Contribution à l'amélioration de la mise en oeuvre du budget programme au Benin: cas du MCTIC

PARAGRAPHE II : REVUE DE LITTERATURE ET METHODOLOGIE ADOPTEE

I - LA REVUE DE LITTERATURE

La revue de littérature permet dans le cadre de toute recherche ou étude scientifique de s'assurer au préalable de l'état des connaissances acquises sur le sujet abordé.

Notre revue de littérature portera sur les trois (03) problèmes spécifiques de notre problématique à savoir :

- le problème de l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes ;

- le problème de la non atteinte des objectifs du budget-programme ;

- le problème de l'élaboration tardive des rapports périodiques d'avancement.

A- Contributions antérieures sur le problème de l'absence d'une
disposition législative consacrant les budgets-programmes

Il était évident, aux yeux de nombreux hommes spécialistes de la chose budgétaire, qu'il fallait modifier l'ordonnance française de 1959. Elle avait eu de grands mérites mais, n'avait pas empêché la dégradation de nos finances publiques. Elle ne prenait en compte ni le développement des finances sociales, ni celui de la décentralisation, ni la construction européenne. Elle ne responsabilisait pas les acteurs de la dépense, à commencer par les politiques, ministres comme parlementaires. Surtout, elle n'incitait en aucune manière les fonctionnaires à rechercher une amélioration de leur performance. De toute évidence, il y a une différence de nature entre les besoins qui étaient ceux de l'Etat en 1959 et ceux de l'Etat aujourd'hui. L'ordonnance de 1959 est un texte qui organise les procédures de nature juridique. Elle cherchait à encadrer les acteurs et à régir leurs rapports. Du coup, elle a enfermé les gestionnaires

publics dans des règles strictes. On peut dire qu'elle a eu tendance à privilégier le respect des formes sur les considérations de bonne gestion ou d'intérêt public. Les gestionnaires ont cependant changé depuis 1959. S'ils ont donc toujours besoin de procédures, ils attendent aussi de leur constitution financière une prise en considération (François, 2004, p109).

Le Gouvernement béninois s'est engagé dans un important programme de réforme budgétaire connu sous le nom de PERAC (MTPT¹¹, 2003, p4). Cette reforme se met en place dans un contexte juridique, administratif et culturel à adapter ou à parfaire. Sur le plan juridique, le texte national de référence en matière budgétaire, la loi organique de 1986 relative aux lois de finances n'a été ni modifiée, ni abrogée. Celle-ci est, dans son esprit et dans sa lettre, le fondement juridique des budgets classiques dits budgets de « moyens ». Il s'ensuit que les budgets de programme n'ont pas de valeur juridique et sont de simples documents de travail pour les administrations et des annexes explicatives pour les parlementaires. Sur le plan administratif, malgré la création en 2002 d'une Direction Générale de la Réforme et de la Modernisation Administrative au Ministère en charge de la Fonction Publique, la recherche de la performance que traduisent les objectifs des programmes n'est pas appuyée par un mécanisme de motivation des agents publics sur la base des résultats de leur action, ni par une refonte de l'organisation administrative qui situe mieux les niveaux de responsabilités et la description des postes dans l'administration publique étatique. Sur le plan culturel, la force d'inertie des habitudes, du rapport au travail et à la chose publique entrave l'éclosion de cette « mutation culturelle » qui servirait bien d'adjuvant à la réception définitive et optimale de la gestion budgétaire par programme. (MEDE, 2004, p61).

11

Cour Suprême, Chambre des Comptes (2003), Rapport d'audit de performance du Ministère des Travaux Publics et des

Transports (MTPT) au titre de la gestion 2001.

Au delà des changements de procédures et de leur renforcement, passer à une gestion budgétaire basée sur les résultats nécessite un plan et un système d'incitation pour changer la façon de gérer l'administration publique. La mission recommande d'engager la réflexion en lien avec la réforme administrative, la réforme du système de rémunération et de promotion de la fonction publique, la déconcentration et la décentralisation. Ci-dessous quelques indications pour guider cette réflexion.

=> Développer une stratégie d'ensemble de réforme de l'administration publique

n une vision claire du point d'arrivée basée sur un diagnostic honnête et réaliste du point de départ et des contraintes ;

n une stratégie de réforme cohérente, pratique, et échelonnée dans le temps qui s'appuie sur une analyse continue des résultats et des contraintes ;

n 3 piliers :

· s'assurer d'un soutien politique réel et visible au plus haut niveau ;

· mettre en place un cadre incitatif approprié ;

· gérer le processus de réforme.

=> Etablir un cadre de responsabilisation des gestionnaires axé sur la performance

n assurer au niveau programme, l'autorité nécessaire pour pouvoir gérer l'ensemble des ressources qui s'y rapportent ;

n responsabiliser les gestionnaires selon un cadre de performance établi en fonction de résultats ;

n développer un système de contrôle de gestion moderne et efficace ;

n mettre en place un système moderne de gestion des ressources humaines c'est-à-dire basé sur le mérite et en fonction d'une stratégie de développement organisationnel ;

n

instaurer un système de développement professionnel continu des gestionnaires ;

n établir une reddition de comptes systématique axée sur les résultats ;

n mettre l'accent sur la qualité des services aux citoyens (Claude et Asha, 2002, p55).

B - Contributions antérieures sur le problème de la non atteinte des objectifs du budget-programme

La fixation d'objectifs consiste à établir le seuil de succès en termes de résultats, ce qui clarifie l'orientation des efforts qui est attendue de l'équipe. Ainsi, les objectifs se rapportent généralement aux indicateurs de performance privilégiés par la direction de l'organisation. Plus spécifiquement, les objectifs portent sur la quantité de travail et/ou la qualité de travail à réaliser à l'intérieur d'une période donnée (Saint-Onge, 2007, p221).

Le choix d'objectifs effectué doit permettre de traduire, de manière équilibrée, trois dimensions de la performance :

=> Les objectifs d'efficacité socio-économique répondant aux attentes du citoyen

Ces objectifs visent à modifier l'environnement économique, social, écologique, sanitaire, culturel, etc. Ils indiquent non pas ce que fait l'administration (ses produits), mais l'impact de ce qu'elle fait (ses résultats socio-économiques).

=> Les objectifs de qualité de service intéressant l'usager

L'usager peut être un usager externe (utilisateur d'un service public) ou, dans le cas de programmes de fonctions de soutien (fonctions d'état major et de gestion des moyens), un usager interne (les services des programmes soutenus).

=> Les objectifs d'efficience de la gestion intéressant le contribuable

Ces objectifs tendent, pour un même niveau de ressources, à accroître les produits des activités publiques ou, pour un même niveau d`activité, à nécessiter moins de moyens.

Il est préférable de ne pas rapporter les résultats socio-économiques aux moyens afin de bien distinguer les objectifs d'efficacité socio-économique et les objectifs d'efficience de la gestion : les premiers visent à accroître l'efficacité socio-économique des services produits par l'administration en améliorant leur conception et leurs dispositifs de mise en oeuvre, alors que les seconds visent à rendre ces services à moindre coût, en améliorant par exemple l'allocation des moyens au regard des besoins ou la qualité de la gestion des ressources humaines.

Il est indispensable de rechercher un équilibre entre les trois catégories d'objectifs. Ceci est d'autant plus nécessaire que les attentes respectives des citoyens, des usagers et des contribuables ne convergent pas toujours spontanément. Si les trois points de vue sont concernés par les finalités d'un même programme, il est donc indispensable que le Parlement, garant de l'intérêt général, valide pour chacun d'eux les objectifs poursuivis ( www.perfomancepublique.gouv.fr).

Pour que les objectifs puissent avoir un effet positif sur la performance des équipes de travail, il est nécessaire que les membres se montrent engagés envers ceux-ci. L'engagement envers les objectifs représente vraisemblablement la variable modératrice la plus étudiée dans la documentation scientifique. Il est définit comme étant la force ou l'intensité du dévouement quant à l'atteinte des objectifs. Sans un tel engagement, les individus auront tendance à renoncer à l'atteinte des objectifs à l'occasion des premières difficultés susceptibles de gêner leur réalisation.

Une autre condition de nature à optimiser l'efficacité des objectifs consiste en la présence d'un contexte caractérisé par la disponibilité de ressources ou l'absence de contraintes à la poursuite des objectifs. Les contraintes organisationnelles réfèrent aux conditions qui empêchent la manifestation d'une performance optimale. Les principales contraintes organisationnelles sont la complexification et l'intensification des exigences du travail, la compression du temps d'exécution, la rationalisation des ressources organisationnelles, la communication inadéquate à l'intérieur de l'organisation et le changement non prévisible des politiques organisationnelles. Ces contraintes organisationnelles, en réduisant l'anticipation de l'atteinte des résultats, diminuent l'engagement envers les objectifs.

La théorie sociocognitive de Bandura stipule que le comportement est fonction des conséquences associées à l'atteinte des objectifs ; des conséquences positives, neutres ou négatives ayant respectivement un effet positif, neutre ou négatif sur le niveau d'engagement envers l'atteinte d'objectifs précis. L'attribution de récompenses permet non seulement de reconnaître les succès des membres, mais également de susciter la manifestation des comportements souhaités. L'attribution de récompenses est donc très utile pour favoriser l'atteinte des objectifs (Saint-Onge, 2007, p225-273-274-276).

L'Etat passe d'une logique de moyens à une logique de résultats. On passe du toujours plus, au toujours mieux, au moins dans l'intention. Cela concernera le train de vie de l'Etat (mettre les fonctionnaires sur les priorités) et l'Etat providence. Les administrations sont pilotées en fonction des résultats attendus des programmes (François, 2004, p116-117).

Chaque programme est dirigé par un responsable de programme, chargé de son
animation et responsable de l'atteinte des objectifs fixés, sous l'autorité du
ministre. Afin de lui donner les moyens d'accomplir cette mission, la LOLF lui

accorde une très grande liberté de gestion en lui permettant de redéployer à sa guise les crédits dont il dispose à l'intérieur du programme, avec comme seule limite de ne pas dépasser le plafond fixé pour les dépenses de personnel, mais à la condition de rendre compte de sa gestion à la fin de l'exercice ( www.viepublique.fr).

La réforme budgétaire axée sur les résultats ne pourra produire tous ses effets que si les gestionnaires de programme sont véritablement responsabilisés. Le cadre de réforme budgétaire axée sur les résultats de 2005 prévoyait l'introduction de sous-programmes pilotes pour approfondir la réforme, mais dans les faits ces sous programmes ne se distinguent pas des programmes classiques. La responsabilisation des gestionnaires n'est pas encore mise en oeuvre, dans la mesure où ceux-ci demeurent liés par les règles classiques du droit budgétaire, en particulier la non fongibilité des crédits. Il apparait donc nécessaire de clarifier et d'augmenter les responsabilités des gestionnaires de programmes pour que la gestion budgétaire au Bénin soit véritablement fondée sur les principes de la gestion axée sur les résultats. La responsabilisation des gestionnaires de programmes devra cependant impérativement s'accompagner en contrepartie d'une amélioration du contrôle a posteriori (BOR¹² , 2009, p4).

C- Contributions antérieures sur le problème du retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement

Dans l'administration et les services, les mesures de contrôle interne mises en place ont tendance à être moins efficaces s'il n'y a pas régulièrement des évaluations. Les agents omettent parfois de suivre les procédures ou ne travaillent pas soigneusement lorsque leurs prestations ne sont pas évaluées à intervalles réguliers. La possibilité de fraudes est toujours présente. Une évaluation régulière pour un suivi et une correction des dysfonctionnements contribuent à une gestion efficiente, un traitement fiable de l'information, à la

¹² www.réseau-résonnance.org, la lettre du réseau n°30 parution du mois d'avril 2009

protection du patrimoine de l'organisme et au respect de la loi et de la réglementation (UNACEB, 2006, p3).

La restitution de l'information ex post et intermédiaires sur la performance tire sa justification pour des raisons de gestion, c'est-à-dire dans le souci d'évaluer et d'améliorer la mise en oeuvre d'un programme. Généralement, les personnes impliquées dans la gestion d'un programme ont besoin de savoir où se situent ses points forts et ses faiblesses, comment il peut être amélioré, quels sont les aspects du programme qui fonctionnent de manière adéquate et ceux pour lesquels ce n'est pas le cas et quelles sont les réactions des clients, du personnel et autres à l'égard du programme. Cela peut aussi amener les gestionnaires de programme et les décideurs à reconceptualiser les problèmes de fond qu'un programme est censé traiter. Dans ce cadre, les revues trimestrielles sont organisées et des rapports de performance sont produits par les ministères et institutions. (MCTIC¹³, 2007, p7)

La tentation est grande chez les gestionnaires de crédits, de faire un mauvais usage des informations ou de les tronquer. En effet, lors de la collecte des informations relatives à l'exécution d'une opération, les gestionnaires cherchent à privilégier les données qui valorisent leur gestion.

Il est donc nécessaire de recommander le renforcement des cellules de suiviévaluation afin que cette fonction soit assez indépendante pour refléter un minimum de professionnalisme et de fiabilité. (UNACEB, 2006, p17).

Le système de suivi-évaluation est un ensemble de processus de collecte et de synthèse de l'information de réflexion et de présentation de rapports, indiquant les moyens et compétences nécessaires pour que les résultats du suivi-évaluation

¹³ Principes d'exécution et de suivi-évaluation des budgets-programmes (2007) formation suivi par les cadres de la DPP du MCTIC

apportent une contribution utile à la prise de décisions et à la capitalisation dans le cadre d'un projet ( www.ifad.org).

Le système de suivi-évaluation n'est pas conçu pour la mise en oeuvre des projets et programmes. Mais, il doit produire des informations sur l'exécution des projets/programmes afin d'apprécier l'efficacité et l'efficience des dépenses publiques pour aider à la prise de décisions. L'objectif principal du suiviévaluation est de contribuer à l'efficacité et à la transparence dans l'utilisation des ressources publiques.

L'informatisation du système de suivi-évaluation est une disposition qui facilite l'élaboration et le suivi consolidé des différents outils de programmation et de suivi élaborés.

Il est important de mettre un système informatisé de collecte, de traitement, d'analyse de publication de données sur les réalisations de la structure. D'où l'accompagnement et l'implication effective des services statistiques et informatiques dans le système de suivi-évaluation.

Le système à besoin pour son fonctionnement correct du soutien de l'autorité qui devra en faire une priorité au sein de son institution.

Les acteurs peuvent retenir de façon consensuelle un ensemble de valeurs. Toutefois, il convient de signaler que « le respect des délais » est un impératif important pour le succès de la mission de suivi-évaluation (MCTIC, 2007, p8).

II - METHODOLOGIE ADOPTEE

La méthodologie que nous voulons utiliser est articulée autour de deux dimensions : une dimension théorique et une dimension empirique.

A - Méthode empirique choisie

Elle permet de montrer la technique d'enquête à utiliser à travers les outils de mobilisation des données, ceux relatifs à leur dépouillement et à leur présentation. Ainsi nous devons :

- fixer l'objectif de l'enquête ;

- identifier le cadre de l'enquête et la population mère ;

- déterminer la nature de l'enquête ;

- retenir l'outil de collecte des données ;

- retenir les outils de dépouillement et de présentation des données.

1. Objectif de l'enquête

L'objectif de notre enquête est de mobiliser les données nécessaires à la vérification des hypothèses précédemment formulées. Ainsi, nous verrons si :

- l'inadéquation du contexte administratif à la réforme budgétaire explique l'absence de disposition législative régissant les budgets-programmes ;

- la non atteinte des objectifs du budget-programme est due à l'absence d'une règle de responsabilité des gestionnaires de programmes ;

- les difficultés de circulation de l'information justifient le retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement.

2. Cadre de l'enquête et détermination de la population mère

Le cadre de réalisation de notre enquête est le Ministère de la Communication et des Technologies de l'Information et de la Communication (MCTIC). En ce qui concerne la population mère, elle est composée du personnel de la DPP et de la DRFM d'une part et des membres des structures de pilotage de la réforme budgétaire au sein du Ministère d'autre part. Notre population mère a une taille de 43 individus.

3.

Nature de l'enquête

En vue de la vérification de nos hypothèses nous ferons un recensement. Le recensement est une enquête exhaustive portant sur l'ensemble de la population. Les données que nous recueillerons à travers notre enquête sont des données qualitatives. Les données qualitatives sont des données non mesurables par opposition aux données quantitatives qui sont mesurables comme par exemple le poids des individus d'une population donnée.

4. Outil de collecte de données retenu

L'outil de collecte de données que nous avons retenu est le questionnaire. Notre questionnaire est composé de trois questions. Chaque question à trois (03) réponses possibles. A ces trois réponses possibles nous avons ajouté une rubrique intitulée « autres » afin de recueillir toutes les réponses possibles aux questions. Ce qui ramène le nombre de modalité par question à quatre (04).

5. Outils de dépouillement et de présentation des données

Les données que nous avons recueillies ont été dépouillées à travers le logiciel statistique SPSS (Statistical Package for the Social Sciences). Elles ont été présentées à travers des graphiques.

B - Approches théoriques retenues

La dimension théorique vise à déterminer les outils de vérification des hypothèses afin de pouvoir déterminer les causes réelles se trouvant à la base des problèmes.

1.

Choix théorique lié au problème de l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes

Présentation de la théorie retenue

L'approche théorique que nous retiendrons dans le cadre du problème de l'absence de disposition législative consacrant les budgets-programmes est celle de Nicaise MEDE dans la revue afrilex qui affirme que la réforme budgétaire au Bénin se met en place dans un contexte juridique, administratif et culturel à parfaire.

Seuil de décision pour la vérification de l'hypothèse liée au problème de l'absence d'une disposition législative consacrant les budgets-programmes au Bénin

Comme seuil de décision nous retiendrons que toute cause ayant un poids d'au moins 25%¹⁴ des avis obtenus sera retenue comme cause réelle du problème.

2. Choix théorique lié au problème de la non atteinte des objectifs du budget-programme

~Présentation de la théorie retenue

L'approche théorique que nous retiendrons dans le cadre du problème de la non atteinte des objectifs du budget-programme est celle d'Emmanuel BOR dans la lettre du réseau qui préconise que la réforme budgétaire axée sur les résultats ne pourra produire tous ses effets que si les gestionnaires de programme sont véritablement responsabilisés.

Seuil de décision pour la vérification de l'hypothèse liée au problème de la non atteinte des objectifs du budget-programme

Vu l'importance du problème de la non atteinte des objectifs dans le contexte actuel de gestion axée sur les résultats nous retiendrons comme cause réelle toute cause ayant un poids supérieur à 0%.

¹⁴ Etant donné qu'une question est sujette 04 possibilités de réponse, nous avons supposé que le poids total des réponses est de 100% et le poids moyen est de 25%.

3. Choix théorique lié au problème de l'élaboration tardive des rapports périodiques d'avancement

~Présentation de la théorie retenue

Par rapport au problème du retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement nous retiendrons l'approche théorique relative à la formation sur les principes d'exécution et de suivi-évaluation des budgets-programmes qui préconise que le respect des délais est un impératif important pour le succès de la mission de suivi-évaluation.

Seuil de décision pour la vérification de l'hypothèse lié au problème

du retard dans l'élaboration des rapports périodiques d'avancement Comme seuil de décision nous retiendrons que toute cause ayant un poids d'au moins 25% des avis obtenus sera retenue comme cause réelle du problème.