L'intégration de la protection de l'environnement en droit des aides d'état

III ) Le principe d'intégration en droit des aides d'Etat

La mise en cohérence environnementale des politiques de la Communauté ne pouvait ignorer l'important pan du droit de la concurrence que constitue le régime juridique des aides d'Etat. Or ce domaine s'est révélé précurseur en terme d'intégration (1). L'exigence de prise en compte de l'environnement, qui s'inscrit au stade de l'appréciation de la compatibilité d'une aide (3), est désormais soutenue par le droit originaire (2).

1 ) Une intégration précoce des exigences environnementales

Comme il l'a été précédemment exposé, le principe d'intégration existait au moins en substance avant même son apparition en droit originaire. Par ailleurs, l'on sait que la conciliation de la protection de l'environnement avec le libre commerce et les règles « antitrust » fut tardive et reste à certains égards incomplète. A l'inverse, le droit des aides d'Etat a pris en compte la protection du milieu naturel peu de temps après l'adoption du premier Programme d'action de la Communauté en matière d'environnement : le premier encadrement des aides d'Etat pour la protection de l'environnement a été défini par une communication de la Commission du 7 novembre 1974, complétée par une recommandation du Conseil du 3 mars 1975^74(*). Cet instrument a par la suite été prorogé en 1980 et en 1986, avant d'être remplacé par un nouvel encadrement communautaire des aides d'Etat pour la protection de l'environnement en 1994^75(*) puis en 2001^76(*), et par des lignes directrices en 2008^77(*). Les aides pour l'environnement ont même fait leur apparition dans le dernier Règlement général d'exemption par catégorie (RGEC)^78(*) qui leur consacre de longs développements, traduisant la confiance que la Commission affiche à leur égard et l'expérience acquise dans ce domaine. On constate ainsi une prise en compte constante depuis 1975 de l'impératif environnemental qu'on ne retrouve dans aucune branche du droit communautaire de la concurrence. Un auteur considère même que « c'est finalement dans le domaine des aides d'Etat que le droit communautaire de la concurrence affiche le plus clairement l'ambition de contribuer à la protection de l'environnement »^79(*).

Certains éléments propres à la politique de la concurrence peuvent expliquer la précocité de l'intégration en droit des aides d'Etat. En premier lieu, la Commission occupe une place prépondérante dans la réalisation du principe d'intégration ; au delà de son monopole d'initiative, c'est en tant qu'autorité de concurrence que la Commission assure l'effectivité de la prise en compte des exigences environnementales dans la conception et la mise en oeuvre des règles de concurrence. Cette institution, sous réserve du respect des dispositions du traité et du contrôle juridictionnel de la Cour de Luxembourg, joue un rôle dominant, parfois exclusif, dans l'édiction du droit communautaire de la concurrence^80(*) ; ce rôle découle notamment de sa mission générale de gardienne des traités, inscrite aux art 211 CE paragraphe 1 et 17 UE paragraphe 1, et de son indépendance à l'égard des Etats qui sont destinataires de certaines règles de concurrence. Cette compétence est établie pour les aides d'Etat à l'art 88 CE qui confère à la Commission la charge de l'examen permanent des mesures étatiques. Ainsi, la Commission a-t-elle pu « unilatéralement » intégrer les exigences environnementales dans l'exercice de sa pratique décisionnelle autonome, sans attendre l'apparition de dispositions et de chefs de compétences spécifiques en la matière.

Au delà, certaines caractéristiques intrinsèques du droit des aides d'Etat qui le distinguent du « droit antitrust », peuvent expliquer la précocité de l'intégration de l'environnement par l'autorité communautaire de concurrence. En effet, la « politique » des aides d'Etat n'a pas pour objet la sanction de comportements d'opérateurs économiques ordinaires, mais l'analyse d'instruments de politique publique mis en place par des Etats. Elle ne poursuit pas uniquement des objectifs économiques, mais aussi des objectifs politiques ; elle « vise le bien-être de la société, qui inclut des considérations non strictement économiques, mais également sociales, environnementales, culturelles »^81(*) en lien avec les autres objectifs des Communautés. La Cour de justice estime qu'en cette matière « la Commission jouit d'un pouvoir discrétionnaire dont l'exercice implique des appréciations d'ordre économique et social qui doivent être effectuées dans un contexte communautaire »^82(*). Si l'objectif de maintien d'une structure concurrentielle des marchés est fondamental, conformément à l'idéologie libérale et, in fine, à la réalisation du marché unique, il doit néanmoins s'accorder avec les autres objectifs de la Communauté, notamment celui de protection de l'environnement. Il faut alors étudier les motivations d'une intervention étatique dans l'économie, comme le prévoient les paragraphes 2 et 3 de l'art 87, pour renverser le principe d'incompatibilité per se des aides. Ce principe est au demeurant loin d'être absolu, comme en témoignent les nombreuses mesures autorisées chaque année tant sur le fondement des actes réglementaires qu'à la suite d'une analyse individuelle^83(*). En résulte alors un arbitrage mené par la Commission entre ces divers objectifs, qui relève dans une certaine mesure de l'appréciation politique. Tous ces éléments conduisent donc à intégrer les préoccupations environnementales qui peuvent être à l'origine de l'intervention des Etats dans l'économie.

En tout état de cause, et indépendamment de la précocité de l'intégration de l'environnement en droit des aides d'Etat, celle-ci découle aujourd'hui d'une combinaison de diverses dispositions du droit originaire.

* ⁷⁴ JOCE L 194, 25 juill. 1975, p.1

* ⁷⁵ JOCE C 72, 10 mars 1994, p.3

* ⁷⁶ JOUE C 37, 3 fév. 2001, p.3

* ⁷⁷ Lignes directrices concernant les aides d'Etat à la protection de l'environnement, 2008/C 82/01, JOUE C 82 du 1° avril 2008 p. 1

* ⁷⁸ règlement 800/2008 CE de la Commission du 6 août 2008, déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché commun en application des articles 87 et 88 du traité (Règlement général d'exemption par catégories), JOUE L 214 du 9 août 2008 p.3

* ⁷⁹ D. GERARD, Droit de la concurrence communautaire et protection de l'environnement, entre confrontation, convergence et conciliation, Revue droit & affaires 2008, vol. 5, p. 83 à 92, p. 91

* ⁸⁰ A. DECOCQ et G. DECOCQ, Droit de la concurrence : droit interne et droit de l'Union européenne, préc., n° 9 ; sur le pouvoir décisionnel de la Commission en droit des aides d'Etat, v. M. DONY, en collaboration avec F. RENARD et C. SMITS, Contrôle des aides d'Etat, Commentaire J. MEGRET, 2007, éd. de l'Université de Bruxelles, n° 310 ; v. ég. L. DUBOUIS et C. BLUMANN, Droit matériel de l'Union européenne, préc., n° 973 et s.

* ⁸¹ T. KLEINER et A. ALEXIS, Politique des aides d'Etat : une analyse économique plus fine au service de l'intérêt commun, Concurrences, 4-2005, p.45, n° 29

* ⁸² CJCE, 17 sept. 1980, Philip Morris Holland BV c/ Commission des Communautés européennes, aff. 730/79, Rec. 2671

* ⁸³ en 2007, le montant total des aides d'État octroyées par les États membres s'est élevé à 65 milliards d'euros, ce qui représente environ 0,53 % du PIB de l'UE ; Tableau de bord des aides d'Etat d'automne 2008, COM(2008) 751 final, 17 nov. 2008, non publié au JOUE, v. p. 33 et 34