La régulation des télécommunications au Congo

B. L'accès au service universel de télécommunications

Une approche minutieuse du service universel nous laisse croire que cette dernière est une exigence de service public(1), quand son application est concrète(2).

1. Le service universel : une exigence

D'originaire américaine⁽²⁶²⁾, le service universel est admis comme l'ensemble des exigences auxquelles doivent répondre certaines activités d'intérêt général quel que soit leur mode de gestion dans chaque pays membre d'une organisation communautaire. Gestion sous la forme des services publics `' à la française'' ou par une entreprise relevant du secteur concurrentiel⁽²⁶³⁾.

Ce terme désigne l'étendue des obligations de service auxquelles sont astreints les opérateurs locaux de téléphone. Tous les textes issus des systèmes juridiques ayant ouvert le marché des télécommunications à la concurrence font une référence à la notion. Il ressort des différents textes que le service universel est « la mise à la disposition de tous d'un service minimum... »⁽²⁶⁴⁾.

En effet, le service universel de télécommunications est défini comme la mise à la disposition de tous d'un service minimum consistant en un service téléphonique d'une qualité spécifiée à un prix abordable, ainsi que l'acheminement des appels d'urgence, la fourniture du service de renseignement et d'un annuaire d'abonnés, sous forme imprimée ou électronique et la desserte du territoire national en cabines téléphoniques installées sur le domaine public et ce, dans le respect des principes d'égalité, de continuité, d'universalité et d'adaptabilité. Si l'institution du service universel au temps du monopole de l'Etat régulateur et gendarme ne posait aucun problème, l'instauration de la concurrence et l'entrée des opérateurs privés pose la question du respect de ses principes.

A la question du financement du service universel se pose celui de la force contraignante qui permettra de soumettre les opérateurs à une application stricte des cahiers de charge. Le mode de financement actuel est basé sur un principe de la compensation institué entre l'opérateur historique et les nouveaux opérateurs selon le mécanisme de l'interopérabilité pour permettre à l'opérateur historique de mieux maîtriser les coûts.^1(*)

Le service universel serait d'avantage un service minimum de base dans un environnement concurrentiel qu'un véritable service public entendu dans sa conception extensive. Cependant, certaines législations l'incluent dans la notion de service public. Ainsi en est-il de la définition française du service public des télécommunications de l'article L-35 du code des télécommunications qui dispose que le service public comprend le service universel des télécommunications, les services obligatoires de télécommunication et les missions d'intérêt général. Le service public constitue donc bien un ensemble plus large que le seul service universel.

Les législations africaines se bornent quant à elles à définir la notion et à énumérer les éléments qui entrent dans la composition du service universel. Ce faisant, elles mettent en avant les notions d'exigences essentielles qui permettent de « garantir, dans l'intérêt général, la sécurité des usagers et du personnel exploitant des réseaux de télécommunications, la protection des réseaux et des échanges d'informations et l'interopérabilité des services et celle des équipements terminaux et la protection des données »⁽²⁶⁵⁾.

En délimitant rigoureusement le service minimum à fournir, le législateur permet une juste appréciation de la qualité du service effectivement rendu et évite les polémiques sur les contours incertains d'un service public aux multiples interprétations. De plus, le service universel facilite le développement de la concurrence au profit des consommateurs sur les domaines connexes et incite au développement des innovations des différents producteurs. Enfin, à l'instar du service public, c'est une notion qui est appelée à évoluer, et donc à s'enrichir au fur et à mesure de l'évolution technologique et des attentes de la société.

La notion de service universel été forgée vers 1907 par Théodore Vail (1845-1920), président (1885-1887 et 1907-1919) de la compagnie de téléphone ATT (American Telegraph and Téléphone), désireux de se voir attribuer par le Congrès un monopole en matière de réseaux et de services de télécommunications.

La notion de service universel a pris a été consacrée en Europe pour la première fois par la Commission européenne dans ses livres verts sur les télécommunications du 30 juin 1987⁽²⁶⁶⁾ et sur les services postaux du 11 juin 1992⁽²⁶⁷⁾.

Le Livre vert de la Commission européenne précité sur les services d'intérêt général du 21 mai 2003,précise que le service universel « porte sur un ensemble d'exigences d'intérêt général dont l'objectif est de veiller à ce que certaines services soient mis à la disposition de tous les consommateurs et utilisateurs sur la totalité du territoire d'un Etat membre, indépendamment de leur position géographique, au niveau de qualité spécifique et, compte tenu de circonstances nationales particulières, à prix abordables ».

La directive 2002/22/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 conquérant le service universel et les droits des utilisateurs au regard des réseaux et services de communications électroniques le définit comme « ensemble minimal de services d'une qualité spécifiée, accessible à tous les utilisateurs finals, à un prix abordable, compte tenu des conditions nationales spécifiques, sans distorsion de concurrence » (article 1).^1(*)

Le service universel doit être accessible, c'est-à-dire « mis à la disposition de tous les utilisateurs finaux sur leur territoire, indépendamment de leur position géographique » (article 3), être abordable du point de vue tarifaire (article 9), correspondre à un certain niveau de qualité (article 11). Des dispositifs particuliers doivent être prévus en faveur des utilisateurs handicapés (article 7) ainsi que des personnes ayant de faibles revenus ou des besoins sociaux spécifiques (article 9).

En relèvent le raccordement au réseau terrestre de télécommunications et la téléphonie vocale entre points fixes (article 4), la fourniture de services de renseignements téléphoniques et d'annuaires (article 5), les postes téléphoniques payants publics (article 6).

La loi 9 dans son préambule définit le service universel comme « l'accès à un ensemble de services minimal, défini par une loi sur le territoire national à l'ensemble de la population, indépendamment de leur localisation géographique et à des conditions tarifaires abordables ».

C'est en ce sens que la mise à la disposition du service des télécommunications sur toute l'étendue du territoire national et à un prix abordable, doit être une priorité pour les décideurs publics en matière de télécommunications.

La mise en oeuvre du service universel comprend :

- L'acheminement des télécommunications entre les abonnés,

- La desserte du territoire en cabine téléphonique,

- Un annuaire, imprimé et électronique, et un service de renseignement,

- L'acheminement gratuit des appels d'urgence,

- Des services gratuits : facturation détaillée, renonciation à l'appel de numéros déterminés,

- Des obligations tarifaires contrôlées par le gouvernement afin de garantir l'accès à tous et la péréquation géographique,

- Des critères de qualité.

2. L'application concrète du principe du service universel.

Il est maintenant bien admis que les télécommunications utilisent les moyens de l'informatique pour tirer la croissance de l'économie et l'institution du service universel participe de la volonté d'impliquer la majorité de la population à la construction sociale pour le bien être de tous. Il importe ainsi pour cela que chacun ait accès aux moyens de communications, vecteur important du progrès.

En outre, les avantages des modes de communications actuels sont de plus en plus affirmés dans les multiples domaines encore sous explorés au Congo : l'éducation, l'alphabétisation, la santé, l'accès au droit....

Les mesures prises par les pouvoirs législatifs et réglementaires doivent pouvoir s'appliquer à tous. Tel n'est malheureusement pas toujours le cas. Plusieurs textes existent qui ont pour but la satisfaction de l'intérêt général, mais dont l'application est toujours attendue.

C'est ainsi que l'application des principes du service universel n'est pas du tout perceptible par les populations des grandes villes. Les coûts des appels, même s'ils sont en constantes baisses, demeurent encore assez élevés pour les plus démunis. Pour les populations qui vivent dans les zones non couvertes par un réseau, il n'existe pas de moyen de communication. Les cabines publiques de téléphone sont inexistantes dans tout le pays, même dans les grandes villes.

L'engouement né des nouvelles technologies de la communication n'a pas changé la donne. Il y a même un risque que la fracture se soit encore un peu plus renforcée. Le prix élevé de connexion n'étant pas étranger au phénomène.

Ces difficultés ont favorisé la naissance d'une catégorie de cabines téléphoniques dites « ambulantes »⁽²⁶⁸⁾ qui proposent des communications à des prix abordables. Le phénomène se généralise avec les cabines internet.

Cependant, le secteur n'étant pas réglementé, il est à craindre des abus de toutes sortes. Il est donc urgent pour les autorités de prendre des mesures pour la protection des consommateurs très vulnérables face à des commerçants souvent sans scrupules.

* 283. Entretien avec M. Yves Castanou, Directeur général de l'Agence de Régulation des Communications (ARCPE), paru dans le cadre d'un dossier Spécial promotionnel pour l'International Herald Tribune du 1er juin 2011.

284. Le service universel est issu des Etats-Unis, pays phare du libéralisme et de la libre entreprise où il a été introduit dans les années 80.Sur le contexte historique d'apparition de la notion, Custos (D.), « Le service universel des télécommunications américain, d'hier à demain », Juris-PTT n°52, 2^e trimestre 1998, p.3.

285. Lexique des termes juridiques, Dalloz, 18e éd., 2011, p. 743

286. La « société de l'information » : glossaire critique, la documentation française, Paris 2005.

* 288. Article 1er - 27 de la loi du 07 juillet 1995 régissant les télécommunications en Côte d'ivoire. Voir aussi les lois du Cameroun, du Sénégal et du Gabon qui traitent toutes des exigences essentielles comme devant garantir à tous une utilisation sans risque des activités du réseau. Même si rien n'est dit sur la question, nous pensons que de telles exigences doivent être mises en place par l'opérateur qui prend l'initiative de développer une activité sur le réseau.

289. DOC COM (87) 290.

290. DOC COM (92) 476.