Section 2 - la situation de la gestion des
déchets en France
1. Cadre réglementaire
En France, la gestion des déchets, et par
conséquent l'activité de recyclage, est assurée par les
collectivités locales, dont les actions sont encadrées par les
textes du Code de l'Environnement (parution des Livres I, III, IV et V en 2005
puis des Livres II et VI en 2007). Comme nous allons le voir, le
Ministère de l'Environnement, dont la vocation est de fixer les grandes
lignes de la politique environnementale au niveau national, n'a qu'un
rôle de contrôle vis-à-vis des collectivités. En
complément, le Grenelle de l'Environnement a depuis 2007 fixé des
objectifs chiffrés devant être atteints en 2012. Nous verrons en
quoi ces objectifs influencent les politiques territoriales.
a) Code de l'Environnement
Lorsqu'on se réfère au Code de l'Environnement, les
dispositions concernant la gestion des déchets autres que ceux
étant radioactifs sont regroupées dans le « Chapitre I :
Elimination des déchets et récupération des
matériaux » du « Titre IV : Déchets » du «
Livre V : Prévention des pollutions, des risques et des nuisances
». L'article L541-1 (annexe 1 : Article L541-1 du Code de
l'Environnement) de ce chapitre résume la volonté globale
fixée par le Code de l'Environnement. Partant du principe que le
déchet le plus facile à éliminer est celui que l'on n'a
pas produit, la priorité est de « réduire la production
et la nocivité des déchets, notamment en agissant sur la
conception, la fabrication et la distribution des substances et produits et en
favorisant le réemploi ». Cet article hiérarchise
également les modes de traitement des déchets, avec l'accent mis
sur la réparation en vue de réemploi et le recyclage, ainsi que
la rationalisation des transports de déchets et l'information du public.
En plus de la sauvegarde des ressources, le Code de l'Environnement
précise que le traitement des déchets doit être
réalisé de manière à ne pas « mettre en
danger la santé humaine » ou « nuire à
l'environnement » (i.e. la qualité de l'eau, de l'air, la
préservation de la faune et de la flore...).
Comme le stipulent les articles L541-12, L541-13 et L541-14 du
Code de l'Environnement, les régions et les départements sont
couverts par des plans régionaux et départementaux de gestion des
déchets, et doivent à ce titre assurer la coordination du
programme de leur prévention. Pour ce faire, ces entités doivent
mettre en place :
- Un inventaire et un plan prospectif des déchets
(quantités, natures et origines) à traiter, des
installations existantes et celles à créer, et des
mesures pour atteindre les objectifs en termes de gestion des déchets
;
- Des moyens de mesure des résultats de leur plan de
gestion des déchets.
Comme précisé dans l'article L541-12, la
région peut également « prendre participations dans des
sociétés constituées en vue de la réalisation ou de
la gestion d'installations de stockage de déchets ultimes
».
Autre élément important, le Code de l'Environnement
prévoit des sanctions pénales en cas de non respect des articles,
allant jusqu'à 75000€ d'amende et 2 ans d'emprisonnement si les
déchets ne sont pas gérés dans les conditions prescrites.
Ces sanctions peuvent alors être utilisées comme moyen de
pression, que ce soit sur les particuliers, les entreprises ou les
collectivités, afin d'optimiser
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la gestion des déchets. Bien que les infractions restent
difficiles à contrôler pour les autorités et qu'encore peu
de moyens soient investis dans ce sens, les associations, les ONG et les
citoyens permettent une certaines régulation de cette activité et
une sensibilisation de l'opinion. Il existe donc deux outils majeurs pour
favoriser le respect des dispositions du Code de l'Environnement : les
sanctions pénales et le contrôle des citoyens et des associations
de défense de l'environnement.
Le recyclage des emballages :
Le décret n° 92-377 du 1er avril 1992 et le
décret 96-1008 du 18 novembre 1996 constituent le cadre
réglementaire de la gestion des emballages et des déchets
d'emballages ménagers ou non
ménagers :
- le premier stipule que le producteur mettant sur le
marché ses produits et leurs emballages est tenu de pourvoir à
l'élimination de l'ensemble de ses déchets. Trois
possibilités lui sont offertes : la consigne, la collecte ou la
contribution à un organisme agréé (comme
Éco-emballages ou Adelphe). Des obligations analogues sont
prévues pour les entreprises dans le décret n° 94-609 du 13
juillet 1994 ;
- le second renforce les objectifs de prévention et de
valorisation des déchets d'emballages.
En 2011, près de 3 millions de tonnes (Mt) d'emballages
ménagers sont collectés pour le recyclage, les deux tiers
constitués de verre.
Le papier-carton constitue les quantités d'emballages
collectées les plus importantes (4,2 Mt), dont 20 % sont
constitués d'emballages ménagers.
b) Grenelle de l'Environnement
Lancé en 2007 à l'initiative du ministre de
l'Ecologie, du Développement et de l'Aménagement Durables
Jean-Louis BORLOO, le Grenelle de l'Environnement vise à prendre des
décisions stratégiques concernant la politique écologique
française. A l'issu des réunions qui se sont tenue entre
septembre et décembre, des engagements concernant l'ensemble des
secteurs économiques furent pris. Les grands objectifs de ces
engagements sont :
- La restauration et la protection de la biodiversité ;
- L'instauration d'une trame verte et bleu (visant à
protéger certains espaces vert et maritimes) et de schémas
régionaux de cohérence écologique ;
- La diminution des gaz à effet de serre ;
- L'amélioration de l'efficience
énergétique.
Concernant la gestion des déchets, nous pouvons citer les
objectifs suivants :
- Réduire les quantités de déchets partant
en incinération ou en stockage de 15 % ;
- Réduire de la production d'ordures
ménagères et assimilées de 7 % par habitant pendant les
5 prochaines années (à l'horizon 2012 donc) ;
- Orienter vers la valorisation matière et organique 35 %
des déchets ménagers et assimilés
d'ici 2012 et 45 % en 2015 (contre 24% en 2004) ;
- Atteindre un taux de recyclage de 75 % des déchets
d'emballages ménagers d'ici 2012 ;
- Orienter vers le recyclage 75 % des déchets des
entreprises (non compris les déchets des BTP,
les déchets de l'agriculture, les industries
agro-alimentaires et les activités spécifiques).
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La loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation
relative à la mise en oeuvre du Grenelle de
l'environnement fixe de nouveaux objectifs majeurs en
matière de traitement de déchets :
- Orienter d'ici 2012 35 % des déchets ménagers et
assimilés vers le recyclage ;
- Orienter d'ici 2015 45 % des déchets ménagers et
assimilés vers le recyclage ;
- Diminuer d'ici 2012 de 15 % les quantités de
déchets incinérés ou stockés.
Le Grenelle de l'environnement insiste sur la hiérarchie
du traitement des déchets : prévention, préparation en vue
du réemploi, recyclage, valorisation matière, valorisation
énergétique et élimination. Aussi, les résidus
produits par l'extraction de la fraction valorisable des déchets doivent
être prioritairement faire l'objet d'une valorisation
énergétique. Un levier possible pour inciter à la
valorisation des déchets est la limitation au stricte nécessaire
des capacités de traitement des sites d'enfouissement. Depuis 2012, cela
doit être pris en compte dans de cadre de la révision des plans.
Tout porteur de projet doit à présent justifier la
compatibilité de son installation avec cette orientation.
Malgré quelques avancées notamment sur la
méthode qui a réussi à réunir des acteurs aux vues
parfois diamétralement opposées sur les questions
écologiques et à aboutir au vote quasi-unanime du parlement de la
loi dite « Grenelle 1 », le Grenelle Environnement a fait, avant
même sa conclusion, l'objet de critiques parfois virulentes de la part
d'associations écologistes et de groupes politiques de gauche. Certains
sujets d'importance prioritaire selon les associations n'ont pas aboutis, comme
la question de la taxe carbone ou du nucléaire. Ainsi, en 2010, la
Fondation Nicolas HULOT, principal instigateur du Grenelle, quitte la table des
négociations.
Concernant la gestion des déchets, les résultats
sont plus positifs, avec notamment un taux de valorisation des déchets
par recyclage, ou par valorisation énergétique ou organique
(compostage, méthanisation, traitement mécano-biologique)
atteignant 72 % des déchets municipaux en 2011, contre 53 % en 2000.
c) Le Plan National de Prévention des
Déchets 2014 - 2020
Le plan national de prévention des déchets
s'inscrit dans le contexte de la directive-cadre européenne sur les
déchets (directive 2008/98/CE du 19 novembre 2008), qui prévoit
une obligation pour chaque État membre de l'Union européenne de
mettre en oeuvre des programmes de prévention des déchets.
Dans ce cadre, le Ministère de l'Écologie, du
Développement durable et de l'Énergie a lancé dès
2012, en lien avec l'ADEME, des réflexions associant l'ensemble des
parties prenantes concernées par la prévention des déchets
(représentants de l'État et des collectivités
territoriales, des entreprises, des acteurs du traitement de déchets, de
l'économie sociale et solidaire, des
associations de protection de l'environnement et des
consommateurs) afin d'élaborer ce plan de manière
concertée.
Le plan national de prévention des déchets
2014-2020 cible toutes les catégories de déchets (déchets
minéraux, déchets dangereux, déchets non dangereux non
minéraux), de tous les acteurs économiques (déchets des
ménages, déchets des entreprises privées de biens et de
services publics, déchets des administrations publiques).
Il se donne comme ambition de rompre progressivement le lien
entre la croissance économique et la production de déchets et il
constitue un levier pour la mise en oeuvre de la transition
énergétique et environnementale. Il s'inscrit en effet pleinement
dans la démarche de l'économie circulaire en tant
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qu'outil au service de l'évolution de notre
modèle économique vers un modèle durable, non seulement au
plan environnemental, mais aussi économique et social.
Le plan comporte 3 grandes parties :
- Un bilan des actions de prévention menées
précédemment (notamment dans le cadre du précédent
plan national de prévention de 2004) ;
- La définition des orientations et objectifs pour la
période 2014-2020 ;
- La mise en oeuvre, le suivi et
l'évaluation des mesures retenues.
d) Les Agendas 21
L'Agenda 21 est un plan d'action pour le XXIe siècle
adopté par 173 Etats lors du Sommet de la Terre de Rio en 1992. Il
détaille les secteurs où le développement durable doit
s'appliquer dans le cadre des collectivités territoriales. Il formule
des recommandations dans des domaines variés tels que :
- La pauvreté ;
- La santé ;
- Le logement ;
- L'agriculture ;
- La gestion des déchets...
Les collectivités territoriales sont appelées,
dans le cadre du chapitre 28 de l'Agenda 21 de Rio, à mettre en place un
programme d'Agenda 21 à leur échelle, intégrant les
principes du développement durable, à partir d'un
mécanisme de consultation de la population. « Elles jouent, au
niveau administratif le plus proche de la population, un rôle essentiel
dans l'éducation, la mobilisation et la prise en compte des vues du
public en faveur d'un développement durable » (Extrait du chapitre
28). Ainsi naît l'Agenda 21 local.
Les réseaux de villes prennent l'initiative des travaux
pour veiller à la mise en oeuvre concrète des Agendas 21 locaux.
En France, l'Observatoire national des agendas 21 locaux, porté par le
Ministère du développement durable, l'Association 4D,
l'Association des Maires de France et le Comité 21 assurent cette
mission. D'autres structures relaient ce travail au niveau national ou
régional comme le Comité 21 - Comité français pour
l'environnement, l'Association 4D (dossiers et débats pour le
développement durable), l'association ETD (Entreprises territoires
développement), le réseau des agences régionales de
l'environnement (RARE).
e) Schéma régional d'aménagement du
territoire
Comme l'a annoncé François Hollande, la carte des
régions devra évoluer d'ici 2017, pour diviser leur nombre par
deux. Le gouvernement prévoit aussi une « rationalisation de la
carte intercommunale resserrée autour des bassins de vie ».
L'objectif : réduire le nombre de syndicats de communes et de syndicats
mixtes, notamment pour l'eau potable, l'assainissement, les déchets, le
gaz, l'électricité et les transports. Avant le 31 décembre
2015, un schéma départemental de coopération
intercommunale devra être arrêté.
Le projet de loi, clarifiant l'organisation territoriale de la
France, prévoit un renforcement des compétences des
régions, qui devront élaborer des schémas régionaux
prescriptifs. Les communes devront se regrouper et réduire le nombre de
syndicats.
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Le schéma régional d'aménagement et de
développement durable du territoire (SRADDT) est défini comme
« un document de planification majeur, élaboré par la
région, avec une valeur
prescriptive » à l'égard des documents
d'urbanisme (Scot, PLU, PDU, chartes de parc naturel régional...). Il se
substitue aux schémas existants (schéma régional de
l'intermodalité, schéma régional climat, air et
énergie -SRCAE- et plan régional de prévention et de
gestion des déchets), qui seront déclinés en trois
chapitres individualisés.
Le volet dédié aux déchets se substituera
aux trois schémas qui existent aujourd'hui : le plan régional ou
interrégional de prévention et de gestion des déchets
dangereux, le plan départemental ou interdépartemental de
prévention et de gestion des déchets non dangereux, et le plan
départemental ou interdépartemental de gestion de
prévention et de gestion des déchets issus du bâtiment.
Ce plan unique devra décliner, pour les six et douze
années à venir, les objectifs nationaux en matière de
hiérarchisation des modes de traitement des déchets, et s'appuyer
sur le principe de proximité dans la gestion des déchets.
Pour les déchets ménagers et assimilés
(DMA), le plan fixe un objectif de réduction de 7% de la quantité
produite par habitant entre 2010 et 2020. Les remarques concernant
d'éventuels objectifs de réduction chiffrés des DAE "n'ont
pas été retenues à ce stade" et seront
étudiées lors du premier bilan d'étape à
mi-parcours en 2017,"lors duquel il sera décidé de poursuivre ou
d'accentuer les efforts afin d'atteindre ses objectifs", a répondu le
ministère. Les déchets du BTP seront le flux prioritaire dans le
nouveau plan.
Enfin, le gouvernement prévoit de responsabiliser les
collectivités locales. Celles-ci devront supporter "les
conséquences financières des arrêts rendus par la Cour de
justice de l'Union européenne à l'encontre de l'Etat, (...) pour
tout manquement au droit de l'Union européenne qui leur est imputable en
tout ou en partie", indique l'article 29.
f) Les Plans Départementaux d'Elimination des
Déchets Ménagers et Assimilés
Les plans départementaux d'élimination des
déchets ménagers et assimilés (PDEDMA) ont
été rendus obligatoires par la loi du 13 juillet 1992. Leur
élaboration est de la compétence du Préfet ou du Conseil
Général. Ils sont destinés à coordonner et
programmer les actions de modernisation de la gestion de ces déchets
à engager à 5 et 10 ans notamment par les collectivités
locales.
Ils fixent les objectifs de recyclage et de valorisation à
atteindre, les collectes et équipements à mettre en oeuvre
à cette fin, les échéanciers à respecter et
évaluent les investissements correspondants. Leur importance est
primordiale car, lorsqu'un plan a été approuvé, les
décisions prises dans le domaine des déchets par les personnes
morales de droit public et leurs concessionnaires doivent être
compatibles avec ce plan.
La circulaire du 24 avril 1998 du Ministère de
l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement révise les
PDEDMA afin qu'ils soient mieux adaptés à la fois aux
réalités locales et aux priorités gouvernementales. Elle
engage à une réorientation des Plans selon les axes suivants :
- Agir de façon plus volontaire sur la réduction de
la production de déchets ; - Intégrer davantage de recyclage
matière et organique ;
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- Limiter le dimensionnement des incinérateurs à la
fraction résiduelle après recyclage,
lorsqu'une valorisation énergétique est possible
;
- Renforcer la concertation locale
La circulaire précise également la
définition du déchet ultime qui sera seul admis en
décharge à compter de 2002. Le déchet ultime a maintenant
une acception plus souple : il ne doit pas être partout réduit aux
seuls résidus de l'incinération. Il peut être défini
en fonction du contexte local, mais doit au minimum avoir supporté des
tris préalables à des fins :
- De dépollution ;
- De recyclage matière et/ou organique.
g) Les Plans Climat Energie Territorial
(PCET)
Le Plan Climat-Energie Territorial (PCET) est un projet
territorial de développement durable dont la finalité
première est la lutte contre le changement climatique ; la
qualité de vie des citoyens est la question sous-jacente.
Institué par le Plan Climat National et repris par les
lois Grenelle 1 et le projet de loi Grenelle 2, il constitue un cadre
d'engagement pour le territoire. L'enjeu est d'inviter les forces du territoire
à travailler ensemble pour mettre en place des actions
cohérentes.
Le PCET a deux objectifs principaux :
- Réduire les émissions de gaz à effet de
serre : diviser par 4 les émissions d'ici 2050 ;
- Adapter le territoire au changement climatique : réduire
la vulnérabilité du territoire puisqu'il
est désormais établi que les impacts du changement
climatique ne pourront plus être intégralement
évités.
Un PCET se caractérise également par des ambitions
chiffrées de réduction des émissions de GES et par la
définition dorénavant d'une stratégie d'adaptation du
territoire (basée sur des orientations fortes en termes de
réduction de la vulnérabilité et de créations
d'opportunités), dans des contraintes de temps. Lesdits objectifs
chiffrés sont calqués sur ceux de la Commission Européenne
à l'horizon 2020 : réduire de 20% les émissions de GES,
améliorer de 20% l'efficience énergétique, porter à
20% la part des énergies renouvelables dans la consommation finale
d'énergie. Pour la France, ils se déclinent comme suit :
- Réduire de 17% des émissions de GES
- Réaliser 20% d'économies d'énergie en
2020
- Intégrer 23% d'Energie Renouvelable dans la consommation
d'énergie finale en 2020 Concernant la gestion des déchets, le
PCET reprend les objectifs du Grenelle de l'Environnement :
- Prévenir la production de déchets (qui
représentent 2% des émissions de GES en France) ; - Favoriser le
recyclage (pour réduire la consommation de ressources
énergétiques liée à la production de biens) ;
- Améliorer l'efficacité des incinérateurs
à récupération énergétique et
développer la filière de valorisation énergétique
;
- Réduire l'incinération sans
récupération et l'enfouissement des déchets.
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Synthèse :
La gestion des déchets est aujourd'hui encadrée de
manière à favoriser au maximum, dans l'ordre des priorités
: la prévention des déchets, le recyclage (réintroduction
et valorisation matière), la valorisation énergétique,
l'élimination (qui doit être limitée au maximum).
La politique de gestion des déchets est donc fixée
au niveau national et déléguée aux collectivités
territoriales au sens large du terme (des communes aux régions).
Cependant, il y a bien une faction des rôles entre les institutions
départementales et régionales, et les municipalités et les
agglomérations. En effet, les départements et régions ont
en charge :
- De fixer une stratégie permettant d'atteindre les
objectifs nationaux
- De veiller à l'application de ces directives
stratégiques et d'en rapporter au Ministère de
l'Environnement
Pour leur part, les communes et les communautés
d'agglomérations sont en quelques sortes les exécutants au niveau
local de la stratégie fixée par les régions et
départements et sont donc chargées de la gestion des
déchets non industriels (déchets des ménages, des
administrations et lieux publiques, des associations, des
commerçants...).
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