INTRODUCTION GENERALE
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Longtemps confrontés aux difficultés de gestion
économique et financière, les Etats ont cru améliorer leur
situation par une réforme. L'administration par la pratique de la
performance et des résultats est devenue depuis quelques années,
un pari ou un défi pour nombres des Etats du monde en
général et pour la République Centrafricaine (RCA) en
particulier.
A cela, il faut ajouter la faible assistance budgétaire
des institutions financières internationales et de bailleurs financiers
qui non seulement a accru la dépendance de cet Etat vis-à-vis de
l'extérieur, mais aussi ne suffit pas ou ne correspond absolument pas
à la politique du développement de l'Etat
bénéficiaire. A titre d'exemple, la République
Centrafricaine, après avoir bénéficié de la
Facilité Elargie de Crédit (FEC) auprès des bailleurs de
fonds, s'est vue suspendre cet appui au motif de manque de transparence et de
diligence dans l'exécution de son budget1. De même, le
Tchad, après avoir franchi le point de décision de l'initiative
Pays Pauvres Très Endettés (PPTE) en 2001, n'a pas pu atteindre
le point d'achèvement pour rupture d'appui des partenaires. Autant de
facteurs menaçant la viabilité budgétaire de ces
pays2.
La volonté d'introduire la pratique de la transparence,
de la sincérité, de la responsabilité, de
l'efficacité et de la performance dans la gestion budgétaire et
comptable, principes cardinaux de la nouvelle gouvernance financière
publique est devenue depuis quelques années, une exigence voire un
défi pour les Etats du monde en général et en particulier,
les Etats de l'Afrique Centrale. En Effet, après avoir été
soumis aux programmes d'ajustement structurel, sous les institutions de Bretton
Woods, un programme en déphasage avec les politiques économiques
nationales, ne peut manquer de laisser des conséquences très
négatives sur les finances publiques des Etats de l'Afrique Centrale.
A titre d'illustration, l'exécution des politiques
publiques des Etats membres de la CEMAC reste marquée par de nombreuses
faiblesses tels que :
La mauvaise gestion des ressources mobilisées, le
manque de discipline dans l'exécution du budget, l'accumulation des
arriérés de dette, l'absence d'ordre de priorité dans les
projets et la dérogation aux procédures orthodoxes des gestions
budgétaire et comptable, pour ne citer que ceux-ci. Une situation
similaire dans les Etats membres de la CEMAC.
1 Voir les données du Rapport du FMI sur la
République Centrafricaine de 2012.
2 Voir les données du Rapport du FMI sur le
Tchad de2011, p. 14.
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Pour stabiliser les Finances publiques de ses Etats membres,
la Commission de la CEMAC a adopté six importantes Directives
Communautaires en 2011, en s'inspirant des exemples réussis ou
semi-réussis des Etats Unis d'Amérique avec le Planning,
Programming, Budgeting System (PPBS), de la France par
l'adoption d'abord de la Rationalisation de Choix Budgétaire
(RCB), puis de la LOLF (Loi Organique
relative aux Lois de Finances) promulguée le 1er
Août 2001 et celui de l'UEMOA en 2009. Ces Etats
suscités en modèle se sont confrontés aux marasmes
économiques et financiers, avaient décidé de moderniser
leurs Finances publiques. Ces réformes paraissaient utiles et leur
avaient permis d'améliorer leur performance et leur Gestion
budgétaire, désormais axées sur les résultats.
C'est dans ce sens que, le Conseil des Ministres de l'UEAC va adopter les six
importantes Directives Communautaires en 2011 permettant aux Etats membres de
renouveler les bases normatives et institutionnelles de leurs systèmes
financiers.
La RCA en a souscrit et les a transposés dans son ordre
juridique national. La mise en oeuvre des nouvelles normes financières
publiques va devoir changer l'architecture et la méthode
d'élaboration du budget qui passerait d'une approche de moyen à
une approche de résultat. Elle va mettre en perspective l'action de
l'Assemblée Nationale et de la Cour des comptes qui doivent mettre la
veille à l'efficacité de la dépense publique au coeur de
leurs actions et assainir la gestion des finances publiques. Telles sont les
motivations de notre recherche.
C'est dans cette logique introductive que, notre recherche sur
« La nouvelle gouvernance financière en zone CEMAC et les droits
budgétaire et comptable de la République Centrafricaine » se
justifie. Cependant, la démarche scientifique nous oriente de
manière successive vers les contextes et le cadre conceptuel (I), puis
la revue critique de la littérature et l'intérêt de
l'étude (II).
I- LES CONTEXTES ET CADRE CONCEPTUEL
Elle se veut un ensemble des circonstances dans lesquelles ont
évolué les finances publiques face aux exigences de la mise en
oeuvre des politiques publiques. Nous verrons les différents contextes
(A) puis, le cadre conceptuel (B).
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A) - LES CONTEXTES HISTORIQUE, POLITIQUE ET
SOCIOECONOMIQUE
1. Le contexte historique
L'évolution de la rationalisation voire de la
modernisation des finances publiques remonte d'abord de l'organisation sociale
en communauté organisée. Ensuite, de cette organisation sociale
naissent les besoins d'intérêt général. Pour y faire
face, une contribution citoyenne est instituée aux fins de satisfaire
les diverses préoccupations publiques nées de l'organisation
sociale. D'où l'idée des deniers publics. Ainsi, il faudrait
définir une méthode de collecte de ces cotisations sociales et
d'en définir la procédure de leurs utilisations. C'est ainsi que
l'idée du régime des finances publiques prend forme en occident
et gagnera nombres des Etats modernes. Plusieurs exemples des réformes
des finances publiques peuvent être cités pour illustrer notre
développement. Seulement, nous privilégierons les exemples des
réformes des finances publiques des Etats Unis d'Amérique et de
la France.
En effet, confrontés entre les années 1965-1968,
à des sérieux problèmes de l'exécution des
politiques publiques, les Etats Unis d'Amérique avaient adopté
une nouvelle politique budgétaire dénommée le Planning
Programming Budgeting System (PPBS), qui se voudrait le système
budgétaire qui intégrait trois processus utilisés la
plupart du temps de façon plus ou moins complète et
indépendante. La planification, le contrôle de gestion efficace et
le contrôle comptable sur l'utilisation des ressources sont
innovés. L'intégration des trois processus aidait à
introduire plus d'objectivités dans la gestion des deniers publics pour
justifier les activités gouvernementales et expliquer les liens entre
les objectifs et les ressources utilisées.
L'on ne peut pas dire qu'il y a une théorie formelle du
PPBS. Puisque la démarche méthodologique suivie ne vise pas
à vérifier des hypothèses concernant des décisions
budgétaires des gouvernements. C'est juste un système, dont
l'objectif est d'améliorer les décisions budgétaires et
dont la méthodologie repose sur des techniques et des concepts qu'il est
intéressant de les rapprocher aux décisions des gouvernants lors
de l'élaboration et de l'exécution du budget
L'approche méthodologique du PPBS diffère selon
qu'on insiste sur l'une ou l'autre des étapes d'un processus
budgétaire. Une approche fortement analytique, par exemple, orientera le
PPBS vers la préparation de modèles pouvant aider à faire
des choix de programme tandis qu'une
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approche plus administrative s'intéressera aux
méthodes d'évaluation des activités existantes en tant que
moyen, sans nécessairement remettre en cause les objectifs à long
terme.3 Enfin, une approche axée davantage sur la
planification verrait la cohérence des différentes
activités gouvernementales. Les procédures administratives
précises pour implanter le PPBS avaient différé d'un
gouvernement à un autre selon l'importance donnée aux politiques
publiques et aux circonstances opérationnelles4.
Ainsi, autour de la notion de programme gravitent les notions
suivantes:
- Un objectif, c'est la réalisation d'un output
dans le temps ;
- cet objectif se justifie par rapport à des besoins que
le gouvernement tente de satisfaire ;
- l'objectif sera atteint en utilisant des moyens ou des
inputs classifiés selon leur nature économique ;
- la définition de critères de performance doit
permettre de juger de l'utilisation des inputs (minimisation des
coûts de production) tandis que les critères d'impact
renseigneront sur la réalisation de l'objectif.
En France par contre, elles ont commencé par la
réflexion engagée au Parlement, à la fin des années
1990, autour de la question de l'efficacité de la dépense
publique et du rôle des assemblées en matière
budgétaire et qui ont finalement fait naître un consensus
politique sur la nécessité de moderniser les règles de la
gestion budgétaire et comptable. Le vote de la loi organique relative
aux lois de finances (la LOLF), le 1er août 2001, a
donné quatre années aux administrations pour se préparer
à ce nouveau cadre.
Ces réformes ont introduit une démarche de
performance pour améliorer l'efficacité des politiques publiques
qui permet de faire passer l'État d'une logique de moyens à une
logique de résultats. Après plus de quatre années de
travaux pour sa mise en oeuvre pratique, elle entre pleinement en application
le 1er janvier 2006. La loi des finances pour 2006
préparée en 2005 a été la première à
être intégralement préparée, adoptée et
exécutée selon le nouveau cadre
3 Voir, Le Planning-Programming-Budgeting
System et son introduction dans l'administration de l'État,
Institut Administration-Université, Bruxelles, 1969.
4 Voir, Le Planning-Programming-Budgeting System
et son introduction dans l'administration de l'État, Institut
Administration-Université, Bruxelles, 1969.
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budgétaire. Depuis lors, les lois de finances sont plus
lisibles et plus transparentes. En développant une culture de
résultats, la LOLF a permis également de dépenser mieux et
d'améliorer l'efficacité de l'action publique pour le
bénéfice de tous : citoyens, usagers, contribuables et agents de
l'État.
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