La gouvernance forestière: étude comparative entre droit français et le droit congolais

Chapitre II : Le niveau d'intégration juridique

Dans le monde, divers modèles d'intégration dans la gestion des forêts existent. Ces modèles sont encadrés par les lois nationales et leurs textes d'application qui offrent des possibilités, plus ou moins importantes, aux communautés locales et peuples autochtones d'exercer des pouvoirs décisionnels concernant la gestion des ressources forestières situées sur les terres qu'ils utilisent et/ou occupent traditionnellement.

En considérant les particularités liées au niveau d'intégration des législations forestières internationales, il est préférable de répartir notre étude en deux points : l'encadrement juridique des forêts (section 1) et en second lieu, la faiblesse de la mise en oeuvre du Droit forestier en République Démocratique du Congo (section 2).

Section 1.L'encadrement juridique des forêts ou Droit de la gestion des forêts

L'encadrement juridique des forêts régit les bois, les forêts et les biens assimilés.⁴⁰ En France, l'encadrement juridique forestier est contenu dans sa quasi-totalité dans le Code forestier. Le droit forestier étant fondé sur le droit de propriété, le droit français connait une distinction en matière forestière entre la propriété publique et la propriété privée. Cette distinction est à l'origine de la structure du droit forestier français. La propriété forestière publique relève du « régime forestier » tandis que la propriété forestière privée relève d'un droit de gestion de la forêt privée.⁴¹

« Le Régime forestier est l'ensemble des règles de gestion définies par le Code forestier et mises en oeuvre par l'Office national des forêts (ONF). Il est applicable au forêts appartenant à l'Etat, aux collectivités territoriales ou à des établissements publics et d'utilité publique ». Il est un ensemble de garanties permettant de préserver la forêt sur le long terme forestier : il constitue

⁴⁰ Ils peuvent être des terrains à boiser ou d'autres biens précisés par le Code forestier (législations spéciales pour la lutte contre les incendies, le défrichement, la restauration des terrains de montagne, etc.)

⁴¹ Lionel DORVEAUX, Le régime juridique de la forêt : état du droit applicable à la forêt en France et état du droit forestier luxembourgeois, Université de Lorraine, Juillet 2014.

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un véritable statut de protection du patrimoine forestier contre les aliénations, les défrichements, les dégradations, les surexploitations et les abus de jouissance. C'est aussi un régime de gestion , avec un souci de renouvellement des ressources en bois , des autres produits et services fournis par les forêts , et de transmission aux générations futures de ces ressources .Ces objectifs se matérialisent au travers de « l'aménagement forestier. » 42

Plus concrètement le Régime forestier se traduit par⁴³ :

? des responsabilités : préserver le patrimoine forestier, appliquer l'aménagement forestier, vendre les bois conformément aux récoltes programmées, réaliser les travaux d'entretien et de renouvellement...

? des obligations : approuver un plan de gestion "l'aménagement forestier", donner une importance particulière à l'accueil du public, prendre les décisions nécessaires pour assurer un équilibre entre la faune et la flore ;

? un partenariat avec l'ONF, gestionnaire unique, qui assure la mise en oeuvre du Régime

forestier aux côtés de la Municipalité. L'ONF peut aussi, au-delà du Régime forestier, proposer ses services pour tous travaux et prestations en faveur de la forêt communale ;

? une aide financière de l'Etat : le financement du Régime forestier est assuré à 85% par le "versement compensateur" de l'Etat, versé à l'ONF en complément des "frais de garderie" (15% environ) payés par les communes (sur la base des recettes tirées de leur forêt).

La gestion des forêts privées se fait de deux manières : soit le propriétaire forestier privé fait approuver un régime de Plan Simple de Gestion, soit il est soumis à la réglementation des coupes.

⁴² Office national des forêts, Un seul régime pour toutes les forêts publiques : le Régime forestier, http://www.onf.fr/communes_forestieres/sommaire/reperes/regime_forestier/20080924-130648-696132/@@index.html

⁴³ Idem

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En outre, un privé peut confier la gestion de sa forêt à l'Office national des forêts, sous conditions fixées contractuellement. Le Plan Simple de Gestion est un outil pratique permettant de mieux connaitre son bois ou sa forêt, de définir des objectifs et faciliter les choix et décisions à prendre, de prévoir un programme précis de coupes et travaux, d'établir un bilan périodique etc.⁴⁴. Quant à la Réglementation des coupes, il y a lieu de noter une observation : que cela soit pour l'autoconsommation (bois de chauffage), pour exploiter du bois d'oeuvre, pour des raisons sanitaires, ou encore pour ouvrir une emprise..., une coupe de bois n'est pas un acte anodin.

La réglementation en la matière n'est pas simple, bien que relevant principalement du code forestier, d'autres légalisations viennent s'y greffer comme le code de l'environnement, le code du patrimoine, le code de l'urbanisme etc.

En République Démocratique du Congo, l'encadrement juridique de la forêt date de l'époque coloniale, sous l'administration belge⁴⁵. Au départ, il s'agissait d'organiser les prélèvements de bois par firmes coloniales, dans le but de satisfaire la consommation de la métropole. Le droit forestier était alors fortement marqué du sceau de sa finalité économique, que seules tempéraient les variantes dans la politique des puissances de l'époque. Après son accession à l'indépendance, à l'instar des autres pays de l'Afrique francophone, le nouvel Etat s'est doté d'une législation reproduisant le schéma colonial, insistant sur l'exploitation industrielle du bois, l'encadrement strict des usages locaux, et la protection de la faune.

A partir de la fin de la décennie 80, la République Démocratique du Congo, à l'instar des autres pays forestiers d'Afrique centrale, a connu une crise financière sévère accentuée par la baisse des cours des principales matières premières agricoles⁴⁶. Elle n'a dès lors eu d'autres choix que de se soumettre aux programmes d'ajustement structurel, qui ont déterminé les dynamiques de réforme de l'ensemble des secteurs productifs. L'euphorie créée par le contexte du Sommet de Rio a servi de toile de fond aux réformes, en les adaptant aux préoccupations environnementales véhiculées par les textes politiques et juridiques issus du sommet. Il en est résulté des réaménagements institutionnels et normatifs importants dans le pays, notamment la création du ministère de l'Environnement, l'adoption d'un plan national de gestion de l'environnement, et la réforme des textes relatifs à la gestion des ressources naturelles. Les législations forestières

⁴⁴ Le portail de la Forêt privée, https://www.foretpriveefrancaise.com/n/le-plan-simple-de-gestion/n:147

⁴⁵ Arbo centre : réseau des professionnels du bois

http://www.arbocentre.asso.fr/uploads/foret/Fiches%20des%20bonnes%20pratiques/Fiche%201%20-%20Reglementation%20des%20coupes.pdf

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des pays francophones ont également été révisées dans le cadre de ce mouvement général, réalisé avec l'appui financier et technique d'institutions internationales.⁴⁷

Section 2.Faiblesse de la mise en oeuvre du droit forestier en République Démocratique du CONGO

La faiblesse de mise en oeuvre des textes est l'une des principales leçons de la décennie postérieure à la réforme du droit forestier en Afrique centrale en général et en RDC en particulier. Elle a fortement entravé la contribution du droit à la promotion de la durabilité dans la gestion des écosystèmes forestiers du Bassin du Congo. Les forêts sont ainsi devenues, dans tous les pays d'Afrique centrale, l'écosystème bénéficiant du meilleur encadrement juridique, en termes quantitatifs⁴⁸. Cette abondance des textes ne s'est cependant pas traduite par une meilleure gestion des forêts, en raison, à la fois de l'applicabilité de la norme, et du contexte de son application.

Les difficultés d'application des textes de droit forestier dans les pays d'Afrique francophone sont dues à trois raisons essentielles : leur déficit de légitimité, leur caractère incomplet, et l'imprécision des normes.

La réforme intervient dans un contexte de crise financière et politique dans les Etats d'Afrique centrale, marqué par un net recul de l'Etat, qui se désengage de nombreux secteurs non productifs, et limite ses investissements sociaux dans les zones rurales. Le recours des populations aux produits de la forêt comme source alternative ou principale de revenue s'est alors accru, et la répression des services compétents de l'Etat a été d'autant plus mal acceptée que les normes du nouveau droit sont en décalage total avec les normes coutumières, sur des questions centrales telles que la propriété, la gestion etc.

Si l'on constate une amélioration au niveau du discours et des textes, cela n'a pour ainsi dire aucun impact sur les réalités que vivent les femmes ou les peuples autochtones. Certes, le nouveau cadre légal et régulateur offre des occasions d'améliorer le bien-être des populations locales dans un esprit de gestion durable, mais il reste des obstacles majeurs. En effet, du moins pour le moment, ces mécanismes de contrôle n'empêchent pas les exploitants de poursuivre les

⁴⁷ Ces processus de réforme ont été conduits sous l'impulsion ou avec l'appui d'institutions telles que la Banque mondiale, le Programme des Nations Unies pour l'Environnement (PNUE) et le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), auxquels se sont parfois associés de nombreuses agences de coopération bilatérale.

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pratiques de corruption qui caractérisaient le secteur dans le passé (Greenpeace, 2007). Les mécanismes de contrôle administratif, logistique et institutionnel sont largement insuffisants. Comme l'ont notamment montré les rapports des experts chargés par le Conseil de sécurité d'enquêter sur l'exploitation illégale des ressources congolaises, élites politiques et exploitants se partagent les profits sans se soucier ni des populations, ni de l'environnement. ⁴⁹D'autre part, ces mécanismes représentent certes une avancée, mais leur rôle réel n'est pas évident. Même s'ils jouissent d'une visibilité et d'une crédibilité internationale, ils n'émettent que des recommandations, dont l'application n'est pas obligatoire. Sans doute est-il soucieux de se conformer à des normes élevées en matière de respect des procédures et de transparence, mais la décision d'octroyer des concessions reviendra à une commission interministérielle congolaise, laquelle sera constituée de membres issus de divers ministères, de la société civile, des communautés locales et du secteur privé. Cette diversité pourrait parvenir à limiter les risques de corruption mais, compte tenu des enjeux, elle n'y parviendra sans doute pas.

La gestion forestière participative des ressources forestières en Afrique Centrale se heurte, en fait, à d'énormes difficultés, qu'elles soient d'ordre technique, organisationnel, financier ou politique. Au niveau du dispositif technique la gestion doit faire face à l'absence d'un plan de zonage forestier, ce qui constitue un défi considérable car cet outil d'aménagement du territoire a comme objectif la définition d'une stratégie qui distingue les espaces voués à l'aménagement forestier durable sous le régime des concessions , le développement rural et la conservation de la nature via un réseau d'aires protégées national . L'application du Code forestier est sérieusement handicapée par les faiblesses de la société civile congolaise. Certes, le nombre d'associations issues de la société civile a explosé au Congo au début des années 1990, et les ONG locales et internationales et des réseaux de solidarité communautaires sont devenus des composantes vitales des stratégies de mise en oeuvre par les populations pour remplacer l'Etat dans de nombreux domaines de la vie publique⁵⁰. Mais cette inflation de la société civile remet en cause la réforme foncière elle-même : ce pilier fondamental n'a finalement pas encore été sérieusement abordé. La lutte pour le pourvoir et l'accès aux ressources se déroule entre autorités traditionnelles et agents de l'Etat, et prend souvent la forme de conflits concernant les droits sur des territoires et de marchandages dans et aux alentours des concessions forestières.

⁴⁹ Th. TREFON, « La Réforme du secteur forestier en République Démocratique du Congo : Défis sociaux et Faiblesses institutionnelles », De Boeck Supérieur, Afrique contemporaine, 2008/3 n° 227, pp.85-89

⁵⁰ Le phénomène de remplacement de l'Etat par la société civile et les ONG a pris de l'ampleur en raison de la crise du pays, obligeant la population à inventer de nouveaux mécanismes de survie en dehors de l'Etat (Trefon, 2004)

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Le processus de négociation est d'autant plus compliqué que d'autres acteurs de la société civile représentants des Eglises de tous bords, membres d'ONG et experts internationaux en développement, sont devenus omniprésents sans devenir des acteurs de poids.⁵¹

Même localement, les communautés sont traversées par des tensions, des méfiances, des jalousies, des conflits et des trahisons qui rendent, aujourd'hui du moins, une gestion participative utopique.⁵²

Le contexte institutionnel actuel, par son foisonnement d'acteurs et par la tension permanente entre l'Etat central et les communautés locales, continue d'être un système hybride, aggravé par la situation d'un Etat en faillite et d'une crise économique.

⁵¹ Selon la législation de la RDC, le sol et le sous-sol appartient à l'Etat et la loi Bakajika de 1966 autorise à l'Etat à revendiquer l'entière souveraineté sur les questions foncières, y compris l'octroi des concessions agricoles forestières et minières .Mais une autre logique est revendiquée par les populations rurales, qui considèrent être les vrais propriétaires fonciers sur la base de leurs droits ancestraux. Ces populations affirment être les gardiennes de la Terre, créant ainsi un lien cosmique entre leurs ancêtres et les générations futures .A leurs, la loi Bakajika n'est rien d'autre qu'une fiction conçue par les autorités politiques.

⁵² Arnoldussen et al. , Projet GEPAC (Gestion participative en Afrique centrale) 2008.www.ulb.ac.be /socio/anthropo/Gepac/

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Troisième Partie : L'effectivité de la gouvernance forestière

L'effectivité des accords internationaux sur l'environnement demeure un des principaux défis posés à la gouvernance mondiale. S'ils se conformaient aux processus classiques de régulation, fondés sur la somme des intérêts particuliers d'Etats souverains, les accords internationaux sur l'environnement seraient peu nombreux et surtout très peu efficaces⁵³.

Pour être effective au sens anglais, les normes du droit international de l'environnement doivent répondre à une double condition d'efficacité et d'effectivité. Mais l'effectiveness du droit international de l'environnement rencontre des difficultés : les unes, d'ordre général, tiennent aux spécificités du droit international ; les autres, d'ordre particulier, tiennent au champ de l'environnement⁵⁴.

Si l'on s'en tient au seul plan conventionnel, pour que les normes posées soient concrètement réalisées, encore faut-il que les conventions répondent à une double condition : être efficaces et effectives.

Avec C. de Visscher, on peut tenir pour efficaces les dispositions d'un acte international (...) quand, considérées en elles-mêmes, elles sont en adéquation aux fins proposées ». Cette première condition n'est pas aisément remplie dans le domaine de l'environnement. Par manque de connaissance ou par défaut de consensus, les objectifs environnementaux à atteindre ou les méthodes à suivre sont peu clairement formulés. Ce niveau de réflexion mène hors des frontières du droit, dès lors qu'il s'agit de répondre, à partir d'une analyse substantielle, à la question : la qualité de l'environnement ou l'état de la ressource peuvent-ils être améliorés grâce au régime ou au traité ? Encore faut-il connaître les besoins de l'environnement ou de la ressource et être en mesure de les combler, ce qui s'avère plus ou moins facile selon les cas.

Ensuite, les normes doivent être effectives, car l'efficacité d'un instrument international ne préjuge pas de son effectivité.

Avec C.de Vischer, on peut tenir pour effectives les dispositions d'un traité « selon qu'elles se seront révélées capables ou non de déterminer chez les intéressées les comportements

⁵³ S.MALJEAN-Dubois, La mise en oeuvre du droit international de l'environnement, IDDRI, Analyse de la Gouvernance, n°3, 2003, p 5.

⁵⁴ Idem P 22.

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recherchés ». Or, la remarque d'ordre général de cet auteur selon laquelle « trop (de traités) dotés d'une efficacité certaine et pourvus d'adhésion nominales nombreuses restent démunis d'effectivité » s'applique bien au droit international de l'environnement. Si les progrès de la coopération internationale sont notables (encore faut-il que les instruments entrent en vigueur rapidement et reçoivent une participation large et adaptée à leur objet), l'application nationale, notamment par la transcription des normes internationales dans les droits internes, demeure insuffisante. La plupart des obligations ne sont pas auto-exécutoires ; de plus les mécanismes classiques de réaction à la violation substantielle d'une obligation conventionnelle sont mal adaptés lorsque l'obligation constitue un engagement unilatéral, exempt de réciprocité. Cela contribue à rendre difficile la mise en oeuvre des règles posées.⁵⁵

A priori, si ces deux conditions -efficacité et effectivité-sont remplies, in fine la qualité de l'environnement ou l'état de la ressource sera amélioré grâce au régime ou traité (problem-solving⁵⁶).Le régime ou traité est alors effective au sens anglais ; l'effectiveness couvrant ces deux aspects⁵⁷. L'effectiveness of est analysée comme l' «impact of a given international institutional terms of problem-solving or achieving its policy objectives⁵⁸». Outre le caractère polysémique du terme, l'évaluation de l'effectiveness n'est toutefois pas aisée en raison de la complexité de systèmes sociaux et de systèmes écologiques en perpétuelle évolution, mais aussi de la difficulté d'établir un lien de causalité entre la mesure de politique internationale et le résultat observé⁵⁹. La chaîne d'action reliant les régimes, les politiques, les personnes à l'environnement naturel est complexe et incertaine, discontinue. Certains succès politiques ne sont pas conjugués avec des réussites sur le plan environnemental. Des indicateurs adéquats de cette effectivité font encore défaut.

⁵⁵ Idem P23.

⁵⁶ Kehoane Robert O. et al. 1993. The effectiveness of International Environmental Institutions. In Institutions for the Earth-Sources of effective international environmental protection, Peter M. Haas et al. Eds., Cambridge, MIT Press, p. 7.

⁵⁷ Selon la définition de Hasenclever et al. « A regime is effective to the extent that it achieves the objectives or purposes for which it was intended and to the extent that its members abide by its norms and rules ». Interests, power, knowledge: the study of international regimes. International Studies Review, 1996, 40, pp. 177-228.

⁵⁸ A distinguer de implementation of « process of putting international rules into legal and administrative practice i.e. incorporating them into domestic law, providing administrative infrastructure and resources necessary to put the rule into practice, and instituting effective monitoring and enforcement mechanisms, both internationally and domestically » et de compliance with « rule-consistent behavior, i.e. `state of conformity or identity between an actor's behavior and a specified rule' », selon T. Risse, Rational choice, constructivism and the study of international institutions, précité.

⁵⁹ Konrad Von Moltke, 2000. Research on the effectiveness of international environmental agreements: lessons for policy makers. Paper prepared for the Final Conference of the EU Concerted Action on Regime Effectiveness, IDEC, 9-12 novembre, Barcelona, pp. 4-5.

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L'effectiveness est multidimensionnelle. Le régime pourra être jugé effective s'il :

? assure la protection de l'environnement ;

? conduit au respect des règles et standards posés ;

? conduit à la modification souhaitée du comportement humain ;

? est transposé aux différents niveaux institutionnels (régional, national, local) par

l'adoption de lois, règlements et la conduite de certaines activités administratives ;

? a un impact à travers sa seule existence, indépendamment de l'adoption de mesures

spécifiques.

Or, rares sont les régimes qui réunissent toutes ces dimensions. Cela n'est possible que lorsque les problèmes environnementaux sont bien délimités et bien compris, et que les changements économiques et sociaux requis sont réduits. Le plus souvent, un régime n'est effective qu'au regard de l'une ou l'autre de ces dimensions.

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