La décentralisation territoriale sous la constitution du 18 février 2006. Bilan d'une décennie d'application.

§2. Après la révision constitutionnelle du 20 janvier 2011

A dater de la révision constitutionnelle du 20 janvier 2011, l'installation effective des nouvelles provinces créées était dorénavant conditionnée par le vote d'une loi de programmation devant en fixer les modalités.

Ce n'est qu'après quatre ans, soit le 28 février 2015, que le tant attendu texte de loi sera promulgué par le Président de la République. En effet, la loi de programmation n°15/004 du 28 février 2015 déterminant les modalités d'installation des nouvelles provinces l'a repartie en deux phases.

La première concernait les provinces non démembrées que sont le Kongo-Central, le Maniema, le Nord-Kivu, le Sud-Kivu et la ville de Kinshasa. Ces dernières sont immédiatement devenues effectives.

La seconde phase a concerné les provinces restantes démembrées.

Pour matérialiser cette opération, un Décret du Premier Ministre délibéré en Conseil des Ministres, et sur proposition du Ministre de l'Intérieur, devait mettre en place une Commission pour chaque ancienne province à démembrer (Bandundu, Equateur, Kasaï-Occidental, Kasaï-Oriental, Katanga et Province orientale).^161(*)

Cette Commission comprenait des sous-commissions par nouvelle province, en vue d'effectuer les opérations relatives à leur installation.^162(*)

La Commission avait pour tâches de:

- établir l'état des lieux de la province ;

- dresser l'actif et le passif de la province ;

- répartir, entre les nouvelles provinces, le patrimoine ainsi que les ressources humaines.^163(*)

Une fois constituée, chaque Commission devait, dans les trente jours de sa constitution, présenter son rapport des travaux à l'Assemblée provinciale qui devait en prendre acte. La prise d'acte par l'Assemblée provinciale existante enclenchait, de facto, le processus d'éclatement de la province.

Consécutivement, chaque Assemblée provinciale de nouvelle province devait se réunir de plein droit en session extraordinaire pour mettre en place son équipe dirigeante et élire le Gouverneur et son adjoint.

La durée de l'installation effective des institutions ne pouvait excéder cent vingt jours à dater de la mise en place des Commissions.^164(*)

Mises en place par les Décrets n°15/005 déterminant l'organisation et le fonctionnement des Commissions d'installation des nouvelles provinces démembrées et 15/006 du 13 avril 2015 portant nomination des membres des Commissions d'installation des nouvelles provinces démembrées, les Commissions ont accusé un retard dans la présentation des rapports censés intervenir dans les trente jours de leur constitution.

Pour illustration :

- les Commissions du Bandundu et du Kasaï-Occidental ont présenté leurs rapports respectifs le 18 juillet 2015, soit avec nonante-cinq jours de retard ;

- la Commission de l'Equateur : le 11 juillet 2015, soit avec quatre-vingt-huit jours de retard ;

- la Commission du Kasaï-Oriental : le 15 juillet 2015, soit avec nonante-deux jours de retard ;

- la Commission du Katanga : le 16 juillet 2015, soit avec nonante-trois jours de retard ;

- la Commission de la Province Orientale : le 04 juillet 2015 ; soit avec quatre-vingt-un jours de retard.

Fort de toutes ces contraintes, les institutions des nouvelles provinces qui devaient être installées dans les cent vingt jours à dater de la mise en place des Commissions c'est-à-dire, le 12 août 2015 au plus tard, ne l'ont pas été comme voulu par l'article 9 de la loi de programmation. Les vingt et une provinces nouvellement crées étaient désormais sans dirigeants élus.

Pour pallier rapidement ce vide flagrant, la CENI publia, en date, du 23 juillet 2015, un premier calendrier de l'élection des Gouverneurs et Vice-gouverneurs. Le scrutin était fixé au 31 août de la même année.

Après réaménagement de ce calendrier, le vote sera renvoyé au 06 octobre 2015. Il est à noter que ce calendrier électoral s'est révélé incompatible avec le délai institué par la loi de programmation.

Alors que l'opinion nationale attendait impatiemment ces élections qui marqueraient la fin du vide à la tête de ces nouvelles entités territoriales régionalisées, quelle ne fut pas la stupéfaction d'apprendre que la CENI, après concertation avec le Gouvernement, a estimé se trouver devant un cas de force majeure (essentiellement dû à des contraintes financières) ne lui permettant pas de l'appliquer.

A titre d'exemple, la centrale électorale avait sollicité du Gouvernement le montant de deux millions de dollars américains pour l'organisation des élections des Gouverneurs et Vice-gouverneurs des nouvelles provinces. En réponse, le Gouvernement dira que cette somme relevait d'une enveloppe supplémentaire qu'il n'avait su mobiliser en raison, d'une part, de sa non budgétisation et, d'autre part, des contraintes de la trésorerie de l'Etat.^165(*)

Ne savant plus à quel saint se vouer, la CENI, déposa, en date du 29 juillet 2015, une requête au greffe de la Cour constitutionnelle dans laquelle elle sollicita de cette dernière une interprétation des articles 10 de la loi de programmation n°15/004 du 28 février 2015 et 168^166(*) de la loi électorale ainsi que son avis sur la poursuite du processus électoral tel que planifié par la décision n°001/CENI/BUR/15 du 12 février 2015 portant publication du calendrier des élections provinciales, urbaines et locales de 2015 et des élections présidentielle et législatives de 2016 relativement à l'organisation, dans le délai, des élections provinciales prévues le 25 octobre 2015.

Si pour le premier chef de demande, la Cour s'est déclarée incompétente car habilitée à n'interpréter que la Constitution, elle s'est en revanche déclarée compétente pour connaitre du deuxième chef de demande.

Après avoir constaté le dépassement du délai de cent vingt jours prévu à l'article 10 de la loi de programmation, la Cour avait :

- affirmé le caractère irréversible de l'élection des Gouverneurs et Vice-gouverneurs des provinces nouvellement créées et pris conscience de la force majeure empêchant la CENI d'organiser lesdites élections en l'absence des Bureaux définitifs de leurs Assemblées provinciales ;

- ordonné au Gouvernement de prendre des dispositions transitoires exceptionnelles pour faire régner l'ordre public, la sécurité et assurer la régularité ainsi que la continuité des services publics dans les nouvelles entités territoriales régionalisées, en attendant l'élection de leurs Gouverneurs et Vice-gouverneurs et l'installation des Gouvernements provinciaux ;

- enjoint au Gouvernement d'accélérer l'installation des Bureaux définitifs des Assemblées provinciales et de doter la CENI des moyens adéquats pour l'organisation impérative de l'élection des Gouverneurs et Vice-gouverneurs desdites provinces, cela avant toute élection des députés provinciaux sur toute l'étendue de la République.

Dans la suite des événements, le Gouvernement se devait de prendre des mesures adéquates pour assurer la continuité de l'Etat dans les nouvelles provinces en attendant l'organisation des élections.

Contre toute attente et de manière on ne peut plus controversée, le Président de la République signait, le 29 octobre 2015, l'Ordonnance n°15/081 portant nomination des Commissaires Spéciaux et des Commissaires Spéciaux adjoints du Gouvernement chargés d'administrer les nouvelles provinces. Cette ordonnance a provoqué la grogne de l'opinion publique car, contraire à la Constitution et à la loi n°08/012 du 31 juillet 2008 telle que modifiée et complétée par la loi n°13/008 du 22 janvier 2013.

Finalement, la tant attendue élection des Gouverneurs et Vice-gouverneurs sera organisée le 26 mars 2016, soit près de six mois après le démembrement des nouvelles provinces. Les autorités élues de ces nouvelles provinces sont entrées en fonction après investiture par ordonnance du Président de la République.

C'est ainsi que le processus d'installation des nouvelles provinces telles qu'énumérées à l'article 2 de la Constitution s'est achevé.

* ¹⁶¹ Ce Décret fut pris par le Premier Ministre Augustin Matata Ponyo en date du 13 avril 2015 (Décret n°15/005 déterminant l'organisation et le fonctionnement des Commissions d'installation des nouvelles provinces démembrées et Décret n°15/006 portant nomination des membres des Commissions d'installation des nouvelles provinces démembrées).

* ¹⁶² Article 5 de la loi de programmation n°15/004 du 28 février 2015 déterminant les modalités d'installation des nouvelles provinces, JORDC, numéro spécial, 15 mars 2015.

* ¹⁶³ Ibidem.

* ¹⁶⁴ Voir l'article 10 de la loi de programmation précitée.

* ¹⁶⁵ Voir l'arrêt n°R.Const.0089/2015 du 08 septembre 2015 de la Cour constitutionnelle relatif à la requête en interprétation des dispositions des articles 10 de la loi de programmation n°15/004 du 28 février 2015 déterminant les modalités d'installation de nouvelles provinces et 168 de la loi n°06/006 du 09 mars 2006 portant organisation des élections présidentielle, législatives, provinciales, urbaines, municipales et locales, telle que modifiée par la loi n°11/003 du 25 juin 2011 et celle n°15/001 du 15 février 2015, JORDC, numéro 21, 1^er novembre 2015, p.5.

* ¹⁶⁶ Cet article dispose que l'élection du Gouverneur et du Vice-gouverneur intervient au plus tard vingt et un jours après l'installation du Bureau définitif de l'Assemblée provinciale.