Le juge de l'excès de pouvoir au Congo

SECTION II : L'OFFICE DU JUGE ADMINISTRATIF SUPREME EN MATIERE D'EXCES DE POUVOIR.

En conférant la connaissance du recours pour excès de pouvoir à un juge spécifique, le législateur congolais a, dans ce droit fil consacré une procédure particulière applicable dans ce domaine (§1). De même, dans l'exercice de ce contentieux, il a doté ce juge de certains pouvoirs dont l'étendue connaît cependant des limites qu'il conviendra de préciser (§2).

Paragraphe1 : Les règles procédurales devant le juge de l'excès de pouvoir.

Le régime formel du recours pour excès de pouvoir n'a pas été bouleversé depuis 1962. Sa spécificité fonctionnelle est maintenue par la loi n° 51/83 du 21 avril 1983 qui a consacré à cet égard des dispositions particulières en ses articles 405 à 415. L'ensemble de ces articles qui constituent le chapitre II du titre XI du CPCCAF forment les « Règles spéciales concernant le recours pour excès de pouvoirs ». Dans l'examen de chaque recours, le juge administratif suprême examine les règles de forme, ce sont les conditions de recevabilités (A) et les règles de fond que sont les moyens invoqués devant lui (B).

A)- Les conditions de recevabilité du recours.

Lorsqu'on examine ensemble les articles 105 à 108 et 405 à 415 du CPCCAF, les conditions de recevabilité du recours en annulation peuvent être regroupées en deux blocs : les conditions relatives à la nature de l'acte et à la qualité du requérant (1) et celles se rapportant aux délais et aux formes dans lesquelles le recours doit être introduit (2).

1-Les conditions relatives à la nature de l'acte et à la qualité du requérant.

a-La nature de l'acte attaqué devant le juge de l'excès de pouvoir.

Selon les termes de l'article 405 du CPCCAF : « Le recours en annulation est recevable contre toute décision réglementaire ou individuelle émanant d'une autorité administrative ». Bien que le législateur n'ait pas donné une définition des notions de décision réglementaire et de décision individuelle, nous pouvons au regard de l'article 403 les assimiler à une notion plus générale d'acte administratif. Cette absence de définition est même constatée dans la jurisprudence de la chambre administrative par le Président A. ILOKI en ces termes Ó « Dans sa jurisprudence relative au recours pour excès de pouvoir, la Cour suprême ne se préoccupe guère de définir le terme «décision» utilisé à l'article 405 du CPCCAF »^55(*).

Ainsi, pour être susceptible d'un recours en annulation devant la chambre administrative, l'acte administratif en cause doit présenter les caractères ci-après :

-Il doit émaner d'une autorité administrative Ó Sur ce point, le juge administratif suprême peut examiner le régime juridique de l'institution dont émane l'acte pour en déterminer la nature publique ou privée. Cependant, certains organismes quoiqu'étant de nature privées peuvent voir leurs actes faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Cette position a été adoptée par le juge administratif suprême à propos des décisions du Bâtonnier de l'Ordre National des Avocats du Congo en ces termes : « Attendu qu'ainsi, les décisions objet du recours, bien que revêtant le caractère d'acte émanant d'un organisme privé, sont en réalité, eu égard à la volonté clairement exprimée par le législateur, des actes administratifs individuels susceptibles de recours en annulation ; »^56(*). De même, l'acte doit émaner d'une autorité nationale^57(*).

-Il doit avoir un caractère décisoire et doit faire grief Ó Sur ce point, la chambre administrative de la Cour Suprême a opté pour une interprétation restrictive de la notion d'acte décisoire faisant grief. C'est ainsi que dans son arrêt n° 04/GCS-2005 du 10 février 2005, Osseni RAIMATOU c/ Ordre national des avocats du Congo, elle a considéré : « que la lettre du 3 novembre 1999 de monsieur le Bâtonnier National (...) n'est qu'un courrier ordinaire informatif de la solution retenue par le conseil de l'ordre ; qu'une telle lettre, qui n'est qu'un acte unilatéral dépourvu de tout caractère décisoire, ne peut valoir décision administrative susceptible d'un recours en annulation »^58(*).

De même dans son arrêt n° 011/GCS-2007 du 12 juillet 2007, BOUKANGOUMA MONTELE Anatole c/ Ministre du commerce, la Cour a considéré : « que le procès verbal (...) n'est qu'un simple compte rendu écrit des travaux(...) qu'il n'a qu'un rôle constatatif en ce sens qu'il retrace et restitue fidèlement les étapes du déroulement des opérations qu'il ne peut être pris comme un acte administratif décisoire susceptible de recours en annulation ».

b-La qualité du requérant.

L'article 481 du CPCCAF dispose : « Nul ne peut ester en justice s'il n'a qualité, capacité et intérêt à le faire ». Le législateur de 1983 n'ayant donné aucune précision particulière sur ces points, le juge administratif suprême a fait application de ces conditions dans sa jurisprudence.

En effet, s'agissant de la qualité, elle a affirmé dans un arrêt n° 07/GCS-05 du 14 avril 2005, Confédération africaine des travailleurs croyants : « Mais attendu que la confédération africaine des croyants, dite CATC, qui n'a pas justifié de son existence légale par la production du récépissé prévu à l'article 186 nouveau susvisé n'a pas qualité pour agir ;d'où il suit que le recours en annulation est irrecevable »^59(*).

En ce qui concerne l'intérêt à agir la Cour Suprême a commencé à examiner cette condition depuis 1974. C'est ainsi que dans l'espèce Sometima, elle affirme : « Attendu que la Sometima, à laquelle la décision attaquée fait grief en plaçant sous séquestre l'ensemble de ses biens, a le plus grand intérêt à l'annulation de ladite décision »^60(*). Il en est de même des espèces Baze ; Bouboutou M'bemba^61(*) et autres.

2-Les conditions relatives aux délais et aux formes dans lesquelles le recours doit être introduit.

a-Les délais de recours.

Le législateur a fixé les délais de recours aux articles 407 à 410 du CPCCAF, ce recours doit être intenté dans un délai de deux mois, il court pour les décisions réglementaires à compté du jour de leur publication et du jour de leur notification pour les décisions individuelles (article 408). En cas de silence gardé pendant quatre mois sur une réclamation par l'autorité administrative (ce silence valant décision de rejet), le délai commence à courir à l'expiration de cette période (article 409).

Toutefois, au terme de l'article 410, avant de se pouvoir en annulation d'une décision administrative, les intéressés peuvent présenter, dans le délai de deux mois, un recours administratif hiérarchique ou gracieux tendant à faire rapporter ladite décision. En réalité cette formalité est obligatoire puisque l'article 397 du CPCCAF dispose que Ó « Toute action ne peut être portée en justice si elle n'a été précédée d'un recours gracieux ou hiérarchique, ou d'une demande préalable ». Cependant, dans sa jurisprudence, la chambre administrative de la Cour Suprême a tempéré cette obligation en donnant une interprétation souple de l'article 410 du CPCCAF. C'est ainsi que dans son arrêt n° 013/GSC-2000 du 15 septembre 2000, Niamakassi et autres, elle affirme Ó « S'agissant du recours gracieux qui n'a été engagé en l'espèce, qu'il suffit de constater, pour ne pas retenir ce fait comme cause d'irrecevabilité, que ledit recours gracieux n'a qu'un caractère facultatif ; que l'article 410 du CPCCAF dispose en effet Ó avant de se pourvoir en annulation les intéressés peuvent présenter un recours administratif hiérarchique ».

Si le juge administratif est souple dans l'exigence d'un recours préalable, sa jurisprudence est cependant rigide quant au respect des délais de recours. En cas de non respect de ces délais, le juge déclare le recours irrecevable pour forclusion, c'est le cas dans l'espèce Filankembo Florent (arrêt n° 003/GCS-2000 du 10 février 2000), le juge déclare Ó « Attendu que le recours en annulation examiné a été formé le 13 avril 1994, tandis que le certificat de travail délivré au requérant date du 15 janvier 1993 ; que cette date de la prise de connaissance effective de la décision administrative attaquée à celle où le recours en annulation a été engagé, le délai de l'article 406 était depuis longtemps écoulé (...) déclare irrecevable pour forclusion ».

Mais, lorsqu'une décision objet du recours n'a fait l'objet d'aucune notification ou d'une publication, le délai de deux mois prévu dans l'article 407 du CPCCAF est considéré comme n'ayant pas encore commencé à courir (voire en ce sens les arrêts Sometima^62(*) et Baze^63(*)).

b-Les formes dans lesquelles le recours doit être introduit

De façon constante, la chambre administratif déclare irrecevable le recours lorsque le requérant s'abstient de recourir au ministère d'un avocat. Elle considère le recours au ministère de l'avocat comme une obligation en se fondant sur les dispositions de l'article 2 de la loi n°022-92 du 20 août 1992 portant organisation du pouvoir judiciaire qui est ainsi libellé Ó « Ils peuvent agir et se défendre eux-mêmes verbalement ou sur mémoire devant toutes les juridictions à l'exception de la Cour Suprême ». Cependant, cette disposition semble être en contradiction avec l'article 105 du CPCCAF : « Sauf si la partie ne sait ni lire, ni écrire le pourvoi est formé par requête écrite et signée, déposée au Greffe de la Cour Suprême. Le Ministère de l'Avocat n'est pas obligatoire devant la Cour Suprême en toutes matières. ». Cette obligation de recourir au ministère d'un avocat en matière d'excès de pouvoir dénote un caractère particulier de ce contentieux.

Le juge examine aussi le recours quant à sa conformité aux exigences posées par les articles 106 et 108 du CPCCAF. Si en amont, l'article 106 fixe à peine d'irrecevabilité les conditions auxquelles la requête doit se conformer ; en avale, à son article 108, il prévoit à peine de déchéance l'obligation pour le requérant de déposer une consigne de dix mille francs au Greffe de la Cour Suprême. Dans son arrêt n° 06/GCS-05 du 13 janvier 2005, Patrice NGOLALI, le juge a déclaré le recours irrecevable pour non respect de l'article 106 du CPCCAF : « Attendu qu'en l'espèce, les requêtes de recours en annulation et de surséance n'indiquent pas l'adresse de l'ordre des avocats du Congo qu'il échet de les déclarer irrecevables ».

Dans la connaissance des recours, le juge administratif suprême, après avoir examiné la conformité du recours aux règles de forme, procède par un examen au fond. Il statue sur les moyens invoqués devant lui, ces moyens peuvent aussi être appelés cas d'ouverture.

* ⁵⁵ ILOKI (A), op cit p.74

* ⁵⁶C.S. Adm 13 avril 2000, BONDONGO Gilbert et autres

* ⁵⁷ C.S. Adm 29 mai 1963 N'DAYE. Dans cette espèce, le juge s'est déclaré incompétent pour connaître d'un acte émanant d'une autorité française.

* ⁵⁸ C.S. Adm, 10 février 2005, OSSENI RAIMATOU in Bulletin de diffusion de la C.S p.57

* ⁵⁹C.S. Adm 14 avril 2005, Confédération Africaine des travailleurs croyants

* ⁶⁰ C.S. Adm , 17 mai 1974, Sometima

* ⁶¹ C.S. Adm,22 septembre 1984, Bouboutou M'bemba.

* ⁶² C.S. Adm 17 mai 1974, Sometima

* ⁶³ C.S. Adm 17 décembre 1976, Baze Maurice