L'intégration de la protection de l'environnement en droit des aides d'état

II ) Une conciliation possible

Bien que l'intégration de l'environnement et le maintien de la libre concurrence soulèvent de nombreux antagonismes, une conciliation est possible et même nécessaire. Cette conciliation est induite par certaines conséquences normatives du principe d'intégration qui conduisent à exporter ses principes et ses objectifs (1). Elle répond également à une logique économique et s'inscrit alors dans le contexte du droit des aides d'Etat (2).

1 ) Une conciliation induite par le principe d'intégration

Le principe d'intégration produit un effet normatif singulier: il conduit à l'exportation de certaines règles du droit de l'environnement vers les autres politiques de la Communauté. Ce phénomène d'exportation a gagné le droit des aides d'Etat : les instruments relatifs aux aides pour la protection de l'environnement consacrent désormais les principes (A) mais aussi les objectifs du droit de l'environnement, dont celui du développement durable (B).

A ) L'exportation des principes du droit de l'environnement en droit des aides d'Etat

Le principe d'intégration est, parmi d'autres, un principe juridique du droit communautaire de l'environnement consacré par le droit primaire^253(*). Il se démarque cependant des autres principes dans sa dimension matérielle : il constitue en réalité un « principe méthodologique », et non un simple « principe d'action »^254(*), devant ainsi conduire à la mise en oeuvre des autres principes du droit de l'environnement. Ces principes d'action, consacrés à l'art 174 paragraphe 2, « doivent être pleinement « intégrés » aux autres politiques des Communautés, pour rendre la politique communautaire de l'environnement plus efficace qu'aujourd'hui. ^255(*)» La mise en cohérence environnementale s'inscrit donc dans une logique d'exportation des principes juridiques du droit de l'environnement^256(*). L'inscription de la clause d'intégration au titre des dispositions liminaires du traité corrobore cette fonction.

Ce phénomène d'exportation se vérifie en droit des aides d'Etat. Il apparaît d'ailleurs que la jurisprudence favorise ce mouvement : le Tribunal de première instance a considéré dans un arrêt Ferrière SPA que « la compatibilité d'un projet d'aide visant la protection de l'environnement avec le marché commun s'apprécie conformément aux dispositions combinées des articles 6 CE et 87 CE »^257(*). La Commission est donc tenue de prendre en considération les exigences environnementales dans l'exercice de son activité décisionnelle.

Les Lignes directrices afférentes aux aides pour la protection de l'environnement ont fait application de cette logique d'exportation. Visant l'art 6 CE, elles rappellent « la nécessité d'intégrer la protection de l'environnement dans toutes les politiques de la Communauté » ; elles précisent alors que « l'article 174, paragraphe 2, du traité CE prévoit que la politique dans le domaine de l'environnement doit être fondée sur les principes de précaution et d'action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, ainsi que sur le principe du pollueur-payeur »^258(*). On retrouve donc au sein d'un instrument édicté dans le cadre de la politique des aides d'Etat des références directes aux principes juridiques du droit de l'environnement. Néanmoins, à la lecture de l'ensemble des Lignes directrices, la plupart des principes « d'action » ne reçoivent aucune application concrète. On relèvera ainsi une unique référence au principe de précaution, au sein des explications relatives au dispositif d'aides à la relocalisation des entreprises : ce principe permet ici de justifier le versement de ces aides au regard des dangers potentiels que présente l'exploitation de substances dangereuses par des installations couvertes par la législation Seveso^259(*). Parmi les principes du droit de l'environnement, seul le PPP parvient indéniablement à recevoir une application réelle au sein des Lignes directrices. Plus encore, il est au centre de l'analyse de la compatibilité des aides pour la protection de l'environnement : l'objectif premier de ce contrôle est de s'assurer qu'une aide parviendra effectivement à améliorer le niveau de protection de l'environnement et que cette amélioration contrebalance ses effets négatifs sur le libre jeu de la concurrence, « compte tenu du principe du pollueur-payeur ».^260(*) Le PPP signifie que « le coût de la pollution doit être supporté par son auteur et non par la société. En imputant le coût de la pollution au pollueur, on procède à l'internalisation des coûts induits par la pollution »^261(*). Les aides d'Etat pour la protection de l'environnement ont alors pour objet l'internalisation des coûts visée par le PPP ; ce principe est expliqué et décliné tout au long des Lignes directrices. Il justifie l'objectif d'intérêt commun poursuivi par cet instrument^262(*), il est mobilisé afin de déterminer le caractère nécessaire du recours aux aides d'Etat^263(*) et il conditionne directement la compatibilité des aides versées sur le fondement du dispositif applicable aux aides à la gestion des déchets^264(*). Il est enfin le seul principe « d'action » du droit de l'environnement à bénéficier d'une définition^265(*).

Au delà des Lignes directrices, le respect du PPP fait également l'objet d'un contrôle attentif dans le cadre de la pratique décisionnelle de la Commission. Ainsi, dans sa décision relative aux aides accordées par les Pays-Bas en faveur d'AVR pour le traitement des déchets dangereux, la Commission s'est assurée que l'organisation d'un SIEG à vocation environnementale dont les déficits d'exploitation sont couverts à l'aide de fonds publics, n'ait pas pour effet de libérer les fournisseurs de déchets des coûts qui grèvent normalement leur budget^266(*). C'est également sur le fondement du PPP que la Commission, dans une décision relative à l'aide d'Etat que le Royaume-Uni projetait de verser à une installation de recyclage du papier journal, a refusé l'application de l'encadrement des aides d'Etat pour la protection de l'environnement, alors en vigueur, pour une partie importante de la mesure envisagée. En effet, l'aide dont la compatibilité à été écartée aurait conduit non pas à améliorer la protection de l'environnement par son bénéficiaire mais plutôt à permettre au Royaume-Uni de s'acquitter de ses obligations communautaires en matière de traitement des déchets. Or l'encadrement ne concerne que « le cas des entreprises qui investissent pour améliorer leurs résultats en matière d'environnement et pour réduire la pollution qu'elles causent »^267(*). Par ailleurs, les références de cette décision au PPP sont éloquentes : la Commission rappelle ici que « l'encadrement pour la protection de l'environnement repose sur le principe général du « pollueur-payeur » et que son interprétation doit être rigoureusement conforme à ce principe fondamental »^268(*).

On assiste donc au sein de l'exercice du pouvoir décisionnel autonome de la commission à une véritable hybridation des normes de référence : les aides d'Etat pour la protection de l'environnement doivent être analysées tant au regard des règles générales des art 87 CE et 88 CE que sur le fondement des principes juridiques consacré par les dispositions relatives à la politique de l'environnement. De cette hybridation résulte implicitement une certaine volonté de conciliation entre ces deux politiques. Cette conciliation est renforcée par l'exportation des objectifs du droit de l'environnement.

* ²⁵³ Y. PETIT, Environnement, préc., n° 111 et s.

* ²⁵⁴ J. GUYOMARD, L'intégration de l'environnement dans les politiques intra-communautaires, préc., p. 28

* ²⁵⁵ Ibid., p. 28 et s.

* ²⁵⁶ N. HERVE-FOURNEREAU, Le « principe » d'intégration des exigences de la protection de l'environnement : essai de clarification juridique, préc., p. 671 et 672

* ²⁵⁷ TPICE, 18 nov. 2004, Ferriere Nord SPA c/ Commission des Communautés européennes, aff. T-176/01, Rec. II-3937, pt. 134

* ²⁵⁸ Lignes directrices concernant les aides d'Etat à la protection de l'environnement, 2008/C 82/01, préc., pt. 18

* ²⁵⁹ Ibid., pt. 54

* ²⁶⁰ Ibid., pt. 6

* ²⁶¹ Y. PETIT, Environnement, préc., n° 128

* ²⁶² Lignes directrices concernant les aides d'Etat à la protection de l'environnement, 2008/C 82/01, préc., pts. 21 et s.

* ²⁶³ Ibid., pts. 23 et s.

* ²⁶⁴ Ibid., pt. 52

* ²⁶⁵ Ibid., pt. 70 25)

* ²⁶⁶ déc. n° 2006/237/CE du 22 juin 2005, concernant les mesures d'aides mises à exécution par les Pays-Bas en faveur d'AVR pour le traitement de déchets dangereux, JOUE L 84 du 23 mars 2006 p. 37, pt. 82

* ²⁶⁷ déc. n° 2003/814/CE du 23 juill. 2003 relative à l'aide d'Etat que le Royaume-Uni envisage de verser à une installation de papier journal dans le cadre du programme WRAP, JOUE L 314 du 23 nov. 2003 p. 26, pts. 119 et s.

* ²⁶⁸ décision n° 2003/814/CE du 23 juill. 2003, préc., pt. 121