L'exécution par l'administration des décisions du juge administratif

Section II : L'intervention du législateur.

L'inexécution d'un jugement administratif par l'administration peut être la conséquence de l'intervention du législateur. Il s'agit, en effet de ce qu'on appelle la validation législative.

En sollicitant l'aide du législateur, la personne publique devient invulnérable au contrôle du juge administratif. En France, ce mécanisme est loin d'être nouveau. Il était déjà utilisé sous les III et IV Républiques.

Par contre, en Grèce, le problème se pose moins, ce qui explique l'absence d'une doctrine abondante en la matière.^163(*)

On examinera, dans un premier temps, la validation législative (A), pour constater, dans un deuxième temps, qu'il s'agit d'une intervention extrêmement encadrée (B).

A) La validation législative.

Si on voulait définir la validation législative, on dirait que cette dernière, « suppose l'intervention d'un acte législatif pris postérieurement à un ou plusieurs actes administratifs, qui, en déclarant valides(ou une formule analogue) ces actes ou certains de leurs effets, a pour objet et pour conséquences d'empêcher le contrôle juridictionnel (ou administratif) de la régularité de ces actes, ou encore si ce contrôle a été déjà effectué, d'en faire disparaître les conséquences ».^164(*)

Par ailleurs, il faut noter qu'à la différence du droit français, ce mécanisme est vivement critiqué en droit hellénique.

En réalité, même si en France, les validations législatives se pratiquent, elles font pourtant l'objet de critiques(1). De plus, il serait intéressant, d'examiner les conséquences d'un tel procédé. (2)

1) Un mécanisme contesté.

Comme on a déjà indiqué, les validations législatives sont mal vues en droit hellénique.

En effet, ce n'était pas toujours le cas. Jusqu'en 1991, le Conseil d'État admettait la possibilité de validation législative des actes réglementaires, alors que pour les actes administratifs individuels, il était strictement interdit.^165(*)

Cela s'explique par le fait, que les actes réglementaires, à l'époque, pouvaient être édictés sans autorisation de la part du législateur, ce qui veut dire, que ce dernier se permettait de procéder à leur validation a posteriori, en cas où ils seraient contestés.

Cependant, le Conseil d'État, en 1991, a énoncé que ce comportement constituait une violation de la Constitution hellénique, et en particulier de l'article 26 qui consacre le principe de séparation des pouvoirs.

Désormais, les validations législatives ne sont admises en droit hellénique, qu'exceptionnellement et sous certaines conditions, qu'on examinera ultérieurement.

De son côté, le droit français, paraît plus favorable à l'égard de cette intervention du législateur.

Toutefois, la doctrine rappelle que ce mécanisme présente des risques. Selon G.Braibant, « Cette tendance est dangereuse. Les validations législatives portent atteinte aux principes fondamentaux de la séparation des pouvoirs, de la non rétroactivité des actes juridiques et de l'autorité de la chose jugée. Elles amoindrissent le prestige et l'autorité du juge. Elles sont d'autant plus critiquables que trop souvent, le gouvernement n'informe pas le Parlement de façon claire et complète de l'objet, de la portée et des conséquences des validations qu'il lui demande ». ^166(*)

Par conséquent, s'est posé, plusieurs fois, la question de la constitutionnalité d'un tel procédé. Le Conseil Constitutionnel, a admis la constitutionnalité des validations législatives, sous réserve, néanmoins, du respect de certaines limites.^167(*)

Cela dit, le législateur est, en France, le seul qui peut libérer l'administration de l'obligation d'exécuter la chose jugée.

La validation par le législateur peut être directe ou indirecte. Elle est directe lorsqu'elle affecte des mesures réglementaires ou individuelles, qui ont été prises sur le fondement ou en conséquence de l'acte annulé. C'est le cas, par exemple, lorsque, après l'annulation d'un décret instituant un organisme consultatif, est prononcée la validation des décisions intervenues au vu de ses avis.

Au contraire, elle est indirecte, quand le législateur modifie l'état du droit, de façon que l'administration puisse reprendre avec effet rétroactif, des mesures identiques à celles annulées ou entachées d'irrégularité.^168(*)

De plus, selon le Conseil Constitutionnel, le législateur est habilité à exercer son pouvoir de validation « afin de régler, comme lui seul peut le faire, les situations nées de l'annulation d'un acte administratif ». ^169(*)

Ainsi, il peut l'exercer « afin de prévenir les difficultés qui peuvent naître de l'annulation » d'un tel acte, et cela, alors même que le juge administratif est saisi d'un recours contre cet acte.^170(*)

À ce titre, il peut s'agir, soit d'une validation préventive, soit d'une validation a posteriori.

Enfin, la validation peut être, soit intégrale, soit partielle. Dans la première hypothèse, elle fait obstacle à toute contestation juridictionnelle des actes validés, alors que dans la deuxième hypothèse, elle s'oppose à ce qu'un recours soit appuyé sur un moyen tiré d'un vice déterminé.^171(*)

Il peut, également, arriver que la loi valide un acte tout en réservant les droits à réparation des préjudices qu'il a causé.^172(*)

Notons, par ailleurs, une différence fondamentale. La validation se distingue, nettement, de la ratification, laquelle donne rétroactivement valeur législative aux actes administratifs qui en sont l'objet et leur confère une incontestabilité propre à la loi.^173(*)

De plus, on pourrait distinguer les validations- moyen de lutte contre le contrôle juridictionnel des actes administratifs et les validations - remèdes à des situations juridiques complexes^174(*).

Les premières sont la manifestation de la volonté de l'administration de contrecarrer le juge administratif. Elles peuvent être, soit préventives, soit rétroactives. Ces dernières sont les plus choquantes, car elles portent directement atteinte à l'autorité de la chose jugée.

La deuxième catégorie vise les validations qui constituent des remèdes à des situations juridiques, découlant de jugements extrêmement difficiles à résoudre, comme c'est le cas du contentieux de la fonction publique.

En somme, ce procédé propre au législateur, a fait l'objet de vifs débats, tant en Grèce qu'en France, pour enfin, réussir à être admis, au moins en ce qui concerne le cas français.

Il nous paraît, alors, important d'examiner par la suite, les conséquences qui découlent d'un tel procédé.

2) Les conséquences de la validation législative.

Les conséquences de la validation législative varient selon l'intention du législateur, puisqu'il peut souhaiter, soit d'éviter un éventuel contrôle juridictionnel sur un acte administratif dont la légalité peut être mise en cause, soit d'empêcher rétroactivement qu'une décision de justice produise pleinement ses effets.

Dans la premier cas,  le juge administratif se trouve alors désarmé face à un acte désormais revêtu du « label législatif ».^175(*)

Cependant, la nature de l'acte administratif ne change pas, ce qui veut dire que ce dernier n' a pas acquis « force de loi ».^176(*) Par conséquent, l'administration peut toujours le modifier ou l'abroger, sans procédures ou formalités spécifiques. Il s'agit, uniquement, d'empêcher à l'avenir l'intervention du juge administratif.

Dans l'hypothèse d'une affaire pendante devant la juridiction administrative, l'intervention d'une validation, amène le juge à prononcer un « non lieu- législatif », en utilisant la formule suivante : « la légalité de l'acte n'est plus susceptible d'être discutée par la voie contentieuse ».^177(*)

Par contre, il y a des cas où la validation intervient après l'annulation de l'acte administratif concerné par le juge administratif.

C'est dans cette hypothèse, que les conséquences sont plus graves, puisqu'il s'agit d'une atteinte directe à l'autorité de la chose jugée. Selon J.M Auby, « le législateur se comporte ici comme un nouveau degré de juridiction, juridiction affranchie de toutes les règles de forme, de délai(...) On se trouve en présence d'un parlement qui peut tout faire ».^178(*)

La loi de validation a pour effet de faire revivre rétroactivement un acte administratif antérieurement annulé par la juridiction administrative.^179(*) Par conséquent, l 'acte devient à nouveau exécutoire.

Ainsi, le justiciable qui avait abouti à un résultat positif à l'issue de son recours, voit ses espoirs détruits par le législateur. D'autant plus, qu'une fois l'acte validé, aucun recours en responsabilité, fondé sur la faute commise par la personne publique qui a pris cet acte illégal, n'est admissible.^180(*)

Finalement, ce mécanisme «  permet au gouvernement de faire couvrir du manteau législatif des erreurs ou des illégalités commises par l'administration ».^181(*) C'est pour cette raison qu'il a fallu procéder à son strict encadrement.

B) Une intervention strictement encadrée.

La validation législative, étant un procédé assez contesté, il a fallu le rendre exceptionnel et surtout l'encadrer.

En Grèce, il est presque totalement interdit, et en France, alors, qu'au passé son utilisation était fréquente, ainsi que peu contrôlée, ces dernières années le juge, notamment constitutionnel est devenu plus exigeant.(1)

De plus, il faut veiller à ce que les lois de validation ne portent pas atteinte aux règles du « procès équitable », lorsque sont en cause des contestations de caractère « civil » ou des accusations en matière « pénale », au sens de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme.

À ce titre, la Cour européen des droits de l'homme, opère, à son tour, un contrôle sur les différentes validations législatives.( 2)

1) Les conditions exigées pour l'exercice du pouvoir de validation.

Avant de procéder à l'examen des conditions exigées par le juge constitutionnel, il paraît nécessaire d'exposer, en quelques lignes, la situation hellénique.

Actuellement en Grèce, on distingue deux hypothèses. D'un côté, celle d'une affaire pendante devant la juridiction administrative. Dans ce cas, la validation législative peut être tolérée, sous condition que la réglementation soit générale et abstraite.^182(*)

De l'autre côté, il est rappelé qu'aucune loi de validation ne peut intervenir, une fois que le juge administratif a prononcé un jugement, devenu définitif. Un argument utilisé à cet égard, est le fait que le recours pour excès de pouvoir, qui constitue une forme de protection juridictionnelle des administrés, est expressément prévu par la Constitution hellénique, dans son article 95. Ce qui veut dire qu'une éventuelle validation après l'annulation d'un acte administratif, serait contraire à la Constitution.

De son côté, son homologue français, a lui aussi, apporter des limites à l'intervention du législateur.

En premier lieu, le législateur doit respecter les exigences du principe de la séparation des pouvoirs, ce qui veut dire, qu'il doit s'abstenir de faire obstacle à l'exécution des actes annulés par les décisions juridictionnelles « passées en force de chose jugée ».^183(*)

En second lieu, doit être respecté le principe constitutionnel de la non-rétroactivité des peines et des sanctions plus sévères.

En troisième lieu, l'acte annulé ne doit méconnaître aucun principe de valeur constitutionnelle. On doit, pourtant, mettre à part le cas où « le but d'intérêt général visé par la validation serait lui-même de valeur constitutionnelle ».^184(*)

En outre, il est nécessaire que la validation soit justifiée par un « but d'intérêt général suffisant », tel que la préservation du fonctionnement continu du service public, ou même, la sauvegarde du déroulement normal des carrières du personnel, dans le domaine de la fonction publique.^185(*)

Enfin, le législateur doit définir strictement la portée de la validation, afin de permettre l'exercice du contrôle de la juridiction administrative sur les suites des actes annulés.^186(*)

Par ailleurs, le Conseil d'État français, a apporté, lui aussi, certaines clarifications en la matière.

Il a, ainsi, refusé de reconnaître au gouvernement, agissant pas ordonnances en vertu d'une loi d'habilitation, le pouvoir de prononcer des validations, lorsque la loi ne le lui a pas conféré.^187(*)

De plus, il a jugé « qu'en l'absence de dispositions expresses de la loi de validation ou d'indication précise des travaux préparatoires », les personnes auxquelles la validation est préjudiciable ont droit à réparation « sur le fondement du principe de l'égalité des citoyens devant les charges publiques ». Cela suppose, évidemment, que le préjudice allégué doit être certain et suffisamment grave.^188(*)

En somme, on constate que ce fameux procédé, est loin d'être librement utilisé dans les deux pays. Pourtant, il ne faut pas oublier la pression apportée par le juge européen.

2) Le contrôle opéré par la Cour européenne des droits de l'homme.

Les lois de validation, constituent une pratique législative ancienne. Ces vingt dernières années, la liberté totale dont jouissait le législateur français, a été singulièrement restreinte. La première étape a été la décision du Conseil Constitutionnel, du 22 juillet 1980, qu'on a déjà examiné.

Par la suite, le Conseil d'État français, a décidé, dans le fameux arrêt   Nicolo du 20 octobre 1989, d'examiner la conformité aux conventions internationales des lois qui leur sont postérieures. ^189(*) Ainsi, dans des décisions postérieures, il a prononcé la conformité d'une loi de validation au droit communautaire,^190(*) ou à la Convention européenne des droits de l'homme^191(*) et plus particulièrement à l'article 6 §1 de cette dernière, relatif au procès équitable.^192(*)

Néanmoins, c'est l'évolution de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, depuis sa décision du 9 septembre 1994,  Raffineries grecques Stran et Stratis Andreadis c/ Grèce, qui a contribué à resserrer le contrôle que le Conseil Constitutionnel avait introduit en 1980.^193(*) Notons, que le droit hellénique fut, lui aussi, largement influencé par cette évolution.

En effet, la Cour européenne des droits de l'homme, dans l'affaire des « Raffineries grecques »^194(*) précitée, a jugé que l'action du législateur grec a eu pour objectif et pour effet de rendre impossible l'exécution d'une sentence arbitrale constatant une créance de l'État. Finalement, l'État grec avait par deux fois violé le principe de prééminence de droit, non seulement en n'exécutant pas la sentence, mais encore en intervenant, par le biais d'une loi de circonstance, pour dicter ce qui lui était favorable, dans le contentieux l'opposant au requérant.

Cette attitude constituait une violation de l'article 6 §1de la CEDH et de l'article 1 du protocole additionnel, qui consacre le droit au respect de ses biens.

Cependant, un peu plus tard, la Cour européenne a nuancé sa position. Plus particulièrement, dans la décision du 23 octobre 1997,  National and Provincial building society v/ Royaume Uni , ^195(*) elle a énoncé que « l'article 6 §1 ne saurait s'interpréter comme empêchant toute ingérence des pouvoirs publics, dans une procédure juridictionnelle pendante, à laquelle ils sont parties ».

Désormais, trois conditions doivent être remplies afin que l'intervention du législateur soit admise. D'une part, le caractère non- définitif de la procédure juridictionnelle. D'autre part, la proportionnalité de l'atteinte au droit d'accès à un tribunal, et enfin, l'existence d'un « motif d'intérêt général impérieux ».

En outre, le contrôle du juge sur l'existence d'un intérêt général justifiant une loi de validation, s'est encore resserré, depuis la décision  Zielenski Prada Gonzales  du 28 octobre 1999 de la Cour européenne, qui a écarté une loi de validation, comme incompatible avec l'article 6§1.

Cette affaire a mis en lumière la difficulté que soulèvent les appréciations divergentes des juridictions, puisque cette loi de validation avait été jugée conforme à la Constitution française, par le Conseil constitutionnel et conforme à la CEDH par la Cour de cassation.

Néanmoins, aujourd'hui, la jurisprudence des différentes cours suprêmes est en voie de convergence vers une plus grande sévérité. On peut citer, à titre d'exemple, le décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 1999, celle de la Cour de cassation du 20 juin 2000  Crédit Lyonnais et M.et.Mme Lecarpentier, et enfin, celle du Conseil d'État, du 28 juillet 2000  Tête.^196(*)

Dans cette dernière, pour la première fois, le Conseil d'État écarte, pour violation de l'article 6§1 de la CEDH, une loi de validation. En l'espèce, l'appréciation, par la Haute juridiction, de l'existence d'un intérêt général a été faite d'une manière absolue.

En somme, le contrôle opéré, tant par la Cour européenne, que par les juridictions françaises et helléniques, porte essentiellement, sur le respect d'exigences liées à la sécurité juridique et qui découlent des notions de prééminence du droit et du procès équitable.

Toutefois, la sécurité juridique, peut être utilisée, en ce qui concerne les validations législatives, soit comme élément justifiant l'intervention du législateur, soit, enfin, comme facteur de limitation de cette dernière.

Au nom du principe de l'indépendance de l'administration, on débouche vers une aberration. En effet, peut- on concevoir que la personne publique, avec la complicité du législateur, refuse d'appliquer la loi, voir la Constitution, alors qu'ils sont les « représentants » de ce qu'on appelle l'État de droit.

Face à cet état de fait, des techniques ont été mises en place, afin de remédier à cette contradiction.

* ¹⁶³ On trouve rarement des références correspondantes dans les manuels grecs. Voir cependant

Végleris, précité, p.185 et suiv.

* ¹⁶⁴ J.M Auby : Sur une pratique excessive : Les validations législatives, Revue de droit prospectif 1977,

p.10.

* ¹⁶⁵ ÓÅ 1146/1938, 2044/1956, 2509/1971, 42/1971 : concernant les actes réglementaires.

ÓÅ 106/1945 : concernant les actes individuels.

* ¹⁶⁶ G.Braibant, précité, EDCE 1961, p.64.

* ¹⁶⁷ CC, 22 juillet 1980, 80-119 DC, RDP 1980.1658, comm. Favoreu .

* ¹⁶⁸ Loi du 3 janvier 1985, art .70, relativement à une obligation des employeurs en matière de cotisation

d'accidents de travail 

* ¹⁶⁹ R.Chapus, Droit du contentieux administratif, précité, p.1012.

* ¹⁷⁰ R.Chapus, précité,p.1012.

* ¹⁷¹ Loi du 20 juillet 1992 ( Dispositions diverses relatives à l'éducation nationale), art.12 et 20.

* ¹⁷² Loi du 11 décembre 1996, validant le contrat de concession de la réalisation du stade de Saint-

Denis.

* ¹⁷³ Mise en oeuvre, dans l'arrêt du CE Ass.19 octobre 1962, Canal et autres, précité.

* ¹⁷⁴ H.Oberdorff, précité, p.469.

* ¹⁷⁵ F.Moderne ; note sous CE 18 mai 1973, AJDA, 1973, p.486.

* ¹⁷⁶ Selon A.Mestre, dans sa note AJDA 1979 juillet, p.40.

* ¹⁷⁷ CE 28 octobre 1964 Boussiouda RDP 1965, p. 129 ;CE 19 décembre 1964 Bonnechose,

Rec.p.608 ; CE 19 novembre 1975 Association Jeunes sans frontières, Rec.p.813, où le Conseil

d'État soulève l'existence de la loi du II juillet 1975, qui a conféré valeur législative aux

dispositions de l'article 7 du décret du 8 avril 1959 concernant les associations et groupements

organisant des voyages.

* ¹⁷⁸ J.M Auby, précité 1977,p.14.

* ¹⁷⁹ Au titre d'exemple : loi du 12 juillet 1979 et CE 16 février 1979, Comité d'action et de défense

des intérêts de l'Ile d'Oléron, AJDA, septembre 1979, p.57.

* ¹⁸⁰ CE 22 avril 1970, Société Établissements Louis Rémusat, RDP 1971, p.1033, note De Soto.

* ¹⁸¹ H.Oberdorff, précité, p.474.

* ¹⁸² ÓÅ 542 /1999 ; Il est important de noter qu'en Grèce, il n'existe pas un Conseil Constitutionnel et par conséquent, tous les tribunaux peuvent procéder à un contrôle de constitutionnalité des lois de validation.

* ¹⁸³ Voir CC 29 décembre 1988, Loi fin. pour 1988, p.267, RFDA 1989, p.862, note B.Mathieu.

* ¹⁸⁴ R.Chapus, Droit du contentieux administratif, précité p.1016.

* ¹⁸⁵ CC 9 avril 1996, Dispositions d'ordre écon. et fin., p.60, AJ 1996, p.369, chron. O.Schrameck ,

LPA septembre 1996, n° 107, note B.Mathieu, RDP 1996, p.1147, note X.Prétot, RFDA 1996,

p.1598, note P.Gaia.

* ¹⁸⁶ CC 11 janvier 1995, Financement de la vie politique, JO 14 janvier, p.733.

* ¹⁸⁷ CE 24 septembre 1961, Fédérat. des synd. de police, p.658, D 1962, p.424, note M. Fromont.

* ¹⁸⁸ CE Ass. 1^er décembre 1961, Lacombe, p.674, AJ 1961, p.24, chron. J- M Galabert et M. Gentot, S 1962, p.89, concl. A. Dutheillet de Lamothe.

* ¹⁸⁹ CE Ass. 20 octobre 1989, Nicolo, Rec.p.190.

* ¹⁹⁰ CE 5 mai 1995, Ministre de l'équipement c/ SARL DER, Rec. P.192.

* ¹⁹¹ CE 30 novembre 1994, SCI Résidence Dauphine, Rec .p.515.

* ¹⁹² CE Ass.5 décembre 1997, Ministre de l'Education c/ OGEC de Saint-Sauveur-le- Vicomte, Rec .p.464 ; même jour, Mme Lambert, Rec.p.446.

* ¹⁹³ Évolution de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg : 20 novembre 1995, Presos naviera c/ Belgique ; 28 octobre 1999, Zielenski Prada Gonzales c/France ; 14 décembre 1999, Antonakopoulos c/Grèce ; 28 décembre 2000, D.Georgiadis c/ Grèce.

* ¹⁹⁴ Cour EDH, décision A 301-B

* ¹⁹⁵ Le commentaire : Rétroactivité et Convention européenne des droits de l'homme, L.Sermet, RFDA 1998, p.990.

* ¹⁹⁶ CE 28 juillet 2000, Tête et Assoc. du collectif pour la gratuité contre le racket, AJ 2000, p.796, chron. M. Guyomar et P. Collin : à propos de la validation de l'institution d'une redevance pour l'usage d'un ouvrage d'art.