Etude comparative des procédures d'attribution des titres d'exploitation forestière Cameroun - République du Congo

UNIVERSITE DE LIMOGES

FACULTE DE DROIT ET SCIENCE ECONOMIQUE DE LIMOGES

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AGENCE UNIVERSITAIRE DE LA FRANCOPHONIE

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MASTER DE DROIT INTERNATIONAL ET COMPARE DE L'ENVIRONNEMENT

Formation à distance, campus numérique « ENVIDROIT »

ETUDE COMPARATIVE DES PROCEDURES D'ATTRIBUTION DES TITRES D'EXPLOITATION FORESTIERE : CAMEROUN- REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO

Mémoire présenté par Stephen Mongkuo NOUNAH,

Sous la direction de M. Jean Marc LAVIEILLE

Professeur

AOUT 2006

SOMMAIRE 

PREMIERE PARTIE :

CADRE LEGAL D'ACCES A LA PROFESSION D'EXPLOITANT FORESTIER AU CAMEROUN ET EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO...................................................................................................7

CHAPITRE 1 : LES TITRES D'EXPLOITATION FORESTIERE NECESSITANT L'AGREMENT............................................................................................8

CHAPITRE II : LES CAS D'EXONERATION LEGALE DE L'AGREMENT AU CAMEROUN ET EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO....................................................................................................17

DEUXIEME PARTIE :

CADRES LEGAUX D'ACCES A LA RESSOURCE FORESTIERE AU CAMEROUN ET EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO....................................................................................................23

CHAPITRE 1^ER : L'ADJUDICATION COMME PRINCIPAL MODE D'ACCES A LA RESSOURCE AU CAMEROUN ET EN RDC .....................................................25

CHAPITRE II : LA GESTION DE LA PROCEDURE TRANSITOIRE EN RDC........................................................................................................47

CHAPITRE III LA PROCEDURE DE GRE A GRE COMME AUTRE MODE D'ACCES A LA RESSOURCE AU CAMEROUN ET EN RDC...............................................51

INTRODUCTION

L'intérêt que nous portons au secteur forestier est lié au fait que malgré les immenses richesses matérielles et immatérielles que regorge la forêt de notre planète et plus spécifiquement celles de l'Afrique centrale il reste un domaine où le législateur n'a pas encore réalisé des exploits particuliers. La question de la préservation des écosystèmes forestiers est loin d'être uniquement une priorité des Etats disposant des ressources naturelles substantielles; les problèmes environnementaux ne connaissent pas de frontière même si, il faut le mentionner pour le regretter, il n'existe pas encore de convention internationale spécifique sur les forêts. La convention de Rio sur la Biodiversité de 1992 constituant une sorte de couverture générale sensée définir et réguler les politiques en matière de gestion des espèces. Mais, il faut le dire, tout ce qui est environnement qu'il soit pollution, faune, préservation de la couche d'ozone, les sols ou encore changements climatiques ne peut être géré efficacement que si une bonne politique de gestion des forêt est mise sur pied. En Afrique au Sud du Bassin du Congo, nous avons une législation qui se construit avec une telle pénibilité et souvent avec les contraintes extérieures que nous nous posons la question de savoir si les acteurs ont conscience des enjeux oh combien planétaires que représente la question des forêts. Le Cameroun est considéré comme le pilier en matière de codification de la législation forestière non pas seulement grâce de l'âge de sa législation forestière précisément de la loi du 20 janvier 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la flore, mais surtout à raison des expériences qu'il a connu en terme de gestion participative des ressources naturelles. Dans le secteur forestier notamment, ces réformes ont été amorcées avec la création en 1992 du Ministère de l'Environnement et des Forêts (MINEF) et se sont traduites par l'adoption d'une politique et d'une loi forestière (1994) conformes aux principes de conservation et de gestion durable des ressources forestières et fauniques. La nouvelle politique forestière, la loi de 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche et la loi-cadre de 1996 relative à la gestion de l'environnement consacrent ainsi un cadre politique et stratégique qui s'articule autour des plusieurs axes majeurs. Parmi ces axes nous avons la concertation avec la société civile et le secteur privé, la responsabilisation des populations rurales et le dialogue permanent avec la communauté internationale, l'exploitation des forêts productives dans le cadre de plans d'aménagement la contribution à la croissance économique et à la lutte contre la pauvreté, la rétrocession d'une partie des recettes fiscales aux collectivités, la création d'emplois et la création de forêts communautaires, la mise en place d'un cadre réglementaire favorable au développement du secteur privé, la mise en cohérence du système foncier, l'amélioration de la gouvernance, l'augmentation de la transparence dans les activités forestières.

Il est tout de même important de signaler ici que face à l'ancienne donne qui était liée aux exigences de bailleurs de fonds internationaux relatifs au Programme d'Ajustement Structurel, le Cameroun est en Afrique centrale un des premiers à adopter une législation conforme au moins sur le plan des principes aux exigences des bailleurs de fonds internationaux (FMI et Banque Mondiale). Même si il faut le dire, la pratique et même les insuffisances volontaires ou non (vides juridiques, contradictions) ont souvent prêté à des interprétations diverses allant souvent à l'encontre des principes de gestion durable et du bien être des communautés. Ceci bien entendu s'il faut le comparer a ses voisins les plus proches comme par exemple au Congo Brazzaville qui a innové six ans plus tard avec la loi portant code forestier du Congo promulgué en 2000 et au Gabon avec la loi portant code forestier gabonais promulguée en 2001, le code forestier centrafricain du 09 juin 1990, la loi tchadienne du 17 août 1998 définissant les principes généraux de protection de l'environnement et aussi, pour le cas qui nous concerne la Loi Forestière de la République Démocratique du Congo de 2002.

En termes de superficie, la République Démocratique du Congo possède la plus vaste superficie de forêt naturelles soir 135 207 000 hectares de forêt naturelle soit près de 6% de l'ensembles des forêts du monde et plus de 47% de celle de l'Afrique et 58% de celle du Bassin du Congo^1(*). Le Cameroun abrite l'une des faunes les plus riches et variées du continent ; il se classe ainsi au 5^e rang africain du point de vue de la diversité biologique après la RDC, Madagascar, la Tanzanie et l'Afrique du Sud. Le Cameroun en Afrique Centrale vient en deuxième position avec un potentiel de 28 858 000 hectares de forêt naturelle soit 10,2 % de celle du Bassin du Congo^2(*). Mais le constat est là, la législation congolaise est en plein chantier et pour bâtir quelque chose de durable, il est important de s'inspirer de ceux qui disposent de la plus grande expérience en la matière et dont le contexte semble être identique ou du moins assimilable. La réponse est vite trouvée c'est le Cameroun. Nous avons donc d'un côté une législation qui se dit déjà établie et qui cherche à s'améliorer, et de l'autre côté une législation en pleine construction et dont pour la plupart les textes d'application ne sont pas encore été mis sur pied.

Les aspects liés à l'exploitation industrielle du bois pour lesquelles nous nous intéresserons ici sont particulièrement intéressants et même parfois très contreversés compte tenu des enjeux financiers que regorge la forêt. La forêt constitue la principale source d'approvisionnement de ces pays où le pétrole et les autres ressources minières sont sous exploités. Leur exploitation rapporte en termes de dividendes des sommes substantielles destinées à l'approvisionnement des caisses des Etat. Cependant, le constat général est sans équivoque, les communautés riveraines demeurent toujours très pauvres et le décollage économique est loin de se faire ressentir tant au niveau national et même dans les communautés riveraines des forêts. Le mal est désormais connu, entre autres corruptions, trafics d'influence, il y a les insuffisances légales. Les lois poreuses qui, de façon implicite laissent libre cours à toutes sortes de marchandage et autres pratiques illégales entre les exploitants forestiers et l'administration publique. Il est donc question d'attaquer le mal par la racine c'est-à-dire l'attribution des titres d'exploitation forestière.

La législation camerounaise ne définit pas expressément ce qu'elle entend par « titre d'exploitation forestière » mais elle donne la liste de ce qu'elle entend comme titre d'exploitation forestière. Elle désigne comme titre d'exploitation forestière la vente de coupe, les concessions forestières, les permis d'exploitation forestière et les autorisations personnelles de coupe^3(*). La législation congolaise quant à elle n'utilise pas de façon expresse les termes titres d'exploitation forestière^4(*). Mais préfère plutôt utiliser directement le terme de « contrat de concession forestière » dans l'article 90 de la loi forestière par exemple ou alors dans l'article 92 où elle dispose que « le contrat de concession forestière est signé pour le compte de l'Etat par le ministre ». La même loi précise en parlant toujours de titres d'exploitation forestière que « les autorisation d'exploitation sont strictement personnelles, elles ne peuvent être ni cédées, ni louées. Elles ne peuvent être accordées qu'à titre onéreux... »^5(*). La seule fois où elle emploie le terme «  titre » pour désigner titre d'exploitation forestière c'est dans l'article 155 de la loi forestière lorsqu'elle dit de façon expresse pour désigner les anciens titres que « les détenteurs des titres dénommés garanties d'approvisionnement ou lettres d'intention disposent d'un délai d'un an à dater de l'entrée en vigueur de la présente loi, pour convertir en concessions forestières pour autant qu'ils remplissent les conditions d'exploitation prévues par la présente loi ».

Cependant, même si les différentes législations en vigueur ne définissent pas de façon expresse ce qu'elles entendent par titres d'exploitation forestière, il est loisible pour nous de dire que les titres d'exploitation forestière représentent les autorisations légales d'avoir accès à un espace forestier pour couper et commercialiser le bois. Il s'agira donc pour nous de décrire les modalités d'acquisition d'autorisation de coupe et de commercialisation du bois telles que prévues dans les législations camerounaises et congolaises. Bien entendu de tirer les leçons des imperfections de l'une ou l'autre législation afin d'avoir le modèle qui sied le mieux dans ces différents pays.

Cette étude est donc loin d'être un manuel de procédure à l'endroit des utilisateurs mais une analyse profonde sensée présenter l'opportunité et le rôle que ces procédures jouent dans la gestion des ressources naturelles. Comme nous le remarquerons par la suite, le Cameroun semble être en avance sur la République Démocratique du Congo, tout au mois dans le domaine de la codification mais les écueils de la loi semblent encore bien visibles lorsque les intérêts divers qui sont souvent divergents s'en mêlent. Une analyse historique nous permettra d'observer comment le législateur a évolué depuis l'arrêté colonial du 26 septembre 1946 portant application du décret du 3 mai 1946 fixant régime forestier du Cameroun. De même en en ce qui concerne la RDC, nous allons observer les améliorations qui ont été faites depuis le décret colonial du 11 avril 1949 date de la promulgation du « Guide de l'exploitant forestier », texte réglementant l'accès à la ressource forestière avant la loi forestière de 2002. Mais avant de toucher à proprement la problématique des procédures d'attribution des titres d'exploitation forestière, il est important de préciser le contexte réel de l'évolution de la loi forestière des deux pays.

La République Démocratique du Congo est en plein dans les travaux préalables destinés à évaluer son potentiel forestier afin de gérer rationnellement les ressources dont elle dispose. Les anciens titres d'exploitation dénommés lettres d'intention et garanties d'approvisionnement en matière ligneuse dont les modalités d'attribution étaient faites de gré à gré ont été suspendus depuis la loi forestière de 2002 pour laisser la place à une procédure transitoire dont les modalités ont été précisées dans les textes précis^6(*). Cette procédure transitoire appelée « conversion » destinée à mettre les titres existants en conformités avec la nouvelle vision que la loi a voulu donner aux procédures d'attribution des titres d'exploitation se fera sur une forme bien déterminée et suivant des modalités et dans les délais bien précis. La loi congolaise entend de façon générale mettre les soumissionnaires des concessions forestières en concurrence pour un maximum de rentabilité que ce soit économique ou écologique.

Afin d'avoir la bonne maîtrise de son potentiel, un macro zonage est en cours de réalisation de façon participative afin de ne pas léser les populations vivant en forêts comme il a été cas lors de la réalisation du zonage des forêts camerounaises. Des nouvelles modalités claires d'attribution des titres d'exploitation n'ont pas encore été définis mais, certaines énoncés contenues dans la loi nous permettent de présager l'avenir des la législation congolaise en la matière et alerter le monde scientifique et les administratives sur les dangers encourus. Quant au Cameroun, la procédure d'adjudication a été consacrée depuis la loi forestière de 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la pêche, précisé par le décret du 23 août 1995 portant modalités d'application du régime des forêt et plusieurs autres arrêtés, circulaires^7(*) et même notes ministériels subséquents. Les derniers textes datent de mars 2006. Bref, plus d'une dizaine de textes, précisant, abrogeant certaines dispositions de la loi forestière sont venus entre temps et en fonction des circonstances réguler les procédures d'attribution des titres d'exploitation forestière au Cameroun. Une autre différence fondamentale entre les deux pays, c'est le fait que la législation forestière Camerounaise a voulu faire de l'exploitation forestière une profession ce qui nous semble assez réaliste au vue des conséquences financières que les investissements mobilisent ; alors que la loi forestière congolaise ne la conçoit pas comme telle.

Comment le Congo et le Cameroun ont-ils progressivement aménagé leur législation en matière de procédure d'attribution des titres d'exploitation pour satisfaire les besoins des générations présentes sans compromettre ceux des générations à venir ? Quelles sont les forces et les faiblesses de ces différentes législations en la matière ? Quelle est la meilleure procédure d'attribution des titres d'exploitation que les Etats devraient adopter pour une meilleure rentabilité écologique et économique ? Comment appliquer le principe d'environnement et de développement tel que prévu dans la convention de Rio en sauvegardant les intérêts des populations locales par une bonne procédure d'attribution des titres d'exploitation ? En quoi la qualité ou si vous préférez le statut de l'exploitant forestier peut il jouer un rôle important dans l'exploitation rationnelle des ressources ligneuses ?

La profession d'exploitant forestier étant dans certains cas la condition préalable et même sine qua non de la prétention à l'exploitation forestière, la méthode consistera à définir le cadre légal d'accès à la profession d'exploitant forestier (Première partie) et dans un second temps décrire le cadres légaux d'accès à la ressource au Cameroun et en RDC (Deuxième partie).

PREMIERE PARTIE :

CADRE LEGAL D'ACCES A LA PROFESSION D'EXPLOITANT FORESTIER AU CAMEROUN ET EN REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO

Il faut dire que être exploitant forestier n'a toujours pas été un acquis. Pour éviter que les aventuriers ne se livrent à une activité qui nécessite au delà d'énormes moyens financiers mais aussi des connaissances techniques liées à l'exploitation forestière les législations ont aménagé des sortes de pré requis pour prétendre à l'exploitation forestières. Mais il est également important de préciser qu'au Cameroun, l'acquisition de l'agrément a presque toujours été un principe pour tout prétendant à l'exploitation forestière^8(*). Et même le ton avait été donné en 1938^9(*) avec l'autorisation accordée par le commissaire de la république du Cameroun aux exploitants forestiers de se constituer en syndicat ou en association syndicale dont l'objectif était de créer un cadre de régulation et de concertation des exploitants forestiers. Mais avec la diversité des modes d'acquisition l'agrément qui est une sorte de permis d'exercer n'a pas toujours eu sa place souvent soit parce que le législateur estimait qu'il n'était pas normal que les prétendants à certains titres fassent de ces activités une profession, soit par négligence des revenus que ces activités pouvaient générer. Dans la législation congolaise par contre et depuis le « guide juridique de l'exploitant forestier » du 11 avril 1949 jusqu'à la loi forestière de 2002, il n'a pas été question de faire de l'exploitation forestière une profession. Nous allons décrire les modalités d'accès à la profession d'exploitant forestiers pour les titres nécessitant un agrément à l'exploitation forestière (Chapitre 1) et dans un second temps, il sera question pour nous de présenter les exonérations légales de l'agrément (Chapitre 2)

CHAPITRE 1 : LES TITRES D'EXPLOITATION FORESTIERE NECESSITANT L'AGREMENT

Il nous semble important de préciser que l'agrément est important pour l'acquisition des grands titres d'exploitation forestière à l'instar des ventes de coupe ou alors des concession forestière, pour les le permis d'exploitation du bois de chauffage ou des perches, par contre, il n'est pas nécessaire que le soumissionnaire ait un agrément dans son dossier comme le confirme d'ailleurs l'article 91 du décret du 23 août 1995. Nous allons décrire les processus d'acquisition de l'agrément tel que prévu dans les différentes législations congolaise et camerounaiss (Section 1) et par la suite, présenter comment le législateur a voulu protéger l'acte d'agrément (Section 2).

SECTION 1 : PROCESSUS D'ACQUISITION DES AGREMENTS

Les principe de l'acquisition de l'agrément à l'exploitation forestières au Cameroun est posé par l'article 41(1) de la loi forestières du 20 janvier 1994 portant régime des forêts, de la faune et de la flore qui dispose que «Toute personne physique ou morale désirant exercer une activité forestière doit être agréée suivant des modalités fixées par décret ». Nous allons décrire le processus d'acquisition des agréments en présentant le dossier d'agrément (paragraphe 1) et dans un second temps présenter l'organe d'appréciation du dossier de l'agrément (composition et fonctionnement) (paragraphe 2).

* ¹ Compagnonnage industriel Belgique-RDC-France, kinshassa, hôtel Memling, le 13 juin 2005, PRESENTATION DU SETCEUR FORESTIER DE LA RDC

* ² Compagnonnage industriel Belgique-RDC-France, kinesthésie, hôtel Memling, le 13 juin 2005, PRESENTATION DU SETCEUR FORESTIER DE LA RDC

* ³ Article 3 (20) du décret 95/531/PM du 23 août 1995 fixant modalités d'application du régime des forêts

* ⁴ Loi forestière, Arrêté du 2 juillet 2004, Arrêté du 14 mai 2004 et Arrêté du 22 novembre 2004

* ⁵ Article 98 de la loi forestière.

* ⁶ Arrêté du 2 juillet 2004, Arrêté du 14 mai 2004 et Arrêté du 22 novembre 2004

* ⁷Lettre Circulaire N°0109/LC/MINEF/DF précisant les conditions de participation aux appels d'offres d'attribution des titres d'exploitation forestière.

* ⁸Voir article 40 du Décret n° 74-357 du 17 avril 1974 - portant application de l'ordonnance n° 73-18 du 22 mai 1973(JORUC 1974 p. 981)

* ⁹ Voir décret du 31 août 1938 - relatif a la constitution des syndicats ou associations syndicales d'exploitants forestiers dans le territoire du Cameroun