Etude comparative des procédures d'attribution des titres d'exploitation forestière Cameroun - République du Congo

Paragraphe 1 : Les personnes exonérées de l'agrément

Parlant de personne, la loi n'a pas ciblé les personnes physiques mais a principalement désigné les personnes morales dont le rôle principal réside dans la satisfaction de l'intérêt général. La principale personne ciblée d'abord est l'Etat par l'intermédiaire des organismes publics^32(*).La loi de 1994 précise en effet que l'exploitation des forêts domaniales de production se fait soit par vente de coupe, soit par convention ou, exceptionnellement, en régie^33(*). Il s'agit donc d'un mode d'exploitation d'exception que l'administration dispose pour pouvoir exploiter les forêts. Encore faudrait il que l'administration dispose assez de moyens non seulement technique et matériel pour pouvoir se livrer à une telle aventure. C'est peut être au vue de certaines insuffisances au préalable et de la volonté de ne pas faire de l'Etat camerounais un exploitant forestier que la loi forestière a limité l'Etat à une rôle de sauvetage. Ainsi, on ne parle de l'exploitation en régie uniquement lorsque l'enlèvement des produits s'impose dans le cas d'une coupe de récupération de produits forestiers, d'un projet expérimental ou dans le cadre des travaux d'amélioration sylvicole prévus par le plan d'aménagement^34(*). Et pour ces cas seulement, la loi a prévu la possibilité pour l'administration de sous traiter avec un promoteur de nationalité camerounaise pour son exploitation. Dans ce cas, la sélection du promoteur se fera par appel d'offre et dans ce cas, le promoteur en question devra être agréé à l'exploitation forestière. L'exploitation en régie est ordonnée par le ministre chargé des forêts. Les expériences de l'exploitation forestière en régie par l'administration ne sont pas légions au Cameroun.

En plus des organismes publics à proprement parler, l'autre innovation de la loi de 1994 c'est la forêt communale dont la création est ouverte aux collectivités territoriales décentralisées. Ces surfaces forestières sont rétrocédées par l'Etat à certaines communes qui les gèrent et les exploitent au profit de l'ensemble de la population des circonscriptions données. Ceci après une procédure de classement décrite par la loi. Nous avons au Cameroun deux exemples de forêts communales classées : celle de Dimako à l'Est et celui de Djoum au Sud une autre forêt est en voie de classement c'est celle de Yokadouma^35(*). Les modalités de l'exploitation des forêts communales sont précisées dans le décret du 23 août 1995 qui sont : l'exploitation en régie, par vente de coupe, par permis personnel d'exploitation ou par autorisation personnelle de coupe. Si la forêt est exploitée par vente de coupe ou par permis d'exploitation, les personnes intéressées doivent être agrées à l'exploitation forestière. Or, lorsque la forêt est exploitée en régie, c'est-à-dire par la collectivité territoriale décentralisée, elle n'a pas besoin d'agrément sauf à se conformer à la loi en ce qui concerne les modalités de l'exploitation forestière^36(*).

Autre catégorie de personnes morales exempt d'agrément ce sont les communautés qui exploitent les forêts communautaires. Les forêts communautaires sont les parcelles de 5000 hectares au maximum attribuées aux communautés riveraines du domaine forestier non permanent bénéficiant des droits coutumiers dans les forêts en question. Ces forêts sont exploitées dans respect d'un plan simple de gestion approuvé pas la sous direction de la foresterie communautaire du Ministère en charge des forêts. L'opération d'exploitation des la forêt en question ne peut commencer qu'après l'attribution d'une convention de gestion par l'autorité compétente^37(*). Les revenus de la forêt communautaire sont destinés au développement communautaire. Les communautés qui se regroupent en entité juridique reconnue par la loi (soit en association, soit en Groupement d'Intérêt Commun, soit en Groupement d'Intérêt Economique) et ayant un responsable des opérations forestières s'organisent pour de façon artisanale et conformément aux prescriptions légales pour exploiter et utiliser les revenus de leurs forêts communautaires. Le responsable des opérations forestières doit déposer un curriculum vitae dans le dossier de la réservation doit mentionner les éléments capables de justifier de son expérience dans le domaine de l'exploitation forestière. Il n'a pas besoin d'être agréé à l'exploitation forestière. L'entité juridique choisie par la communauté pour diriger les opérations forestières n'a pas non plus besoin d'être agréée à l'exploitation forestière.

Une autre possibilité pour les communautés riveraines des forêts d'avoir accès à la ressource forestière sans avoir besoin d'un titre particulier ce sont les droits d'usage encore appelés droits coutumiers des communautés riveraines des forêts. La loi définit en effet droit d'usage ou droit coutumier comme celui reconnu aux populations riveraines d'exploiter tous les produits forestiers en vue de leur utilisation personnelle. Le ministre chargé des forêts peut en effet, pour cause d'utilité publique, suspendre temporairement ou à titre définitif l'exercice du droit d'usage lorsque la nécessité s'impose^38(*).

Une catégorie de personnes non soumises à la demande de l'agrément pour l'exploitation forestière est les particuliers pour les forêts des particuliers. Les forêts des particuliers sont des forêts plantées par des personnes physiques ou morales et assises sur leur domaine acquis conformément à la législation et à la réglementation en vigueur^39(*). Le décret d'application de 1995 précisant les modalités d'application du régime des forêts décrivant les modalités d'exploitation des forêts des particuliers dispose en effet que l'exploitation d'une forêt appartenant à un particulier peut se faire par son propriétaire ou par toute personne de son choix. Toutefois, le particulier concerné est tenu d'en aviser au préalable le service local de l'administration chargée des forêts. Il faut en outre ajouter que la loi congolaise prévoit la création des forêts des particuliers même si elle n'en donne pas les modalités d'exploitation^40(*)

Dans certains cas par contre, il n'est point besoin d'une qualité d'exploitant forestier pour bénéficier de l'exonération, seule la nature du titre qui sont les titres de petite envergure suffit à être exonéré de l'agrément.

Paragraphe 2 : Les titres d'exploitation forestière exonérées de l'agrément au Cameroun

Certains titres d'exploitation dits opportunistes comme les coupes de récupération de bois, les autorisations personnelles de coupe ou alors les permis d'exploitation sont qualifiés par le législateur camerounais de petit titre. Avant le 27 janvier 2006, il le bénéficiaires n'avaient pas besoin d'agrément pour bénéficier de ces titres d'exploitation. Cependant depuis cette dette date, la procédure de gré à gré qui se voulait être le principe pour ces petits titres a été érigée en exception. Et seules les autorisations personnelles de coupe de bois peuvent être acquis désormais de gré à gré. En vue de satisfaire leurs propres besoins domestiques, notamment en bois de chauffage et de construction, les personnes de nationalité camerounaise peuvent abattre un nombre limité d'arbres dans les forêts du domaine national, si elles sont titulaires d'une autorisation personnelle de coupe.

L'autorisation personnelle de coupe est délivrée selon l'article 94(2) (nouveau) du décret du 27 janvier 2006 abrogeant le même article du décret du 23 août 1995 par le Ministre chargé des forêts, après paiement de l'intéressé du prix de vente des produits forestiers sollicités sur la base d'un dossier présenté par le Délégué Provincial territorialement compétent avec avis motivé.

Cette disposition ne s'applique pas aux riverains qui conservent leurs droits d'usage. Il s'agit donc d'une sorte de droit d'usage des populations non riveraines des forêts. Le bénéficiaire n'a donc pas autant que les communautés riveraines des forêts bénéficiant des droits coutumiers sur besoin d'agrément pour avoir une autorisation personnelle de coupe.

Une étude approfondie du cadre légal des deux législations camerounaise et congolaise sur la question de l'accès à la profession d'exploitant forestier. Cette visite guidée nous permis de comprendre que les cadres légaux des deux pays sont loin d'être identiques. D'un coté nous avons une législation congolaise qui est encore en construction et qui est loin d'avoir clarifié les dispositions en la matière. Ceci au vue des insuffisances dues aux multiples vides juridiques en la matière qui ne sauront valablement être comblées que par des textes supplémentaires d'application de la loi forestière. D'un autre côté, nous avons une législation camerounais a su aménager un cadre légal cohérent d'accès à la profession d'exploitant forestier qui exclu à volonté les exploitations qui mènes leurs activités pour l'intérêt communautaire d'une part (forêts communales et forêts communautaires). D'autre part, les exploitations qui sont de petite envergure et dont l'intérêt se situe au niveau de la volonté de rejeter le gaspillage des ressources forestières (permis de récupération, autorisations personnelles de coupe etc.).

Il devient alors intéressant après avoir décrit les préalables des procédures d'attribution des titres d'attribution de l'exploitation forestière que constitue l'accès à la profession d'exploitant forestier (pour certains titres en tout cas) d'examiner en profondeur lesdites procédures telles que prévues dans les législations camerounaise et congolaise. Il s'agit là de notre deuxième grand centre d'intérêt.

DEUXIEME PARTIE : CADRES LEGAUX D'ACCES A LA RESSOURCE FORESTIERE AU CAMEROUN ET EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO

Il est important avant d'aborder de fond en comble cet aspect très important de notre étude sur les procédures d'attribution des titres d'exploitation forestière de revenir un temps soit peu sur le contexte dans lequel les Etats se sont trouvés à un moment donné de leur histoire. Cette histoire a notamment été marquée par la volonté des bailleurs de fonds internationaux (FMI et Banque Mondiale) d'assainir la gestion économique des pays du tiers monde sous ajustement structurel. Le secteur forestier a été un domaine sur lequel les bailleurs de fonds se sont particulièrement attardés parce que générateur de gros bénéfices aux Etats mais dont la gestion chaotique était nature à biaiser les prévisions économiques de ces pays. L'organisation dont il était question était beaucoup plus liée au manque de cadre légal des deux pays susceptible de garantir un maximum de transparence. Pendant que les pays du tiers monde et plus principalement ceux de l'Afrique sub-saharienne glanent des trophées de disgrâce en matière de corruption, le secteur forestier reste le principal domaine miné par le fléau. Il a donc été question pour ces différents pays dont le Cameroun et la République Démocratique du Congo d'assainir le cadre légal avec l'aide des bailleurs de fonds internationaux le secteur en commençant par les procédures d'attribution des titres d'exploitation forestière jusqu'à la fiscalité forestière en passant par le contrôle forestier. L'institution de l'adjudication comme procédure d'attribution des titres d'exploitation forestière a été une évolution fondamentale qui devait influencer la gestion des forêts tant sur le plan de la rentabilité économique que sur celui de la gestion durable des écosystèmes forestiers. Que ce soit dans le Code Forestier congolais de 2002 ou de la loi du 20 janvier 1994, la procédure d'adjudication ou d'attribution au plus offrant a été considérée comme principal mode d'accès à la ressource notamment en ce qui concerne certains grands titres d'exploitation (Chapitre 1^er). La procédure d'attribution de gré à gré ou de négociation pour certains petits titres a été considérée comme mode exceptionnel d'accès à la ressource (Chapitre 3^ème). Cependant, en RDC comme nous le précisions encore plus haut, la mise pied de la législation n'a pas encore été parachevée et malgré le fait que les textes d'application du code forestier n'aient pas encore été pris le temps que le macro zonage du territoire congolais certaines mesures provisoires aient été pris. Compte tenu de l'importance de ce cadre légal, il fera l'objet d'un aspect particulier dan notre étude (chapitre 2^ème).

Chapitre 1^er : L'ADJUDICATION COMME PRINCIPAL MODE D'ACCES A LA RESSOURCE AU CAMEROUN ET EN RDC

La procédure d'adjudication lorsqu'elle est bonne menée est un gage de transparence donc de bonne gouvernance. La procédure d'attributions de gré à gré sans être mauvaise en elle-même est une porte ouverte à la corruption. C'est la raison pour laquelle les législations camerounaises et congolaises ont voulu étendre la procédure d'adjudication à tous les titres d'exploitation parce qu'elle est gage de rentabilité économique et écologique. Nous allons décrire comment sont ces différentes législations ont aménagé leur législation en la matière tant en ce qui concerne l'attribution des grand titres (Section 1^ère) et dans l'attribution des petits titres (Section 2).

SECTION 1^ERE : L'ATTRIBUTION DES GRANDS TITRES D'EXPLOITATION FORESTIERE

L'adjudication dans ce contexte se définit comme l'attribution d'un bien meuble ou immeuble mis aux enchères, à la personne offrant le prix le plus élevé^41(*). L'adjudication a trois caractéristiques principales : la première c'est que les offres sont mises aux enchères. Ce qui veut dire que plusieurs postulants en tenant compte de leurs différentes capacités peuvent soumissionner en fonction des offres qui leurs seront faites. Pour que justement les offres soient faites, l'une des conditions préalables et fondamentales est que les postulants sachent la nature de l'offre de façon distincte et apprécier clairement l'intérêt qu'ils ont à soumissionner. La deuxième caractéristique en ce qui concerne l'adjudication c'est la mise en concurrence des soumissionnaires. Et la troisième caractéristique c'est le choix du soumissionnaire ayant proposé l'offre la plus élevée. Le terme élevé s'analyse ici dans tous les sens : plan technique et financier. Trois principaux effets accompagnent cette procédure d'adjudication ou de vente aux enchères : sur le plan économique elle accroît la rentabilité fiscale en termes de redevances forestières ; sur le plan technique, elle présente clairement la possibilité matérielle des postulants à exploiter la forêts sollicitée ; nous pouvons ajouter un autre effet écologique car, elle permet à l'organe chargé d'examiner les dossiers d'apprécier distinctement sur la base des éléments du dossier les antécédents judiciaires des postulants et de préjuger du respect de leurs engagements écologiques futurs. Pour étudier de façon un peu plus approfondie l'adjudication comme procédure d'accès à le ressource dans les deux pays, nous allons présenter les conditions préalables de mise en adjudication (Paragraphe 1), dans un second temps nous parlerons de l'adjudication proprement dite (Paragraphe 2), dans un troisième temps parler des éléments complémentaires d'accès à la ressource (Paragraphe 3).

* ³² Voir article 35 (3a) du décret N° 95/531/PM du 23 Août 1995 fixant les modalités d'application du régime des forêts.

* ³³ Article 52 (1) de la Loi N°94-01 du 20 janvier 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche du Cameroun

* ³⁴ Voir article 53 (1) du décret N° 95/531/PM du 23 Août 1995 fixant les modalités d'application du régime des forêts.

* ³⁵ Aménagement forestier et participation : quelle leçon tirer des forêts communales au Cameroun ? Vertigo, la revue des sciences de l'environnement,Vol 6 N°2, Septembre 2005. Mikael Poissonnet et Guillaume Luscuyer, CIRAD Forêt, TA 10/D, 34398 Montpellier France.

* ³⁶ Voir article 79 (1) et (3) du décret N° 95/531/PM du 23 Août 1995 fixant les modalités d'application du régime des forêts.

* ³⁷ Voir articles 37 et 38 de la Loi N°94-01 du 20 janvier 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche du Cameroun et les articles 95 et 96 du décret N° 95/531/PM du 23 Août 1995 fixant les modalités d'application du régime des forêts.

* ³⁸ Voir article 8 de la Loi N°94-01 du 20 janvier 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche du Cameroun.

* ³⁹ Voir article 39 de la Loi N°94-01 du 20 janvier 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche du Cameroun.

* ⁴⁰ Voir article 20 de la loi N°011/2002 du 29 août 2002 portant code forestier de la République Démocratique du Congo.

* ⁴¹ Lexique des termes juridiques, édition Dalloz, 13^ème édition.