Ecotourisme: une amélioration de la contribution de la pratique touristique dans les PED ? Exemple de Madagascar

1.3 Le cadre institutionnel inadapté responsabilise les acteurs locaux

Aussi déterminé et plein de bonne volonté soit le gouvernement malagasy, les politiques décidées à la tête de l'Etat doivent ensuite pouvoir s'appliquer sur le terrain. Or, il est parfois à noter une différence entre l'engagement pris et sa réalisation. Ce décalage peut avoir plusieurs explications, dont la question des budgets alloués ou celle de la représentation du pouvoir dans le pays -aspect auquel nous allons plus particulièrement nous intéresser. En effet, si l'ensemble des décisions nationales, en matière d'aménagement du territoire ou de développement de secteur d'activité par exemple, se prend au niveau des institutions nationales, basées à Tananarive, encore faut-il que le pouvoir soit suffisamment relayé dans la province pour prétendre à l'application de ces politiques. Et sur ce point, Madagascar semble devoir faire face à une situation paradoxale : d'une part, le gouvernement est dynamique et ambitieux, il crée et propose des plans d'actions à plus ou moins long terme pour insuffler une dynamique de développement et de croissance ; d'autre part, l'île souffre d'une insularité interne, qui a souvent laissée aux communautés locaux la gestion du pouvoir et la représentativité de l'autorité.

La forte ruralité de Madagascar et le défaut d'infrastructures de communication -routes, télécommunications par exemple- a isolé et éloigné certaines communautés du contrôle du pouvoir central. La politique de décentralisation menée sous la II^e République n'a d'ailleurs fait qu'accentuer ce phénomène. Un manque de contrôle et de réglementations, notamment dans le domaine du tourisme, peuvent rapidement être néfaste pour l'activité et pour les populations. L'un des exemples les plus criants concerne certainement la pratique du tourisme sexuel. Dénoncé et combattu dans de nombreux pays -Thaïlande, Viêt-Nam par exemple-, cette dérive tend malgré tout à se développer dans les pays pauvres, dont Madagascar. Pourtant, le code pénal malgache condamne et punit sévèrement cette pratique, de peines d'emprisonnement allant de 5 à 10 ans et d'amende pouvant atteindre 20 000 000 Ar (7 053 Euros), comme le prévoit la loi N° 2007-038 du 14 Janvier 2008, modifiant et complétant certaines dispositions du Code Pénal sur la lutte contre la traite des personnes et le tourisme sexuel^14(*).

Cette non-application, volontaire ou non, des politiques touche aussi un domaine tout aussi précieux pour Madagascar : son capital écologique. En effet, si le gouvernement en a fait son atout majeur pour la promotion de l'île, les ressources naturelles subissent aussi une forte pression par l'exploitation intensive que les communautés rurales en font. S'il est vrai que Madagascar s'est dotée d'un droit environnemental pour réguler la gestion de son patrimoine environnementale et biologique, celui-ci est loin d'être aussi efficace que souhaité dans les faits. A vrai dire, l'autorégulation des ressources, administrée par les communautés, remplace bien souvent l'application strict du droit, et ce pour deux principales raisons : l'inadaptation du droit environnemental et sa faible diffusion au sein des campagnes.

1.3.1 Un droit environnemental inadapté, cause de la coexistence d'un droit réel et d'un droit virtuel

En tant qu'ancienne colonie française, il n'est pas étonnant de trouver des similitudes entre le droit environnemental français et celui de Madagascar. Mais il est force de constater que cette ressemblance dépasse la simple influence : en vertu de l'ordonnance n°60-107 du 27 septembre 1960 concernant la réforme de l'organisation judiciaire malgache, le droit positif malagasy inclut le droit français, tel qu'il est en vigueur en France [Karpe, 2006]. De plus, les supports et formations au droit se font souvent en langue française. L'efficacité du droit environnemental malgache s'en retrouve évidemment réduite, à cause des décalages qu'il peut exister entre les textes et la réalité. L'inspiration sur le droit français présente non seulement un problème d'adaptabilité sur le fond, le contenu, mais aussi sur la forme. Le droit malagasy reprend la structure du droit français, respectant la hiérarchie -directives, arrêtés ou normes par exemples- et la rédaction des textes juridiques -articles, alinéas, etc.-, et reprend aussi le même mode de diffusion. Après approbation des textes par les assemblées législatives, sa publication se fait dans le Journal Officiel malgache. Or, les modes de diffusion du droit à Madagascar sont rapidement limités. Le faible tirage et le coût élevé des documents officiels réduisent leur accessibilité à la population. D'autres sont incomplets et que rarement mis à jour (parfois plus de trente ans s'écoulent entre des éditions). Et l'utilisation de la presse ou d'Internet comme relais de l'information est peu commune, le manque d'infrastructures ou l'analphabétisme réduisent considérablement les possibilités de diffusion. Ainsi s'opère une discrimination par le droit, dont seule une minorité à la connaissance, et s'installe alors un clivage entre un droit réel et un droit virtuel [Karpe, 2007].

Ce droit réel renvoie au véritable mode d'application du droit. L'inadaptabilité de la législation laisse un vide que les communautés ont choisi de compenser en appliquant leur propre régulation. Il n'est donc pas rare de voir des communautés appliquer un régime de droit mélangeant coutumes, traditions, règles propres, substituts du droit officiel malgache. C'est ce qui explique notamment l'existence des dina^15(*) ou des fokonolona^16(*). Les dina interviennent par exemple en matière de sécurité, comme une solution issue des communautés au vide laissée par la législation malgache. Leur existence n'est d'ailleurs en rien contredit par les pouvoirs publics, comme l'atteste la loi n°2001-004 du 25 octobre 2001, portant sur la règlementation générale des dina sur la sécurité :

« Article 2 : le dina édicte des mesures que la population concernée juge nécessaires à l'harmonisation de la vie sociale et économique ainsi que la sécurité en fonction des réalités locales, et pour la mise en oeuvre des ses attributions essentielles destinée à l'éducation civique des citoyens dans le cadre d'une structure basée sur l'autogestion populaire de la sécurité, pour promouvoir le développement et le progrès social, et instaure une discipline collective afin de préserver l'ordre et la sécurité publics. »^17(*)

Cet article fait clairement référence aux fonctions attribuées à la représentation spontanée du pouvoir à l'échelle locale, les dina. Elles sont chargées de la gestion, sous forme d'autorégulation, de la vie locale par le biais de mesures portant sur l'économie, la société ou la sécurité.

* ¹⁴ Code Pénal malgache, Art. 335.2

* ¹⁵ « Convention collective présentée sous forme écrite, librement adoptée par la majorité des membres du fokonolona (...) », extrait de l'article 1 de la loi n°2001-004 du 25 octobre 2001 portant sur la réglementation générale des dina en matière de sécurité publique.

* ¹⁶ Communauté de villageois, entité administrative de base

* ¹⁷ Article 2 de la loi n°2001-004 du 25 octobre 2001 portant sur la réglementation générale des dina en matière de sécurité publique