Ecotourisme: une amélioration de la contribution de la pratique touristique dans les PED ? Exemple de Madagascar

1.2.2 Le Gouvernement fait du tourisme un secteur clef de développement depuis près de 15 ans

Les mesures entreprises par le gouvernement depuis maintenant plusieurs années peuvent laissées penser à une volonté d'améliorer la situation, à un souhait de mettre en place un contexte propice au développement du tourisme et à l'attrait de nouveaux investisseurs. L'une des premières politiques adoptées entre en accord avec les ajustements et autres mesures macro-économiques suggérés par les bailleurs de fonds internationaux. L'accord « Open Sky » -« Ciel Ouvert »- formalise la libéralisation du transport aérien amorcé dès 1997. En soumettant ce dernier aux lois du marché, le but a été d'augmenter le volume d'arrivées et de pouvoir réduire les prix du transport. L'île de Madagascar est désormais desservie directement par Corsair, Air France et Air Madagascar, laquelle détient par contre toujours le monopole des vols intérieurs réguliers. Air Austral assure aussi une liaison entre l'île et l'Europe via la Réunion. Bien que l'objectif des 700 000 arrivées d'ici 2010 soit plus qu'ambitieux, pour ne pas dire irréalisable, il est force de constater que le volume de visiteurs ne cesse de s'accroître d'années en années, doublant d'ailleurs entre 2004 et 2008. Une fois encore, l'état général des infrastructures aéroportuaires freine clairement les mécanismes d'ouverture prévus par cet accord. Moins de la moitié des aéroports sont capables d'accueillir des gros porteurs et Tananarive reste le hub principal (et unique) de l'île.

Si la question des infrastructures est récurrente, c'est qu'il s'agit non seulement d'une réalité, mais aussi un point crucial et essentiel pour transformer les mesures prises en succès. Toutefois, un paradoxe apparaît lorsque l'on évoque la rénovation ou la création d'infrastructures. En effet, si le modèle de développement suivi par le gouvernement malgache fait bien du tourisme un secteur-clef d'exportation, les ajustements structurels imposés par les IFI demandent un contrôle strict des dépenses publiques. Or, ce manque de moyens devient rapidement néfaste à la réalisation des objectifs, d'où le décalage entre prévision et réalité. Et malgré cet antagonisme économique sous-jacent, Madagascar tente de poursuivre sa marche vers le développement, en laissant au tourisme une place importante dans ce processus.

La naissance en novembre 2004 de la vision « Madagascar Naturellement » pose les fondations de la seconde phase d'élaboration de programmes et politiques menant à la croissance et à la réduction de la pauvreté. Le choix de ce nom annonce clairement le souhait de Madagascar de baser sa montée en puissance sur son avantage particulier : la nature et la biodiversité. Le secteur n'échappe par à cette vision, bien au contraire. Les objectifs de croissance fixés par le Madagascar Action Plan (MAP) comptent bien s'appuyer sur les performances du tourisme pour être réalisés. Présenté sous forme d'engagements respectueux des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD), le MAP décrit les défis que l'île a à relever pour accélérer son développement et propose les stratégies à mettre en place pour réussir d'ici 2015.

Inclut dans l'engagement 6 (Economie à forte croissance), le défi 8 se rapporte exclusivement au tourisme : « Promouvoir et développer intensément le secteur tourisme ». La valorisation de la biodiversité est au centre de cet engagement, mettant particulièrement en avant les opportunités offertes par l'écotourisme. Concrètement, la stratégie se fonde sur quatre axes de progression [MAP, 2006]:

· Attirer les investisseurs, notamment des grands groupes étrangers, par le biais d'incitations fiscales ou foncières par exemple. Ils sont à la fois porteur de nouvelles capacités d'accueil et garant d'une qualité répondant aux normes internationales.

· Madagascar doit devenir une destination privilégiée et incontournable pour l'écotourisme.

· La gestion des activités touristiques est appelée à être plus encadrée et professionnalisée. Cela passe par la révision du code du tourisme (2002), un meilleur contrôle des exploitants familiaux ou la formation des professionnels.

· Une amélioration des prestations proposées ; un critère soutenu par l'ambition de faire de l'Île Rouge une destination pilote dans l'écotourisme haut de gamme.

Le Ministère de l'Ecologie, des Eaux et Forêts et du Tourisme (MEEFT) est le principal acteur chargé de l'exécution effective des ces stratégies. Des plans et actions préalables au MAP ont déjà été entrepris pour créer un contexte favorable à l'investissement. C'est notamment le cas des Réserves Touristiques Foncières (RFT), créées pour agir dans le sens de la promotion touristique de l'île. Elles sécurisent et facilitent l'accès aux fonciers. L'Economic Development Board of Madagascar (EDBM) est l'organisme en charge de la gestion des dossiers et des appels d'offres. Par son pouvoir, les traitements des dossiers s'en voient largement raccourcis. Actuellement au nombre de 21, ces RFTs sont essentiellement situées dans les zones à fort développement touristiques, c'est-à-dire au Nord -dont 3 à Nosy Be- et au Sud-Ouest, soit une surface totale de 9 514 hectares [MEEFT, 2010]. Au moins théoriquement, ces zones sont des incitations à l'investissement dans le domaine touristique, en allégeant les charges administratives et tout incident qui pourrait en découler. Un dossier complet est dorénavant traité en 25 jours, contre 90 jours précédemment. Elles répondent à un problème majeur qui concerne l'insécurité de l'acquisition des terres. En effet, moins de 20% des terres figurent formellement au cadastre, lequel n'est pas toujours à jour non plus. Traditionnellement, la valorisation du territoire relève des communautés ou des droits ancestraux, ce qui n'exclut pas une « revendication spontanée » des terres non titrées. Les RFTs doivent donc encourager les Investissements Directs à l'Etranger (IDE) en assurant une sécurité de la propriété. Rappelons que depuis l'Indépendance, le droit malgache exclut les étrangers de la propriété foncière directe. L'article 18-b de la loi 2007-036 du 14 janvier 2008, relative aux investissements à Madagascar, indique que les étrangers ne peuvent uniquement « contracter un bail emphytéotique, d'une durée maximale de quatre-vingt-dix-neuf ans, renouvelable ».

Les RFTs sont aussi destinées à « assurer un développement durable et harmonieux des activités touristiques » [MEEFT, 2008], privilégiant les projets écotouristiques ou balnéaires. En contrepartie de l'approbation des communautés à céder une concession sur les terres, les investisseurs s'engagent à partager les avantages du développement touristiques. De ce fait, l'EDBM se réserve un droit de préemption sur l'acquisition des RTFs si celles-ci ne sont pas exploitées à des fins touristiques, notamment définies par un cahier des charges ou un schéma directeur^13(*).

Etant donné la dispersion des RFTs sur le territoire, le succès de cette mesure dépend aussi largement des politiques de réhabilitation des infrastructures de communications. Ainsi, le MAP, en tant que document directeur des stratégies de développement, prévoit plusieurs plans de développement des réseaux routiers, aéroportuaires, ferroviaires ou des télécommunications. Ces actions ont évidemment pour but de désenclaver certaines régions, et par ce biais, d'améliorer aussi la circulation des personnes sur le territoire. Sans que ces mesures ne soient directement orientées pour le tourisme, ce secteur bénéficiera immédiatement des avantages de structures plus fiables et plus modernes. Ainsi, le réseau routier de voies nationales devrait atteindre 7 800km d'ici 2012, contre 805km en 2005 par exemple. Les principaux objectifs de l'engagement 2 du MAP, intitulé « Infrastructures reliées », se concentrent sur l'amélioration et l'extension des réseaux de transports, d'énergie, le développement des technologies de communications et la viabilisation de la majorité des zones habitées.

En mandatant la firme allemande GATO AG de l'élaboration du Plan Directeur du Tourisme -Tourism Master Plan-, le gouvernement malgache s'est doté en 2004 d'un outil essentiel, indiquant la ligne de conduite et les recommandations à suivre en matière touristique. Ce plan, adopté en 2005, a éminemment pesé sur les choix stratégiques décidés dans un autre document d'importance : le MAP. A vrai dire, ces deux documents formalisent officiellement l'intérêt que porte le gouvernement malgache au développement du tourisme, en tâchant d'élaborer des stratégies complètes et graduelles pour que l'activité touristique devienne un secteur fort et robuste de l'économie malgache. Cela passe par la création d'un contexte favorable aux IDEs, comme un accès simplifié aux fonciers, une réhabilitation des voies de communications ou la mise en place d'une fiscalité allégée. De même, la volonté du développement de ce secteur passe aussi par des actions de promotions, assurées par la participation à des manifestations internationales ou par des rencontres entre représentants de l'Etat et acteurs du secteur touristique, comme en fait état le rapport du Gouvernement à l'Assemblée Nationale malgache en 2005. Cependant, le succès des mesures prises et programmées dépendent fortement d'une caractéristique importante de l'île : le pouvoir des communautés dans le processus de décision. En effet, l'isolement relatif des zones de développement et la forte ruralité font que les communautés bénéficient souvent d'une autorité prépondérante.

* ¹³ Se rapporte au Tourism Master Plan, adopté en 2005