Le juge de l'excès de pouvoir au Congo

Paragraphe 2 : Les fondements de la compétence exclusive dévolue au juge administratif suprême.

La connaissance du recours pour excès de pouvoir par un juge placé au niveau le plus élevé dans la hiérarchie de la justice administrative est avant tout l'oeuvre du législateur qui malgré plusieurs réformes a pérennisé cette compétence. La chambre administrative a joué aussi un rôle sans précédent à travers ses applications jurisprudentielles dans l'affirmation de cette compétence (B).

Mais la solidité des fondements historiques de cette compétence sont si évidentes que même cinquante ans après l'indépendance, « l'ombre du Conseil d'Etat français plane encore au-dessus »^41(*) de la chambre administrative de notre Cour Suprême (A).

A)- Les fondements historiques : la connaissance exclusive du recours pour excès de pourvoir, un legs du Conseil d'Etat français.

Avant 1960, le Congo est une colonie française. Quelle est alors la juridiction compétente pour connaître du contentieux de l'annulation pour excès de pouvoir ? Que se passe t-il après son accession à l'indépendance ?

Pour répondre à ces questions, il conviendra d'examiner le Conseil d'Etat comme juge de l'excès de pouvoir sous la colonisation (1) et le transfert de cette compétence à la chambre administrative après l'indépendance (2).

1- Le Conseil d'Etat, juge de l'excès de pouvoir avant l'indépendance.

Au début du XVI^ème siècle, François RABELAIS affirmait dans Pantagruel : « On ne retient les pays nouvellement conquis ni par la contrainte, ni par l'exploitation, mais en leur donnant des lois et des édits, en propageant des religions, en rendant la justice »^42(*).

Appliquant strictement ce sage conseil, la France puissance métropolitaine, ne pouvait confier le règlement juridictionnel des litiges dans lesquels l'administration était en cause au seul Conseil d'Etat. Il fut mis en place des juridictions locales pour mieux appréhender les litiges coloniaux. C'est ainsi que sous la restauration, les ordonnances royales de 1825 créèrent et organisèrent les Conseils du contentieux administratifs. Les décrets du 05 août et 07 septembre 1889 fixaient les compétences et les règles applicable devant eux.

Le conseil du contentieux administratif de l'Afrique Equatoriale Française (A.E.F) ayant son siège à Brazzaville avait juridiction à l'égard de tous les territoires regroupés dans l'A.E.F (Gabon, Moyen Congo, Oubangui-Chari et Tchad).

En sa qualité de juge ordinaire du contentieux local,  il ne statuait que sur le plein contentieux (ses décisions étant susceptibles d'appel devant le Conseil d'Etat). En matière du contentieux de l'annulation, il ne statuait que sur les actes des autorités locales,  le recours pour excès de pouvoir étant de la compétence spéciale du Conseil d'Etat.

Cette compétence exclusive trouvait son assise dans les lois révolutionnaires (loi des 16-24 août 1790 et 16 fructidor an 3) qui interdisaient aux tribunaux judiciaires de « connaître des actes d'administration, de quelque espèce qu'ils soient » et l'article 9 de la loi du 27 mai 1872 qui dispose que : «  Le conseil d'Etat statue souverainement sur les demandes d'annulation pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses autorités administratives ».

De même, il résultait de l'interprétation des ordonnances de 1825 et 1827 : « que les recours en annulation, même s'ils sont formés contre les actes des autorités coloniales, ne peuvent pas être portés devant le conseil du contentieux, mais seulement devant le conseil d'Etat, juge de l'excès de pouvoir de toutes les autorités administratives »^43(*).

Cette position fut affirmée par les conseils du contentieux administratifs de l'A.E.F et de la Guyane dans une jurisprudence constante. C'est ainsi que dans son arrêt du 16 février 1899 ce dernier affirme : «  si le conseil du contentieux est chargé de juger d'une manière générale tout le contentieux administratif, il est de doctrine que sa compétence se borne uniquement au contentieux de pleine juridiction »^44(*).

Dans une espèce du 8 avril 1959 le conseil du contentieux de l'A.E.F s'exprimait en ces termes : « Attendu que la décision du 1^er juillet 1958 constitue un acte administratif dont l'annulation échappe à la compétence du conseil qui ne peut connaitre du recours pour excès de pouvoir, sauf exceptions prévues par les lois »^45(*).

Il en résulte de ce qui précède, que malgré la mise en place des conseils du contentieux dans ses colonies, la France avait attribué au Conseil d'Etat une compétence exclusive dans la connaissance de la brûlante question du recours pour excès de pouvoir. Cette organisation a été maintenue jusqu'à l'accession du Congo à l'indépendance. Certains auteurs ont même affirmé que le Conseil d'Etat est : « le juge aîné de la chambre administrative de la Cour suprême, juge de l'excès de pouvoir au Congo »^46(*).

2- Le transfert de compétence à l'indépendance entre le Conseil d'Etat et la Chambre Administrative.

En 1960, l'accession du Congo à l'indépendance l'obligeait à remplacer les juridictions «communautaires» par des instances nationales. C'est ainsi que sa nouvelle constitution en confia l'organisation au législateur. Dans cette entreprise d'édification d'un système juridictionnel, le législateur fut confronté à des problèmes forts complexes notamment, celui relatif à l'organisation d'une justice administrative.

En ce sens, A.BOCKEL soulignait : « la question de la justice administrative était d'actualité dans les Etats d'Afrique noire francophone au lendemain des indépendances (...) En réalité, ce problème ne s'est posé avec acuité que lors de l'indépendance vite acquise »^47(*). Comment le législateur allait-il résoudre ce problème ?

Dans la pratique et particulièrement en ce qui concerne le recours pour excès de pouvoir ; deux éléments poussaient à la réforme des solutions issues de l'époque coloniale : d'abord la suppression de la compétence exclusive du Conseil d'Etat, ensuite la recherche des principes de simplification et d'unification.

Aussi, dans sa réforme, le législateur congolais confia le contentieux administratif au juge judiciaire ordinaire sous réserve de certaines affaires relevant de la compétence de la chambre administrative de la Cour Suprême. Tel fut le cas du recours pour excès de pouvoir dont la connaissance lui fut attribué de façon exclusive.

Dans son cours du contentieux administratif, B.BOUMAKANI affirme : « Cela est évidemment net quant au recours pour excès de pouvoir. Les particularités techniques de ce recours, directement reprises de la règlementation française supposent certes un traitement particulier mais surtout, semble t-il, la prise en considération de l'aspect «politique» de ce contentieux qui met directement en cause la puissance publique dans l'expression de ses privilèges les plus importants. C'est pourquoi, l'on a pris soin de confier le jugement de ce recours à un juge de niveau élevé et le plus souvent spécialisé c'est-à-dire, la Chambre Administrative de la Cour Suprême »^48(*).

Ce fondement se rapporte essentiellement sur un legs colonial. Ce dernier a été transposé dans le système juridictionnel congolais lors de son accession à l'indépendance.

Cependant, cette historicité qui est similaire à celle des autres pays d'Afrique noire francophone ne constitue qu'un précédent. Encore faut-il qu'il y ait un cadre légal qui déterminerait l'étendue et les limites de la compétence reconnue à ce juge de l'excès de pouvoir.

* ⁴¹ MOUDOUDOU (P), op cit p.12

* ⁴² RABELAIS (R), Pantagruel IV^ème livre (extrait de J. LATOUR) éd. Flammarion Paris 1985

* ⁴³ BAYI (M), Les Conseils du contentieux administratifs de l'A.E.F, juge de Droit commun du contentieux administratif, Mémoire pour l'obtention du diplôme de l'E.N.A.M, Brazzaville 1983 p.26

* ⁴⁴ BAYI (M), op cit p.69

* ⁴⁵ Idem, p.70

* ⁴⁶ MOUDOUDOU (P), Tendances du D.A dans les Etats d'Afrique noire francophone. Annales U.M.G P.15

* ⁴⁷ BOKEL (A), Le juge de l'administration en Afrique noire francophone. Dakar 1971 p.55

* ⁴⁸ BOUMAKANI (B), Cours de Contentieux administrative (Maitrise Droit public) 2007-2008, p.66