Pourquoi la commission européenne a mis à l’agenda la proposition du pacte vert pour l’Europe en 2019?

CHAPITRE II: CADRE THEORIQUE

Dans cette partie, nous précisons, d'une part, les concepts des auteurs et, d'autre part, nous définissons les termes employés dans la recherche. Nous commençons par le concept de

²⁷ GREEN-PEDERSEN C., «The Growing Importance of Issue Competition: The Changing Nature of Party Competition in Western Europe », Political Studies, 2007.

²⁸ COBB, R. W., ELDER, C. D., Participation in American politics: the dynamics of agenda-buildings, Baltimore, PA: John Hopkins University Press, 1983.

²⁹ ARTNER, S., BOSK, C. 1988. The rise and fall of social problems: a public arenas model. American Journal of Sociology, 1988, pp.53-78.

³⁰ KINGDON, J., Agendas, alternatives, and public policies, 2nd ed, New York: Longman, 1995, 254 p.

³¹ BAUMGARTNER, F., Jones, B. D., Agendas and instability in American politics, Chicago, IL: University of Chicago, 1993.

³² PRALLE, S.B., «Agenda-setting and climate change», Environmental politics, vol 2, Issue 5: Climate Policy and Political Strategy, 2018, pp.781-799.

³³ XINSHENG, L., et al., Explaining Media and Congressional Attention to Global Climate Change, 1969-2005: An Empirical Test of Agenda-Setting Theory, vol. 64 no. 2, 2019, , pp. 405-419.

³⁴ LYYTIMÄKI, J., Mainstreaming climate policy: the role of media coverage in Finland, Mitig Adapt Strateg Glob Change 16, 2011, pp.649-661.

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«Mise à l'agenda». Il s'agit l'ensemble des problèmes faisant l'objet d'un traitement, sous quelque forme que ce soit, de la part des autorités publiques et donc susceptibles de faire l'objet d'une ou plusieurs décisions selon Garraud. La littérature relative à la mise à l'agenda

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montre que de nombreux travaux de spécialistes des sciences sociales ayant traité le concept et divers facteurs s'en dégagent pour expliquer une mise à l'agenda d'une politique publique telle que la question environnementale: le clivage Écologie/Productivisme, l'action médiatique, la construction des politiques publiques, les désastres écologiques , les opinions

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publiques. Notons que ces facteurs sont interconnectés.

Nos principales sources pour construire le cadre théorique sont l'ouvrage «Agendas, Alternatives, and Public Policies» de Kingdon, la thèse doctorale de Persico «Une étude comparée de la réaction des grands partis de gouvernement face à l'écologie» et le «Manuel de recherche en sciences sociales» de Campenhout et al. concernant la méthodologie.

A partir d'un nouveau clivage Écologie/Productivisme, certains étudient le rôle des mouvements environnementalistes. Kingdon utilise le terme de «public interest groups». Leur pression aurait un impact positif sur l'agenda du gouvernement . McCormick, Lowe et

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Goyder expliquent l'augmentation du nombre d'adhérents dans les associations environnementales et, de ce fait, la montée croissante des enjeux environnementaux. Sainteny, Carter, McCormick montrent les multiples méthodes pour pousser leur agenda: ils adoptent des stratégies d'assimilation ou de pression telles que des pétitions, du lobbying,

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des référendums, des contestations de procédures devant des tribunaux... . A l'opposé, selon

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Doherty et Nicolino, d'autres s'institutionnalisent au détriment de leur autonomie et de leur radicalité pour influencer les gouvernements . En effet, les «

⁴⁰ policy outsiders» deviennent des
«policy insiders», pleinement intégrés au processus d'élaboration des politiques publiques, de mise sur agenda ou à la prise de décision . De nouveaux partis politiques se créent à partir

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³⁵ GARRAUD, P., «Politiques nationales : l'élaboration de l'agenda» in L'année sociologique, 1990, 27p.

³⁶ CABANE, L., REVET, S., « La cause des catastrophes. Concurrences scientifiques et actions politiques dans un monde transnational », Politix , vol. 111, no. 3, 2015, pp. 47-67.

³⁷ KINGDON, J., Agenda, Alternatives, and Public Policies, 2e ed., United States, Longman, 1995, p.49.

³⁸ SAINTENY, G., L'introuvable écologisme français, Politique d'aujourd'hui, Presses universitaires de France, 2000, 552 p.

³⁹ ibidem

⁴⁰ DOHERTY B., Ideas And Actions In The Green Movement, London, Routledge, 2002, p.144.

⁴¹ BURSTEIN, P., et al., « Policy Alternatives and Political Change : Work, Family and Gender on the Congressional Agenda, 1945-1990 », American Sociological Review, 60 (1), 1995, p. 67-83.

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de ces nouveaux enjeux, au début, ce sont des partis «niches», ils forment le «New Politics» selon Meguid .

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Il y a donc l'émergence des partis politiques verts. Ronald Inglehart a été l'un des premiers à théoriser les «nouveaux mouvements sociaux» et de nouvelles valeurs au cours de la décennie soixante-dix. Il suggère la percée de valeurs «post-matérialistes» dans la perspective d'une révolution en cours : la révolution éducationnelle accompagnant et approfondissant l'individualisation des comportements . Tandis que pour Petithomme, l'émergence des

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partis écologistes semble intimement liée à des facteurs institutionnels et stratégiques. Les

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partis verts ont fait leur entrée, durant la décennie quatre-vingt dans plusieurs assemblées parlementaires nationales et, dans les années 1990, la famille des partis verts en Europe a franchi une nouvelle étape : celle de l'accession à des exécutifs nationaux .

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Les partis politiques, parce qu'ils restent des acteurs centraux des démocraties occidentales, ont une forte influence sur les opinions publiques et le contenu de l'agenda des systèmes politiques . Pour comprendre plutôt la réaction des grands partis de gouvernement et leur

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éventuelle mise à l'agenda de l'environnement, la théorie de la compétition sur enjeux est proposée . A partir des théories positionnelles, la compétition partisane consisterait donc

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principalement en l'affrontement de positions distinctes sur un ensemble limité d'enjeux relativement fixes . Les théories de l'attention postulent, au contraire, que les partis - et les

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électeurs - sont généralement d'accord sur la plupart des enjeux . La compétition politique

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serait surtout une compétition dans laquelle chaque parti tente d'imposer les enjeux qui

⁴² MEGUID, B.,« Competition Between Unequals : The Role of Mainstream Party Strategy in Niche Party Success », American Political Science Review, 99 (3), 2005, pp.347-348.

⁴³ INGLEHART, R., Post-Materialism in an Environment of Insecurity, American Political Science Review, 75 (4), 1981, pp.880-900.

⁴⁴ PETITHOMME, M., « Émergence et consolidation des partis écologistes au sein de systèmes partisans établis. Une analyse comparée de l'Allemagne et de la Grande-Bretagne », Écologie & politique, vol. 38, no. 1, 2009, pp. 157-169.

⁴⁵ MAIR et al., Les partis verts en Europe, Sous la direction de Pascal Delwit et Jean-Michel De Waele, Editions Complexe, 1999, 13 p.

⁴⁶ BROUARD, S., et al., « La compétition partisane française au prisme des priorités électorales. Compétition sur enjeux et appropriations thématiques », Revue française de science politique, vol. vol. 62, no. 2, 2012, pp. 255-276.

⁴⁷ HARMEL R., SVÅSAND L., « The Influence of New Parties on Old Parties' Platforms », Party Politics, 3, 3, 1997, pp. 315-340.

⁴⁸ VRIES C. DE, MARKS G., « The Struggle Over Dimensionality: A Note on Theory and Empirics », European Union Politics, 13, 2, 2012, pp. 185-193.

⁴⁹ BUDGE I., « Validating Party Policy Placements », British Journal of Political Science, 31, 1, 2001, pp. 210-223.

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l'avantage à l'agenda. C'est «le conflit des conflits» . Persico comprend ce clivage

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Ecologie/Productivisme comme une compétition sur enjeux, fondée sur l'analyse successive des trois étapes du traitement des enjeux - attention au thème, attention aux enjeux, prises de position .

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En parallèle, Allan, Adam et Carter, Hansen, Blanchard et Boykoff étudient la mise à l'agenda de l'environnement par l'action médiatique. Les médias auraient au premier chef le pouvoir de définir «un ordre du jour social» . Selon Blanchard, les médias, plus

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généralement l'ensemble des instances diffusant des messages publics, exercent une influence décisive sur cette perception du monde . . Kingdon ou Mill et al. avancent que l'importance

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de l'attention porté des masses publiques à des problèmes gouvernementaux suit d'assez près la couverture médiatique de ces questions . Par ailleurs, selon Frewer, Miles et Marsh,

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Gaskell et al ., il convient d'insister sur des facteurs tels que la perception du risque et la théorie des représentations, en vertu de laquelle la perception croît et décroît en fonction de la couverture assurée par les médias . Arpin ajoute à quel point les «médias» occupent

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dorénavant une place centrale dans nos sociétés libérales bien qu'il avance certaines critiques telles que des silences médiatiques sur certains sujets, les «mass-médias», «la société du spectacle» . Tandis que Chomsky et McChesney expliquent la perte de crédibilité des ces

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médias ainsi que d'autres institutions ces deux dernières décennies .

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Les processus de cadrage et de traitement des problèmes sociaux participent à la mise à l'agenda. Neveu s'intéresse à la construction des problèmes publiques. Un «problème public» ou «social problem» n'est rien d'autre que la transformation d'un fait social quelconque en enjeu de débat public et/ou d'intervention étatique. Du plus tragique au plus anecdotique,

⁵⁰ SCHATTSCHNEIDER E.E., The Semi-Sovereign People. A Realist's View of Democracy in America, New York, Wadsworth, 1960, 148 p.

⁵¹ ibid., p.441.

⁵² NEVEU, É., « Quel pouvoir des médias ? », Jean-François Dortier éd., La Communication. Des relations interpersonnelles aux réseaux sociaux. Editions Sciences Humaines, 2016, pp. 275-282.

⁵³ BLANCHARD P., Les médias et l'agenda de électronucléaire en France 1970-2000 , Thèse de doctorat, Paris, Université Paris-Dauphine, 2010.

⁵⁴ MILLER, A., et al., «Type-Set Politics: Impact of Newspapers on Public Confidence», American political science review, vol. 73, no.1, 1979, pp.67-84.

⁵⁵ JOFFE, H., « De la perception à la représentation du risque: le rôle des médias », Hermès, La Revue, vol. 41, no. 1, 2005, pp. 121-129.

⁵⁶ DEBORD, G., La société du spectacle, Gallimard, 1996, 208 p.

⁵⁷ CHOMSKY, N., La Fabrication du consentement: De la propagande médiatique en démocratie, Broché, rééd. 2008, 672 p.

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tout fait social peut potentiellement devenir un «problème social» s'il est constitué par l'action volontariste de divers opérateurs (presse, mouvements sociaux, partis, lobbies, intellectuels...) comme une situation problématique devant être mise en débat et recevoir des réponses en termes d'action publique (budgets, réglementation, répression...) . Felstiner,

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Abel et Sarat synthétisent le problème dans la trilogie : « Naming, Claiming, Blaming ». Réaliser (naming) c'est définir une expérience comme une offense, une situation génératrice de litige. l'offense est perçue comme telle en grief, qui induit à imputer une responsabilité, à émettre des reproches ( blaming) et aboutit enfin à un processus de réclamation (claiming) publicisé sous la forme de demande de réformes et de remèdes . Gusfield de l'Ecole de

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Chicago souligne en particulier l'importance du travail symbolique que requiert la consécration d'un « problème public » : nécessité de mobiliser une véritable rhétorique associant l'autorité de la science sous la forme des statistiques, rapports officiels et discours d'experts, production de «cadres» interprétatifs .

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Pour plus de clarté, nous définissons certains termes. Concernant la société civile, nous optons pour une représentations large selon les Nations-Unies: « le large éventail d'organisations non gouvernementales et à but non lucratif qui animent la vie publique, et défendent les intérêts et les valeurs de leurs membres ou autres, basés sur les considérations d'ordre éthique, culturel, politique, scientifique, religieux ou philanthropique» . Nous

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précisons aussi la notion de développement durable, préféré lorsque l'environnement est abordé car cela permet d'envisager l'action climatique sous un jour nouveau, en tenant compte des multiples facettes de la durabilité . Selon Brundtland,

⁶² il s'agit d'un

développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures de répondre aux leurs .

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⁵⁸ HASSENTEUFEL, P., « Les processus de mise sur agenda : sélection et construction des problèmes publics », Informations sociales, vol. 157, no. 1, 2010, pp. 50-58.

⁵⁹ FELSTINER, et al., « L'émergence et la transformation des litiges : réaliser, reprocher, réclamer », Politix, n° 16, 1991, pp. 41-54.

⁶⁰ GUSFIELD, J., Gusfield, J., (1981), « Drinking Driving and the symbolic order. The culture of public problems», The University of Chicago Press, 1981.

⁶¹ UNIVERSITE DE SHERBROOK, Société civile [en ligne],

http://perspective.usherbrooke.ca/bilan/servlet/BMDictionnaire?iddictionnaire=1631 (consulté le 28 avril 2020).

⁶² GIEC, Réchauffement planétaire de 1,5° [en ligne],

https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2019/09/SR15_Summary_Volume_french.pdf (consulté le 30 avril 2020).

⁶³ BRUNEL, S., « Le développement durable, une ambition », Sylvie Brunel éd., Le développement durable. Presses Universitaires de France, 2012, pp. 43-54.

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Enfin, concernant le nouveau projet environnemental de la CE, nous retenons le terme «Le

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Pacte vert pour l'Europe » tel qu'il est présenté sur le site de la CE . Il existe d'autres termes pour nommer le même projet tels que « Green Deal», «European Green Deal», « Green New Deal for Europe», «Pacte vert européen».

Un passage en revue de la littérature permet de préciser davantage le sujet. Il existe de multiples facteurs contribuant à la mise à l'agenda d'un problème. Nous pensons que la manière la plus féconde de répondre à notre question est d'adopter le modèle de la fenêtre d'opportunité de Kingdon. Plusieurs chercheurs ont utilisé ce modèle pour éclairer une problématique environnementale mais, à notre connaissance, la fenêtre d'opportunité n'a jamais été appliquée dans le cadre du PVE. Kingdon l'illustre ainsi: «lorsque les Planètes sont alignées à un moment donné, une fenêtre d'opportunité s'ouvre pour une courte durée».

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Cela se produit à la rencontre de trois streams: « Problem », « Politics », « Policy » ; un «Policy entrepreneur» couple ces streams. Nous conservons la terminologie anglaise de l'auteur car la polysémie du terme «Politique» en français pourrait porter à confusion.

D'une part, le «Problem stream» attire l'attention des politiques lorsqu'il presse le gouvernement ou qu'il est considéré comme pressant. Des agences gouvernementales et non-gouvernementales mesurent des indicateurs plus ou moins systémiques, toute variation est définie comme un problème par ce gouvernement . Les évènements de focalisation, y

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compris les désastres, les crises, l'expérience personnelle et les symboles sont importants mais ils nécessitent un accompagnement sous la forme de perceptions préexistantes qu'ils renforcent, des indicateurs plus solides ou des combinaisons avec de tels événements. Les feedbacks donnent de l'information sur les performances qui peuvent ne pas cadrer avec l'intention législative ou administrative supérieure, ils indiquent un échec des buts ou suggèrent des conséquences non-anticipées. Le problème peut émerger dans l'agenda ou il peut disparaître . Le gouvernement peut le traiter, il peut même le résoudre quand il est

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⁶⁴ COMMISSION EUROPÉENNE, Le pacte vert pour l'Europe [en ligne],

https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal_fr (consulté le 27 avrier 2020).

⁶⁵ KINGDON, J.W., Agendas, Alternatives, and Public Policies, Longman Classics in Political Science, Second ed., Pearson, 2010, p.174.

⁶⁶ ibid.,p.90.

⁶⁷ ibid., p.113-114.

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passé. L'éventuel échec dans le traitement peut aboutir à une frustration. Parfois, la reconnaissance d'un problème n'est pas suffisante pour donner la prééminence à un sujet.

D'autre part, ce problème est relié au «Political stream». Les développements dans la sphère politique sont de puissants définisseurs de mise à l'agenda. Il est composé de quatre éléments principaux : l'opinion publique, les forces politiques organisées (les partis politiques en particulier), le pouvoir exécutif et la négociation collective. Une nouvelle administration, par exemple, change les agendas, ce qui éclaire sa conception de problèmes et ses propositions. Un consensus est construit dans le «Political stream» plutôt par négociation que par persuasion. Dans ce stream, les participants construisent par consensus en négociant , ajoutant des élus officiels à la coalition en leur accordant des concessions ou en compromettant une position initiale dans le but d'acquérir une acceptation plus large .

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Quand une fenêtre s'ouvre en raison de l'urgence du problème, les alternatives générées comme solutions au problème connaissent un sort plus enviable si elle rencontrent les tests d'acceptance politique. Aussi, quand un événement politique ouvre une fenêtre, les participants tentent de trouver un problème auquel la solution proposée peut être rattachée .

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De plus, le flux de propositions, d'alternatives et de solutions, le «Policy steam» flottent dans et autour du gouvernement et il est à la recherche de problèmes pour s'y attacher ou d'évènements politiques pour augmenter sa probabilité d'adoption. Le «Policy window» est une opportunité pour les militants . Les communautés de spécialistes, composées de

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personnes chargées de planifications et d'évaluations, d'académiques, d'analystes de groupes d'intérêts, travaillent dans et en dehors du gouvernement. Ils partagent une préoccupation dans un domaine politique et ils interagissent entre eux. Ils connaissent effectivement les idées, les propositions et le recherches de chacun, ils se connaissent parfois personnellement⁷¹ . Ils sont indépendants d'un changement politique tel qu'un changement d'administration et de la pression des circonscriptions du législateur. Ces spécialistes sont affectés et réagissent aux événements politiques mais les forces qui conduisent le «Political stream» et les forces derrière le «Policy stream» sont différents: chacune possède sa propre vie, indépendamment

⁶⁸ ibid., p.199.

⁶⁹ ibid., p.175.

⁷⁰ ibid., p.200.

⁷¹ ibid., p.116.

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de l'autre . Pour survivre, le «

⁷² Policy stream» doit rencontrer des critères tels que la
faisabilité technique, la capacité d'acceptation dans le «Policy community», le coût tolérable, l'anticipation du consentement public et une chance raisonnable de réceptivité parmi les preneurs de décision .

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Les entrepreneurs politiques «Policy entrepreneurs» jouent un rôle majeur, ils couplent les flux. Ils saisissent l'opportunité pour proposer leurs solutions . Ces militants peuvent se

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trouver partout, de l'intérieur d'un cabinet à un lobby, ils investissent leurs ressources-temps, énergie, réputation, argent- pour promouvoir une position ou anticiper un futur gain sous forme de bénéfice matériel, intentionnel ou solidaire. Parfois, une fenêtre s'ouvre de manière prévisible, lorsqu'un programme doit être renouvelé par exemple ou d'autres fois, elle est imprévisible, ce qui oblige l'entrepreneur politique à être prêt à saisir de l'opportunité qui se présente . Leurs motivations sont multiples. Certains sentent la présence d'un problème et

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ils militent pour des solutions afin de le résoudre. Parfois ces problèmes sont résolus mais, d'autre fois, les personnes dans et autour du gouvernement ne parviennent pas à les résoudre. Au lieu de cela, ils deviennent des militants de solutions et ils regardent des problèmes actuels auxquels ils rattachent leur solution phare. D'autres militent pour des propositions car ils veulent promouvoir des valeurs ou affecter la forme d'une politique publique. Ou encore, certains de ces entrepreneurs sont ce qu'on peut appeler des «Policy groupies». Ils aiment le jeu, ils apprécient être au siège du pouvoir ou tout près, ils aiment l'action. Cela se matérialise par des lunchs, de mémos, des projets de propositions .

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