des risques et
des matrices de maîtrise de risques associées.
78
b. Le responsable de la fonction financière
(RFFI)
En matière budgétaire, les RP et les RFFI
reçoivent de l'ordonnateur principal, une délégation de
pouvoir, l'un pour engager et proposer la liquidation et l'autre pour liquider
et mandater les dépenses.
Ainsi, le RFFI coordonne la préparation, la
présentation et l'exécution du budget du ministère ou de
l'institution. Il assure: (i) la préparation et le suivi de
l'exécution du budget ;(ii) le suivi de la gestion des ressources
matérielles et financières; (iii) la vérification des
dossiers à liquider, (iv) la liquidation et le mandatement des
dépenses, l'édition des documents y relatifs et la signature des
mandats, (v) la centralisation des plans de déblocage de fonds. Il est
ordonnateur délégué. A la tête de ces structures
devraient être désignés des gestionnaires de métier
dont le rôle est de répondre à toute sollicitation de
l'ordonnateur principal concernant l'élaboration, l'exécution et
le suivi financier du budget. Le RFFI intervient dans la mise en oeuvre
financière des programmes et veille à ce que les programmes
disposent, au moment opportun, des moyens nécessaires pour leur mise en
oeuvre. Il ne s'agit pas pour lui de s'interférer dans
l'opportunité de la dépense.
A ce titre, ses responsabilités consistent à
:
y' appuyer les gestionnaires de crédits dans
l'exécution de la dépense ; y' tenir une comptabilité
budgétaire rendant compte de la mise en oeuvre des programmes ; y'
élaborer le compte administratif annuel de l'ordonnateur ;
y' renseigner dans les tableaux de bord, les aspects liés
à l'exécution financière des
programmes;
y' suivre la mise en oeuvre des mouvements de crédits ;
y' suivre la mise en oeuvre des plans de passation des
marchés ;
y' liquider et mandater les dépenses de tous les
programmes du ministère Le RFFI dispose de services chargés
d'accompagner les responsables de programme dans les domaines, de
l'ordonnancement et de la comptabilité administrative ; de la
préparation et de l'exécution du budget.
Au niveau régional et provincial, le RFFIR/P est
chargé d'accompagner les RBOP et les RUOP déconcentrés
dans les mêmes domaines qu'au niveau central.
79
4. La contribution du contrôle interne aux
relations avec le MINEFID
Pour la préparation de la loi de finances de
l'année, le MINEFID organise une série d'échange et de
débats budgétaires avec les Ministères et Institutions.
Ces débats rentrent dans le cadre du déroulement du processus
d'élaboration du budget qui va de l'élaboration du DPBEP à
l'adoption du projet du budget de l'Etat, adopté en conseil des
ministres.
Ce processus établi suivant un calendrier précis
et nécessitant la contribution de tous les
Ministères et Institutions, s'effectue suivant ces
étapes:
> la définition des priorités et choix
stratégiques budgétaires;
> l'évaluation des tranches antérieures du
DPBEP;
> la tenue du premier atelier de cadrage
macroéconomique;
> l'actualisation du dernier DPBEP;
> l'identification des dépenses susceptibles
d'être non reconductibles;
> L'atelier technique ;
> La validation du DPBEP ;
> L'adoption du DPBEP en conseil des ministres ;
> La parution de la circulaire budgétaire ;
> La préparation des avant-projets de budget (DPPD) des
Ministères et Institutions ;
> La tenue des débats budgétaires (débats
techniques et débats ministériels)
> La consolidation du projet de budget de l'Etat
> La finalisation et adoption du projet de loi de finances
;
> Le dépôt du projet de loi de finance à
l'Assemblée nationale.
Ces instances visent à analyser dans une approche
participative, toute la planification
budgétaire, d'où l'importance d'avoir un
contrôle interne performant pour assurer le principe
de sincérité dans nos prévisions. En effet
la participation à tout ce processus sans un contrôle
interne efficace dans les Ministères et Institutions sont
sources d'erreurs. Nous pouvons à titre
d'exemple citer:
y' La mauvaise évaluation de l'ensemble
des ressources, des charges et de la dette du
secteur public ;
y' L'absence de cohérence avec les
objectifs du Pacte de convergence, de stabilité, de
croissance et de solidarité conclu entre les États
membres de l'UEMOA;
y' La mauvaise détermination des
enveloppes sectorielles à l'issue du
DPBEP (L'identification des dépenses non reconductibles
et l'arbitrage des nouveaux
besoins).
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