L'exécution par l'administration des décisions du juge administratif

CHAPITRE I : LES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES AU STADE

DE L'EXÉCUTION DE LA DÉCISION JURIDICTIONNELLE.

L'inexécution de la chose jugée par l'administration est un phénomène réel et « pas seulement une hypothèse d'école ».^132(*) Par ailleurs, les modes classiques de défense des administrés, face à la puissance publique, sont mis à rude épreuve. «  La protection traditionnelle des administrés par les recours juridictionnels devant les juridictions administratives, n'apparaît pas satisfaisante à l'époque actuelle. Ces recours juridictionnels, en raison de leur complexité même, ne sont utilisés, que par une catégorie très limitée des citoyens( ...) ».^133(*)

De ce fait, outre ces problèmes de fonctionnement de la justice administrative, l'administration met tous les moyens en oeuvre pour ne jamais exécuter les décisions du juge administratif( Section I). De plus, cette réticence est amplifiée par le fait que le législateur, lui-même, va intervenir, non pas pour contraindre l'autorité administrative à se conformer, mais plutôt, pour légaliser son inaction( Section II).

Section I : L'administration récalcitrante.

L'inertie de l'administration est une attitude inacceptable dans un État de droit, confirmée par les rapports des Conseils d'État et les recherches doctrinales en Grèce et en France.

Or, ce comportement constaté depuis longtemps, ne peut pas continuer à exister. Son effacement sera utile pour tous : l'administré, le juge et l'administration, qui voit sa crédibilité de plus en plus contestée.

Après examen des rapports des deux Conseils d'Etat, on peut conclure qu'ils existent plusieurs causes d'inexécution de la chose jugée, lesquelles peuvent être regroupées en deux grands axes. D'une part, on se trouve face à la simple passivité de l'administration (A), et d'autre part, face à la mauvaise volonté de cette dernière (B).

A)La passivité de l'administration.

La personne publique, n'a pas toujours un comportement fautif à l'égard de la chose jugée, même si le resultat est perçu par l'administré comme une inexécution.

En effet, il existe souvent une grande distorsion entre les prétentions du justiciable et les effets de la décision du juge administratif. L'administré est, dans la plupart des cas, mal informé des effets de cette décision, notamment dans le domaine de l'annulation pour excès de pouvoir.

Aussi, l'inertie de l'autorité administrative, peut résulter, soit d'une simple lenteur dans l'exécution de la décision (1), soit des difficultés sérieuses, qui s'opposent à ce que la chose jugée soit exécutée (2).

1) La simple lenteur.

Selon un rapport du Conseil d'État français, l'administration semble avoir du mal à réaliser «  qu'il lui appartient d'exécuter immédiatement et d'office la décision de justice, sans attendre d'être saisie par le bénéficiaire de cette décision ».^134(*)

Incontestablement, le retard dans l'exécution constitue l'abus le plus fréquent commis par la personne publique.

Le principe veut qu'une fois le jugement administratif rendu, l'autorité administrative doive intervenir dans un délai raisonnable, ce qui est rarement le cas.

Cette dernière, met souvent longtemps à tirer les conséquences de la chose jugée, soit par simple négligence, soit par méconnaissance de ses obligations.

Cette dernière hypothèse est souvent rencontrée, en droit hellénique. Plus particulièrement, les organes compétents, dans certains cas n'arrivent pas à cerner le contenu exact du jugement et par conséquent, ils ne peuvent pas en tirer les conséquences utiles.^135(*)

En outre, le retard dans l'exécution a été, déjà, remarqué auparavant par la doctrine française. Ainsi, Charmont écrivait, au début du siècle, que « dans presque tous les cas, de quelque façon que les différents surgissent, les chefs de service s'astreignent à faire traîner les litiges (...) On peut faire traîner avec le secret espoir de léguer à son successeur éventuel un dossier délicat ».^136(*)

On peut citer un cas surprenant, où le créancier d'une administration a obtenu le paiement de sa créance après 34 ans.^137(*)

De plus, dans l'affaire Caucheteux et Desmonts, la personne publique fut condamnée par le juge administratif en raison de l'inexécution, pendant 18 ans, du premier jugement.^138(*)

Effectivement, les retards ne sont pas toujours aussi exceptionnels, mais pourtant ils existent.

L'examen de la jurisprudence française et hellénique, montre que les dépassements du « délai raisonnable » sont loin d'être rares.^139(*)

En outre, la Section du rapport et des études du Conseil d'État français, dont les compétences vont être étudiées par la suite, met en évidence que cette passivité des personnes publiques, se manifeste, non seulement en cas d'annulation pour excès de pouvoir, mais également, dans le cadre du plein contentieux.

En effet, le tribunal administratif de Paris avait annulé, le 18 mars 1970, un arrêté du Préfet de la Seine, relatif à la carrière des personnels techniques de la Seine. L'approbation du texte réglementaire demandé par le jugement, n'est intervenue qu'en mars 1974, les premières mesures de reclassement, dans les premiers mois de 1975, ce qui veut dire cinq ans après la décision d'annulation.

La Commission du rapport, à l'époque, avait déclaré que « caractéristique de l'excessive lenteur des procédures administratives, cette affaire l'est aussi d'une certaine désinvolture d'administrations qui utilisent abusivement leurs pouvoirs de blocage ».^140(*)

En somme, les retards se manifestent, plus ou moins, dans tous les domaines. Cette passivité, les personnes publiques essaient de la justifier, en utilisant toute sorte d'arguments. Pourtant, il nous semble, qu'elle résulte d'une négligence pure et simple.

En France, l'administration se justifie par le biais de deux arguments. D'une part, elle soutient que l'exécution du jugement administratif n'est pas possible tant que l'affaire soit en appel devant le Conseil d'État.

D'autre part, elle invoque l'absence de crédits disponibles permettant l'ordonnancement et le paiement de l'indemnité prévue par le jugement administratif.

Concernant le premier argument, il est évident que, si l'appel n'est pas assorti de conclusions tendant au sursis à exécution du jugement, le motif allégué est sans fondement.

Ainsi, la demande de sursis devient, peu à peu, un moyen d'échapper, au moins pour un temps, à l'exécution de la chose jugée.

Quant au deuxième argument, on peut conclure qu'il était très souvent utilisé, ce qui explique l'adoption de la loi du 16 juillet 1980, relative aux astreintes.

Par contre, en Grèce la justification de l'inexécution n'est pas pareille. En effet, la Commission Spéciale met en évidence la multitude d'arguments présentés par les autorités administratives.

Dans un premier temps, la personne publique invoque le fait que ses organes sont extrêmement occupés. «  C'est évident, que pour l'administration hellénique, la conformation à une décision juridictionnelle, selon les exigences de la Constitution et des lois, n'est pas une question d'urgence ».^141(*)

Un cas particulier est énoncé, dans le rapport 15/86 de la Commission Spéciale, où le retard de plus d'un an, après l'arrêt d'annulation, est justifié par la personne publique -en l'espèce EOT-, en énonçant « qu'ils existaient des sujets, beaucoup plus urgents à régler pour cet organisme ».

De plus, il arrive que la personne publique invoque l'intérêt national. C'est le cas, en particulier du Ministère de la défense, lequel, d'ailleurs, se conforme rarement aux décisions d'annulation du Conseil d'État.

À ce titre, dans les rapports 17 et 18 /87 de la Commission précitée, il est énoncé que l'inexécution de la décision du juge administratif est due au fait que le Président, ainsi que les membres de la personne publique en cause, étaient pris par des affaires relatives à la défense nationale (en l'espèce, il s'agissait d'une crise à la mer Égée).

Enfin, l'inertie de l'administration est, parfois le résultat d'une extrême bureaucratie.^142(*)

En somme, il est évident que l'autorité administrative n'est pas encore habituée à exécuter, dans les meilleurs délais, une décision juridictionnelle.

Cependant, il ne faut pas croire que cette dernière est toujours passive. Parfois, même si l'administration a l'intention de respecter la chose jugée, pour des raisons d'ordre pratique, l'exécution devient presque impossible.

2) Les difficultés sérieuses d'exécution.

Selon la doctrine française et hellénique, le fait d'exécuter un jugement administratif, n'est pas forcement une tâche facile pour l'administration.^143(*) Cela veut dire, que cette dernière peut se trouver face à des difficultés d'ordre pratique, qui l'empêcheront de tirer toutes les conséquences de la chose jugée.

Ces obstacles, sont, le plus souvent, rencontrés dans le domaine de la fonction publique, et plus particulièrement, au stade de la reconstitution de carrière.

À ce titre, l'ancienne commission du rapport énonçait que « Parfois, l'exécution de la décision soulève des difficultés insurmontables ; c'est notamment le cas lorsqu'elle doit se traduire par la réintégration d'un fonctionnaire dans l'emploi dont il a été irrégulièrement privé, alors que le poste a été pourvu d'un nouveau titulaire(...)On voyait mal comment un maire et un secrétaire de mairie, qui avait obtenu gain de cause devant la juridiction administrative, pouvaient coopérer à l'avenir dans l'administration municipale, alors qu' ils nourrissaient des griefs mutuels ».^144(*)

Dans ce type de situation, la seule voie possible semble être l'indemnisation du requérant.

Selon le rapport du Conseil d'État français, relatif à l'exécution des décisions des juridictions administratives, «  les difficultés, se présentent surtout dans le domaine des conséquences des annulations pour excès de pouvoir et du contentieux de la fonction publique, en raison de la complexité des affaires en cause et alors même que l'administration est disposée à exécuter ».^145(*)

Enfin, la personne publique peut se heurter à de telles difficultés, même en cas des condamnations au versement de sommes d'argent.

Quant à l'administration hellénique, cette dernière peut souvent « être victime de sa propre incapacité ».^146(*)

On entend par cela, que parfois, la personne publique ne dispose pas de moyens nécessaires, afin de procéder à l'exécution d'un jugement administratif rendu à son égard. C'est le cas, par exemple, où l'autorité administrative justifie la non démolition d' un immeuble, par le fait qu'il n'existait pas, au sein de la préfecture, le personnel et le matériel adéquat pour mener à bien cette tâche.^147(*)

De plus, sont également visées les difficultés d'ordre technique, souvent combinées avec l'existence d'un intérêt public.^148(*)

Globalement, les difficultés rencontrées par l'administration, sont surtout des questions pratiques, que d'interprétation des jugements administratifs.

Cependant, mis à part ces obstacles, ainsi que les cas de simple lenteur dans l'exécution de la chose jugée, les personnes publiques, font souvent, preuve d'une mauvaise volonté.

B) La mauvaise volonté de l'autorité administrative.

La passivité ne constitue pas la seule forme d'inexécution par la personne publique d'un jugement administratif. Cette dernière, semble, parfois résister avec toutes ses forces à la chose jugée et c'est à cet égard là, que le Conseil d'État utilise l'expression « mauvais vouloir manifeste de l'administration ».^149(*)

L'expérience nous montre que les autorités administratives françaises et surtout helléniques abusent, très souvent, de leur puissance.

Cela se fait, soit en refusant, explicitement ou implicitement, d'exécuter la décision du juge administratif (1), soit en édictant un acte contraire à la chose jugée (2).

1) Le refus de l'administration de se soumettre aux décisions de justice.

Les personnes publiques semblent être, dans certains cas, de mauvaise foi. En principe, cette attitude se manifeste par des refus de prendre les mesures qui s'imposent.^150(*) C'est l'hypothèse, notamment, de la non-réintegration des fonctionnaires dont l'éviction a été annulée, ou le non versement, par les collectivités locales françaises, des sommes auxquelles elles ont été condamnées.

Notons, par ailleurs, que selon les rapports de la Commission Spéciale hellénique, les collectivités locales, ainsi que certaines organismes de sécurité sociale - dont IKA- n'ont jamais méconnu les jugements administratifs rendus à leur égard.

En effet, on s'aperçoit de cette mauvaise volonté de la personne publique, surtout dans les affaires ayant une dimension politique.

Il ne s'agit pas d'un phénomène nouveau, puisque déjà en 1919, G.Jèze évoquait « le spectacle démoralisant d'agents politiciens  résolus à ne pas se soumettre à une décision de justice  surtout lorsque le bénéficiaire est un adversaire politique ».^151(*)

Ce sont, surtout, les plus hautes autorités de l'État, qui se rebellent contre les décisions juridictionnelles. On trouve des hypothèses où le gouvernement, dans son ensemble, s'oppose à l'exécution d'un jugement administratif. On pourrait citer, notamment, la fameuse affaire des Automobiles Berliet.

Dans ce litige, le Conseil d `État français avait annulé, le 22 juillet 1949, un arrêté ministériel, plaçant les usines Berliet sous le régime de l'administration provisoire ; un nouvel arrêté, pris le 28 juillet 1949, maintenait en fonction l'administrateur provisoire et était signé de tous les ministres. Cette méconnaissance de la chose jugée, fut censurée par le Conseil d'État dans un deuxième arrêt. ^152(*)

En Grèce, l'attitude du Ministère de l'éducation est très caractéristique à cet égard, car, pendant les années 1980, il avait adopté une position défavorable à l'encontre des écoles privées, laquelle a donné lieu à plusieurs contentieux.^153(*)

En France, une fameuse affaire a fait état des rapports entre les plus hautes autorités de l'État et le juge administratif. Il s'agit de l'arrêt Canal, Robin et Godot du 19 octobre 1962. « Annulant une ordonnance du Président de la République dans un domaine particulièrement sujet à polémique et ce, quelques jours avant le référendum du 28 octobre 1962, elle fut naturellement considérée comme une prise de position politique et exploitée comme telle dans la campagne électorale ».^154(*)

La réaction des hautes autorités de l'Etat fut très vite marquée et, dans le but de poursuivre le refus d'exécution de l'arrêt, le gouvernement a sollicité l'intervention du législateur.

On constate, par conséquent, que l'administration dispose des moyens nécessaires afin de s'opposer à la chose jugée.

Cela s'est manifesté, notamment, dans l'avis n° 690/1971 du Conseil juridique de l'État hellénique, par lequel, l'administration est conseillée de ne pas se conformer à une décision du Conseil d'État.

De plus, il est important de noter, qu'en Grèce, l'organisme qui refuse, assez fréquemment de se conformer aux décisions du juge administratif, c' est «  le Centre de reconnaissance des diplômes universitaires de l'étranger » , appelé D.I.K.A.T.S.A.

Par ailleurs, ce refus, explicite ou implicite d'exécuter les décisions juridictionnelles, est plus présent dans certains contentieux que dans d'autres.

Il s'agit, évidemment, du domaine de la fonction publique et plus particulièrement, en ce qui concerne les réintégrations ou reconstitutions de carrière.

En France, cette méconnaissance de la chose jugée, n'est pas uniquement, le fait de l'État, mais aussi des collectivités locales, qui refusent souvent la réintégration des agents évincés^155(*), ainsi que des établissements publics.^156(*)

En somme, l'administration, lorsqu'elle a décidé de ne pas se soumettre aux décisions juridictionnelles, elle utilise tous les moyens possibles.

2) L'édiction des mesures directement contraires à la chose jugée.

Les personnes publiques font, souvent preuve d'une mauvaise attitude envers le juge administratif, en méconnaissant totalement les décisions prononcées par ce dernier.

Cette absence de respect se traduit, parfois par l'édiction des mesures contraires à la chose jugée.

Il s'agit d'une situation assez fréquente, tant en France qu'en Grèce. Par conséquent, il nous paraît indispensable de citer certains exemples, afin de réaliser l'ampleur de ce phénomène.

En effet, dans le fameux arrêt Fabrègues, un maire s'obstine à suspendre systématiquement le garde champêtre de la commune au début de chaque mois, malgré l'annulation, en raison de l'illégalité du comportement, par le Conseil d'État français de ses dix premiers arrêtés de suspension.^157(*)

Un autre cas, aussi significatif, était celui où, après l'annulation en 1942 d'une concession de terrain à un agriculteur, le préfet a réquisitionné le terrain au profit du même agriculteur. Par la suite, la réquisition, ayant été en 1944 également annulée, comme n'ayant eu pour objet que de tenir en échec la première annulation, il le lui concède de nouveau. Il s'agit de la célèbre affaire, Dame Lamotte.^158(*)

De plus, dans une affaire plus récente, un maire a délivré un nouveau permis de construire, alors que le tribunal administratif avait ordonné le sursis à exécution du premier permis. Évidemment, la Haute juridiction l' a annulé pour détournement de pouvoir, parce que le maire « a eu pour mobile de faire échec à la chose jugée ».^159(*)

En outre, comme l'énonce R. Chapus, « ce qui est grave de la part d'un maire ou d'un préfet, l'est plus encore de la part du gouvernement ».^160(*)

De son côté, l'administration hellénique a adopté le même comportement. Elle n'hésite pas, dans le but de porter atteinte à la chose jugée, de reprendre le même acte qui a été annulé par le juge administratif ou d'édicter un nouvel acte, lui aussi identique au précédent.^161(*)

De même, elle peut agir, d'une manière plus discrète et indirecte, en prenant une décision dont le contenu se rapproche avec celui de l'acte annulé.^162(*)

L'administration est décidément « allergique » aux jugements administratifs, mais cela est aggravé par un soutient de la part du législateur.

* ¹³² H.Oberdorff, précité, p.421.

* ¹³³ C. Debbasch : L'administration contre la loi, Le Monde 21/7/1976.

* ¹³⁴ Rapport du Conseil d'État, sur l'exécution des décisions des juridictions administratives, RFDA,

juillet- août 1990, 4-6, p.488.

* ¹³⁵ Rapport de la Commission Spéciale de conformation de l'administration ; 1/91.

* ¹³⁶ Charmont, revue trimestrielle de droit civil 1906, p.842.

* ¹³⁷ CE 26 juin 1908, Daraux, S.1909.3.29.

* ¹³⁸ CE 21 janvier 1944, Caucheteux et Desmonts, Rec.p.22, et CE 2 mai 1962 Caucheteux et

Desmonts, R.291 AJDA 1962.421. Chronique Galabert et Gentot RDP 1962, note Waline.

* ¹³⁹ ÓÅ 202/1965 ; CE 21 décembre 1977, Brinon Cherbuliez, Rec.p.533

* ¹⁴⁰ Commission du rapport : rapport 1974-1975 D.F 1976, p.102.

* ¹⁴¹ .ÔñÜíôáò.: Ç ÅðéôñïðÞ ôïõ Üñèñïõ 5 ôïõ í.1470/84 êáé ç íïìïëïãßá ôçò., ÄéÄéê, 1994, óåë.1079.

* ¹⁴² Rapport de la Commission Spéciale : 8/90.

* ¹⁴³ H.Oberdorff, précité, p.429 ; .ÔñÜíôáò, précité, óåë 1086.

* ¹⁴⁴ Rapport sur l'exécution des décisions des juridictions administratives pour 1973-1974,

Documentation Française, 1976, p.104.

* ¹⁴⁵ Rapport du CE , 1990, précité, p.489.

* ¹⁴⁶ .ÔñÜíôáò: précité, óåë.1081.

* ¹⁴⁷ Rapport de la Commission Spéciale, 1/90.

* ¹⁴⁸ Rapport de la Commission Spéciale, 2/93 : La direction d'urbanisme n'exécutait pas une décision du Conseil d'Etat, pendant 22 mois, parce que, pendant l'étude du dossier concernant l'expropriation d'un immeuble, elle s'est aperçue de la présence de deux pylônes électriques au quartier, susceptibles de causer des problèmes.

* ¹⁴⁹ CE 2 mai 1962, Caucheteux et Desmonts, RDP 1963, p.279, note Waline.

* ¹⁵⁰ ÓÅ 3015/1967 et CEH 1806/1990.

* ¹⁵¹ CE 8 août 1919, Toesca, RDP 1919,p.506

* ¹⁵² CE 22 juillet 1949 Société Automobiles Berliet Rec.p.368 ; CE 28 décembre 1949, Société Automobiles Berliet, D.1950, note Weil.p.384

* ¹⁵³ Rapports de la Commission Spéciale : 36/86 et 13/87.

* ¹⁵⁴ G.A.J.A 1978 p.519 et s.CE 19octobre 1962 Canal Robin et Godot, Rec.p .552

* ¹⁵⁵ CE 27 octobre 1967 Dame Stromboni, RDP 1968.

* ¹⁵⁶ Commission du rapport- Rapport 1977-1978, p.109.

* ¹⁵⁷ CE 23 juillet 1909 et 22 juillet 1910, S.1911.3.121, note M.Hauriou.

* ¹⁵⁸ CE Ass.17 février 1950, p.110, RDP 1951,p.478, concl. J.Delvolvé, note Waline : relevant que

l'arrêté « n'a eu d'autre but que de faire délibérément échec » aux précédents arrêts, le Conseil

d'État l'annule pour détournement de pouvoir.

* ¹⁵⁹ CE 11 décembre 1991, Ass. Fouras Environnement Écologie, p.686.

* ¹⁶⁰ R.Chapus, Droit du contentieux administratif, précité, p. 1024, concernant l'arrêt Bréart de

Boisanger, précité.

* ¹⁶¹ ÓÅ 3498/1970, 421/1972, 4084/1987, 3444/1989 et 2113/1990.

* ¹⁶² Óå 1912/1969, 2194/1970 et 1820/1989.