Les partenariats public-privé : un modèle dans les pays émergents ?

II- LES INCONVÉNIENTS DU MODÈLE

a) La question de la gouvernance

1) Le risque de privilégier l'infrastructure au détriment de la superstructure

La stratégie d'ouverture sur l'économie mondiale est comme nous l'avons vu l'une des caractéristiques de la réussite macro-économique des pays émergents. L'industrialisation par promotion des exportations en est une des facettes, par laquelle les pays émergents cherchent à exporter des produits transformés plutôt que des produits primaires. Pour réussir cette stratégie, ils recourent aux capitaux étrangers, notamment les Investissements Directs Etrangers (IDE), pour développer des transferts de technologie.

Le recours aux Partenariats Public-Privé participent de la même démarche. L'avantage retiré des ressources privées leur permettant d'épargner leurs budgets publics est malheureusement parfois contrecarré par la structure en actionnariat des entreprises privées, qui fera tôt ou tard valoir ses impératifs de rentabilité.

Le partenaire privé pourra alors être amené à vouloir imposer « son modèle » et mettre en porte-àfaux l'autorité publique, qui aura toutes les peines du monde à se désengager. La question sousjacente est celle de la souveraineté et du contrôle de la gouvernance.

Selon Marx, qui a opposé l'infrastructure d'une société (son mode de production) et sa superstructure, qui comprend l'organisation juridique (le droit), l'organisation politique (l'Etat, les partis), le système de valeurs (la religion, l'idéologie, etc.), une superstructure caractérise tout mode de production, mais elle en est le reflet, la conséquence¹⁵.

Comme pour les IDE « classiques », le revers de la médaille peut aussi être une aggravation de la dépendance technologique à laquelle ils devront faire face, parfois le gaspillage de ressources mais également parfois indirectement les affres des crises des marchés financiers, s'ils sont devenus trop tributaires de ces derniers, dont les conséquences seront une amère désillusion et le regret de s'être engagés dans la voie du capitalisme.

En Malaisie, le Premier Ministre Mohamad Mahatir, au pouvoir de 1981 à 2003, a dénoncé, selon ses termes, le « comportement néocolonialiste » du FMI et refusé son aide en préservant du même coup la souveraineté de son pays. Il n'a pas eu à le regretter, car ses résultats ont été nettement meilleurs que dans de nombreux pays en développement sur la même période.

2) Une privatisation des gains contre une socialisation des dettes ?

15 Dictionnaire d'économie et de sciences sociales, Hatier, 2006.

Si l'adage des opposants au libéralisme économique peut paraître quelque peu galvaudé, il trouve néanmoins une place de choix dans l'arsenal sémantique des pourfendeurs du Partenariat PublicPrivé, parfois à raison.

En effet, les déconvenues rencontrées dans les pays développés, comme par exemple la lourdeur des remboursements des emprunts contractés à des taux d'intérêts supérieurs à ceux qu'auraient pu obtenir l'Etat, font leur chemin médiatique¹⁶ et véhiculent leur image négative.

Cet inconvénient, qui doit en théorie être évité par une bonne maîtrise du volet financier du partenariat par l'autorité publique, ne peut toutefois pas être complètement écarté. Les organisations multilatérales et les structures d'Aide Publique au Développement, qui peuvent, au moins en partie aider les pays émergents en garantissant leurs emprunts, monnayent ce rôle.

En France, l'Agence Française de Développement et plus particulièrement sa filiale Proporco, qui se concentre sur le secteur productif des entreprises, les systèmes financiers, les infrastructures et le capital-investissement, font l'objet de critiques acerbes dans le monde du développement.

Effectivement, l'institution financière, qui a pour mission de favoriser les investissements privés dans les Pays Emergents et en Développement, reste avant tout une banque, avec des objectifs de rentabilité. Conséquence de la crise financière de 2008, qui a asséché les financements publics, Proparco a enregistré des résultats records en 2009, dépassant le milliard d'euros d'engagements, soit une croissance de l'activité de 42 % par rapport à 2008. Et son bilan a avoisiné les 2 milliards, plus du double de celui de 2007¹⁷.

Pierre Jacquet, Directeur de la stratégie et chef économiste de l'AFD, a rappelé opportunément que « nombre d'opérations imposées de l'extérieur n'ont pas contribué à la consolidation de la « culture » des PPP dans les pays en développement ».¹⁸ Selon lui, « les partenaires locaux doivent comprendre que les entreprises, nationales ou étrangères, ne sont pas philanthropes. La qualité et la durabilité de leurs opérations dépend de leur profitabilité. La politique de tarification doit à la fois permettre aux opérateurs, publics ou privés, de recouvrer les coûts, tout en rendant les services abordables pour les populations défavorisées. Il y a là aussi un rôle pour les agences d'aide, qui pourraient par exemple envisager de prendre en charge par l'APD une partie de la facture ».

Ce n'est toutefois pas le cas. Et Thierry Paulais, responsable de la division du développement urbain à l'AFD¹⁹, suggérait quant à lui en 2006 de concentrer les subventions et prêts très concessionnels sur les pays les plus pauvres, qui n'ont pour beaucoup aucune capacité d'investissement, et d'encourager les pays émergents, avantagés par leur croissance, à investir dans les infrastructures en se finançant sur les marchés des capitaux privés ou auprès des bailleurs de fonds internationaux à des conditions relativement proches de celles du marché.