L'analyse des efforts de promotion de l'Investissement à‰tranger Direct (IED) au Burkina Faso

CHAPITRE III : CADRE RÉGLEMENTAIRE DE L'INVESTISSEMENT

Les mesures de libéralisation économique initiées dans les années 1990 dans le cadre des programmes d'ajustement structurel ont permis au secteur privé d'occuper une place croissante dans l'économie burkinabé. Les résultats en termes de croissance durable et de réduction de la pauvreté sont cependant mitigés. Le Burkina Faso est toujours parmi les pays les plus pauvres au monde. Son économie reste peu diversifiée, peu industrialisée et vulnérable aux aléas climatiques. De plus, les contraintes d'infrastructure et d'enclavement sont toujours aussi importantes.

De même, si les réformes engagées ces dernières années ont amélioré le climat des affaires et le cadre de l'investissement, les contraintes et barrières réglementaires restent importantes dans la pratique. A l'instar de nombreux pays de l'Afrique de l'ouest, le Burkina Faso souffre de lourdeurs réglementaires et administratives excessives pour son stade de développement, et peu propices au développement de l'initiative privée. La classification en 165^ème position sur 178 dans les indicateurs Doing Business 2007 ^15(*)a été un petit électrochoc pour les autorités burkinabé. Malgré toutes les réserves qui peuvent être émises envers un système de classification rigide et basé principalement sur le nombre de réglementations, le positionnement est révélateur des lourdeurs en place. En ce sens, il a permis de donner un nouveau souffle aux efforts de réforme du cadre de l'investissement. Au-delà des simplifications administratives liées aux indicateurs Doing Business, une réflexion stratégique reste encore à faire pour améliorer la qualité des réglementations et pour réformer en profondeur certains éléments clés du cadre de l'investissement et le mettre au service de la stratégie de développement du Burkina Faso.

I- CADRE SPECIFIQUE DES IED

1) Entrée et établissement des IED

Dans les faits, le Burkina Faso a adopté une politique d'ouverture quasiment totale aux IED depuis le début de la mise en place d'une économie de marché dans les années 1990. Dans les textes toutefois, les restrictions et barrières potentielles aux IED persistent toujours. Ceci reflète un manque de mise à jour de textes relativement anciens plus qu'une volonté de conserver des restrictions à l'entrée des IED. De même, certains éléments liés aux conditions et procédures d'entrée et d'établissement manquent de clarté, de lisibilité ou de cohérence générale.

La Constitution consacre la liberté d'entreprise dans le cadre des lois et règlements en vigueur, de même que le droit de propriété privée. Le Code des investissements (1995, amendé en 1997) s'applique à l'ensemble des « investissements productifs », à l'exclusion des activités purement commerciales et des entreprises minières. L'article 8 du Code prévoit que les investissements sont effectués librement. L'amendement de 1997 impose pourtant que les investisseurs se fassent délivrer une autorisation préalable par le Ministre chargé de l'industrie. Cette exigence s'applique aux investisseurs étrangers aussi bien que locaux.

Le Code et ses décrets d'application sont flous et insuffisamment précis en ce qui concerne plusieurs éléments essentiels concernant l'autorisation préalable :

§ Les éléments composant le dossier de demande sont bien précisés, mais les conditions

d'attribution ou de refus de l'autorisation préalable ne sont pas définies ;

§ Il n'est pas prévu qu'un éventuel refus doive être motivé par le Ministre ;

Aucune procédure de recours administratif et juridictionnel n'est prévue en cas de refus ;

§ Le Ministre chargé de l'industrie est compétent pour approuver les dossiers relevant du domaine industriel. En ce qui concerne le secteur des services, le Code prévoit que l'investisseur doit produire toutes les autorisations requises et délivrées par les ministères techniques compétents, mais l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation préalable n'est pas définie.

Dans la pratique, l'autorisation préalable ne constitue pas une barrière aux IED. Il n'en reste pas moins que cette exigence rallonge les procédures d'établissement déjà lourdes, et que des barrières arbitraires pourraient être érigées dans le contexte du Code actuel. En plus de l'autorisation préalable, tout investisseur est tenu d'obtenir une carte de commerçant et/ou de s'enregistrer au registre du commerce, selon les termes prévus dans l'ordonnance 81-26 de 1981 portant réglementation de la profession de commerçant. Si l'obligation d'obtenir une carte de commerçant a été levée récemment pour les personnes morales, elle reste d'application pour les personnes physiques. Les personnes morales quant à elles sont toujours tenues de s'enregistrer au registre du commerce. L'ordonnance et ses textes d'application prévoient de plus que toute personne physique ou morale étrangère doit se voir attribuer une carte professionnelle - dite « carte de commerçant étranger » - comme condition préalable à l'obtention de la carte de commerçant ou à l'inscription au registre du commerce. Il est précisé que l'attribution d'une carte de commerçant étranger est soumise à un engagement d'investir au minimum CFA100 millions ($240 000). L'ordonnance interdit également l'investissement étranger dans le commerce de détail, qui est réservé exclusivement aux nationaux. Il faut noter cependant que si l'ordonnance n'a pas été abrogée, ces dispositions ne sont pas appliquées actuellement : aucun capital minimum n'est exigé des investisseurs étrangers et ceux-ci sont libres d'investir dans le commerce de détail.

L'ordonnance prévoit que le Ministre chargé du commerce « statue sur l'opportunité de la délivrance de la carte de commerçant étranger ». Il dispose de 45 jours pour faire connaître sa décision, qui n'est pas motivée, et aucun recours n'est prévu en cas de refus. Cette disposition permet donc d'imposer une interdiction à tout investissement étranger, de manière potentiellement arbitraire. La législation burkinabé en matière d'entrée et d'établissement des IED reflète donc un double visage.

D'une part, le Code des investissements - qui est postérieur à la libéralisation entamée dans les années 1990 - est libéral aussi bien dans son texte que dans son esprit. D'autre part, la législation qui réglemente l'accès aux activités de nature commerciale n'a pas été modernisée et date d'une époque où l'attitude vis-à-vis des IED était plus méfiante. Les textes permettent de mettre en place une barrière à tout investissement étranger sur simple décision ministérielle. De même, les textes permettraient d'appliquer un capital minimum de $240 000 pour tout investissement étranger et d'interdire les IED dans le commerce de détail.

La mise en application des textes par les autorités burkinabé reflète cependant une approche libérale vis-à-vis des IED. La carte de commerçant étranger est délivrée sans véritable restriction. Questionnées sur des cas de refus récents, les autorités n'ont pu citer que le cas d'un investisseur chinois qui s'est vu refuser a carte pour un projet de production de dolo, la bière traditionnelle à base de sorgho. De même, l'exigence d'investir un minimum de FCFA 100 millions sur cinq ans n'est pas contrôlée et le commerce de détail est actuellement ouvert de fait aux investisseurs étrangers.

Conscientes de la lourdeur des procédures administratives régissant l'établissement des investissements, les autorités ont également cherché à simplifier ou centraliser certaines démarches. Le centre de formalités des entreprises (CEFORE) est ainsi devenu le passage obligé pour toute création, reprise ou extension d'entreprise.

Le CEFORE ne dispose d'aucun pouvoir de décision, mais facilite et centralise un certain nombre de démarches en vue de la création d'entreprises : (1) l'immatriculation au registre du commerce ; (2) l'obtention de la carte de commerçant pour les personnes physiques ; (3) la déclaration d'existence fiscale ; et (4) l'affiliation au système de sécurité sociale.

De plus, les autorités ont cherché ces dernières années à simplifier ou accélérer certaines démarches d'installation et de création des entreprises. Le gouvernement suisse finance actuellement le programme « Doing Business Better », qui cherche à améliorer le classement du Burkina Faso dans les indicateurs Doing Business de la Banque mondiale.

Un certain nombre de mesures ont déjà été prises dans le cadre de ce projet, dont l'élimination de la carte de commerçant pour les personnes morales et la réduction des délais pour la création d'entreprises. Le Gouvernement ne s'est cependant pas lancé dans une réelle réflexion sur une refonte systémique des procédures d'entrée et d'établissement des IED, même si une révision du Code des investissements est envisagée. A l'heure actuelle, ce projet de révision est essentiellement focalisé sur les incitations fiscales à l'investissement, et elle n'aborde pas encore la problématique spécifique aux IED posée par l'ordonnance de 1981 portant réglementation de la profession de commerçant.

* ¹⁵ Banque mondiale, www.doingbusiness.org . Le Burkina Faso est passé au 161ème rang dans la classification de 2008 et au 148ème rang en 2009.