Memoire Online - L'exécution par l'administration des décisions du juge administratif

L'autorité administrative doit tirer les conséquences de la chose jugée. Cependant, il y a deux cas où cette obligation peut se trouver suspendue.

D'abord, celui où le jugement rendu est susceptible d'une voie de recours à effet suspensif. Cela signifie, que l'exécution sera suspendue, jusqu'à l'expiration du délai dans lequel cette voie de recours doit être exercée.

Ensuite, on trouve le cas, où la juridiction saisie du jugement a, sur la demande du requérant, ordonné qu'il soit sursis à son exécution.

Mis à part ces deux hypothèses, l'administration active doit répondre à certaines obligations, découlant d'un jugement administratif, lesquelles peuvent se classer en deux catégories ; celles qui se situent dans l'espace (A) et celles qui se situent dans le temps (B).

La décision du juge administratif est censée avoir une suite dans l'espace. Par conséquent, la personne publique est tenue d'adopter un comportement déterminé, conformément aux exigences de cette décision. Ces dernières, sont plus ou moins importantes, suivant la nature du contentieux.

Plus particulièrement, l'administration, dans certains cas doit s'abstenir de toute action (1), et dans d'autres cas, la décision juridictionnelle implique une action matérielle de la part de l'administration (2).^106(*)

En droit français, la puissance publique, a parfois l'obligation d'opter pour une passivité, afin d'assurer la mise en oeuvre de la chose jugée. Cette inaction est nécessaire, soit à cause des effets quasi automatiques des jugements administratifs, soit, alors, « l'administration a l'obligation juridique de ne rien faire, qui soit en contradiction avec la chose jugée ».^107(*)

Le droit hellénique, consacre, également cette distinction, sous réserve de certaines précisions ( que nous étudierons par la suite).

D'une part, concernant les effets automatiques des décisions du juge administratif, la mission juridictionnelle est achevée, du fait que l'ordonnancement juridique a été rectifié. Par exemple, dans le contentieux de l'annulation, la décision du juge administratif, peut produire ipso facto des effets juridiques, sans pour autant, qu'il soit nécessaire que l'administration intervienne.^108(*)

Le droit administratif hellénique, prévoit la réformation par le juge administratif de l'acte contesté, où l'administration n'a pas à intervenir. C'est, par exemple, la diminution du montant d'une taxe, prononcée par le juge.

Notons que seuls les juges du fond peuvent prononcer cette réformation, ce qui exclu le recours en cassation.

D'autre part, l'administration, va se voir interdire toute action contraire à une décision revêtue de l'autorité de la chose jugée. Plus particulièrement, la personne publique ne peut pas exécuter un acte administratif annulé. À défaut, elle commet une voie de fait.^109(*)

Enfin, l'administration active, concernée par l'annulation d'un acte, ne peut reprendre un acte relativement similaire à l'acte annulé. Cela signifie, qu'elle ne peut refaire l'acte en commettant^110(*) la même illégalité, c'est à dire, sur des motifs contestés par le juge.

Il se trouve que parfois, la personne publique est censée adopter une attitude active, après un jugement administratif.

En effet, cette dernière, doit souvent intervenir, avec un véritable devoir de faire, soit pour effacer les traces matérielles d'illégalité de l'acte administratif annulé, soit pour refaire un nouvel acte dans le respect de la chose jugée, ou pour réviser une situation juridique, ou alors, pour procéder au paiement d'une indemnité prévue par la décision du juge administratif.

Par contre, il existe des cas, où l'administration n'est pas obligée d'intervenir, mais, elle dispose d'une faculté d'action.

Toutes ces démarches, supposent, d'une part, une parfaite collaboration entre l'administration active et le juge administratif, et d'autre part, que la personne publique sache exactement ce qu'elle doit faire, ce qui n'est pas souvent le cas, en France et encore moins en Grèce.

L'autorité administrative face à ce devoir de faire, doit effectuer une juste appréciation de la chose jugée, ainsi que de ses conséquences.

On a déjà invoqué, que la personne publique peut être seulement amenée à procéder au paiement d'une indemnité prévue par le jugement administratif.

Il est important de noter, ici, l'évolution intervenue en droit français. Il s'agit de la loi du 16 juillet 1980,^111(*) précitée, qui a transformé la nature du pouvoir de l'administration qui doit exécuter un jugement de condamnation au paiement. Plus précisément, le pouvoir discrétionnaire traditionnel, est mis à côté, au profit de la compétence liée de la personne publique.

Cependant, l'administration se trouve, le plus souvent, confrontée aux suites des arrêts d'annulation.

Un acte annulé pour excès de pouvoir est réputé n'avoir jamais existé et par conséquent, le jugement administratif produit tous les effets requis par le justiciable. Pourtant, en réalité, la personne publique est tenue d'intervenir pour effacer les traces de l'acte annulé. Par exemple, elle doit mettre un terme aux fonctions d'un agent dont la nomination a été annulée.^112(*)

D'autres fois, l'autorité administrative est amenée à combler le vide juridique, en prenant un nouvel acte.

En France, une distinction est faite, selon qu'il s'agit des actes réglementaires ou des actes administratifs. En ce qui concerne les actes réglementaires, la personne publique peut se trouver dans l'obligation d'action après l'annulation d'un règlement qu'elle devait prendre.^113(*) L'inertie de l'administration, dans cette hypothèse, est condamnable, d'une part, comme une méconnaissance de la chose jugée, et d'autre part, comme une atteinte au principe de légalité.

Au contraire, s'il s'agit de l'annulation d'un acte individuel, l'autorité administrative, devra, soit prendre un nouvel acte ou alors mettre en place une nouvelle procédure.

Toutefois, notons que le droit administratif hellénique, ne procède pas à cette distinction. En effet, selon la jurisprudence constante du Conseil d'État hellénique, l'administration dispose, en principe, d'un pouvoir discrétionnaire, en ce qui concerne l'adoption d'un nouvel acte réglementaire. C'est, seulement, dans les cas exceptionnels et sous des strictes conditions, qu'elle se trouve dans l'obligation de le faire. ^114(*)

Quant au contenu de l'acte de remplacement, ce dernier dépend des motifs de l'annulation de l'acte administratif initial. Si l'acte a été annulé pour des motifs de forme et de procédure, il pourra être éventuellement repris.^115(*)

Si, au contraire, l'acte a été annulé pour illégalité interne, le contenue du nouvel acte, sera presque prédéterminé par le jugement.

En outre, le juge administratif hellénique précise, que dans le cas d'une omission d'une opération légale due, l'administration, à laquelle est renvoyée l'affaire, doit émettre l'acte (ÓÅ 5139/1983 et 3590/1987). Néanmoins, le refus éventuel de la personne publique de se conformer à une décision du Conseil d'État qui annule l'omission d'une opération légale due, ne constitue pas une nouvelle omission d'opération légale due, susceptible d'un recours en annulation, selon l'article 45§4 du décret 18/1989.^116(*)

Un autre problème qui se pose, tant en droit administratif français, qu'hellénique, est celui des actes intermédiaires. L'annulation pour excès de pouvoir peut avoir, aussi, des effets sur les actes subséquents, même s'ils n'ont pas été attaqués directement. Le juge administratif français, ainsi que son homologue grec, en prononçant l'annulation de l'acte initial, est parfois amené à prononcer l'annulation d'autres actes, « qui sont pris en conséquence de l'acte annulé, sans rechercher si ces actes sont atteints d'une illégalité qui leur est propre ».^117(*)

Cependant, la jurisprudence précise, qu'ils doivent y avoir des liens de droit assez étroits, entre ces actes.^118(*)

Il ne faut pas, par ailleurs, oublier le fameux décret français du 28 novembre 1983, sur les « relations entre l'administration et les usagers ».^119(*) Selon son article 3, « lorsqu'une décision juridictionnelle devenue définitive, émanant des tribunaux administratifs ou du Conseil d'État, a prononcé l'annulation d'un acte non réglementaire par un motif tiré de l'illégalité du règlement, dont cet acte fait application, l'autorité compétente est tenue, nonobstant l'expiration des délais de recours, de faire droit à toute demande, ayant un objet identique et fondée sur le même motif, lorsque l'acte concerné n'a pas créé des droits au profit des tiers ».

Mis à part l'hypothèse où l'administration a un devoir de faire, il existe des cas où elle n'a que la faculté à faire, afin qu'elle tire toutes les conséquences du jugement administratif.

Cette faculté provient de sa compétence de prendre des mesures administratives, dans le cadre du principe de légalité. Par conséquent, elle est libre d'exercer discrétionnairement, son pouvoir d'intervention.^120(*)

Plus particulièrement, on se trouve dans l'hypothèse où l'acte annulé ne constitue pas une mesure s'imposant impérativement à la personne publique, et il est intéressant d'examiner comment cette dernière, peut à nouveau se manifester, sans pour autant, méconnaître la chose jugée.

La possibilité pour l'administration de reprendre un acte administratif proche de l'acte initial, lui est ouverte, « dès lors que l'acte est en quelque sorte lavé de ses vices sanctionnés par le juge ».^121(*)

Si l'acte initial a été annulé pour incompétence ou vice de forme, une décision identique peut être prise, à condition qu'elle respecte les questions de compétence, les formes et les procédures régulières.^122(*)

Si, au contraire, l'acte initial a été annulé pour des vices touchant à sa légalité interne, la personne publique ne peut reprendre un tel acte, que si les motifs ne sont plus les mêmes.^123(*)

En somme, un comportement déterminé de l'autorité administrative est imposé par la chose jugée, qu'il s'agisse d'une abstention ou, au contraire, d'une attitude active. Pour cela, un déplacement dans l'espace est nécessaire.

Cependant, il existe, encore un paramètre qui doit être pris en compte. On se réfère, notamment, au facteur temps.

Selon une formule connue, employée dans le cadre d'une annulation pour excès de pouvoir, « l'acte annulé est censé n'avoir jamais existé ». Cela signifie que les décisions du juge administratif bénéficient d'une rétroactivité, et par conséquent, elles s'appliquent à des situations passées et nécessitent des remises en état par l'administration active (1).

Toutefois, il ne s'agit pas d'une règle absolue, puisqu'elle peut être mise en échec par des situations de fait ou de droit (2).

En France, le principe est la non-rétroactivité des actes administratifs. En effet, ce sont les jurisprudences concordantes du Conseil d'Etat et du Conseil Constitutionnel, qui le consacrent comme un principe général du droit, contribuant à assurer la sécurité juridique.^124(*)

Également, en droit administratif hellénique, l'autorité administrative est, en principe, liée par le droit en vigueur. Selon ce principe, l'administration ne peut décider que pour l'avenir.

Néanmoins, comme tout principe, cette non-rétroactivité, connaît des exceptions. Tel est le cas, par exemple, quand un acte administratif a pour objet de tirer les conséquences d'une annulation pour excès de pouvoir. Dans cette hypothèse, l'administration est obligée de prendre toutes les mesures nécessaires afin de rétablir la situation antérieure.

Dans son arrêt Rodière, le Conseil d'État français a fait le point sur la question de la rétroactivité des annulations contentieuses. Selon ce dernier, « considérant que s'il est de principe que les règlements et les décisions de l'autorité administrative, à moins qu'il ne soient pris pour l'exécution d'une loi ayant un effet rétroactif, ne peuvent statuer que pour l'avenir, cette règle comporte évidemment une exception, lorsque les décisions sont prises en exécution d'un arrêt du Conseil d'État, lequel, par les annulations qu'il prononce, entraîne nécessairement, certains effets dans le passé à raison même, de ce fait que les actes annulés pour excès de pouvoir sont réputés n'être jamais intervenus ».^125(*)

Notons, d'ailleurs, que cette fameuse jurisprudence a servi de modèle de référence au juge administratif hellénique.

Par conséquent, un certain nombre d'obligations pèsent sur l'administration active, lesquelles visent à aboutir à une application adéquate de la chose jugée.

Afin d'examiner la sorte de ces obligations, il est préférable d'étudier le contentieux de la fonction publique, qui est significatif en la matière.

Le problème se pose, le plus souvent, au niveau de la réintégration de l'agent public. On peut distinguer deux idées : la réintégration fictive qui est la conséquence directe de l'annulation, et la réintégration effective, qui se traduit par la réinstallation de l'agent dans ses fonctions ou dans son ancien poste. Il faut, pourtant, souligner que cette dernière ne se produit que si certaines conditions sont remplies.^126(*)

En effet, la réintégration est obligatoire pour l'administration et son éventuel refus sera sanctionné, sur la base du non-respect de la chose jugée, mais aussi d'une faute engageant sa responsabilité.

Ainsi, l'autorité administrative a l'obligation de réintégrer l'agent aux grade, classe et échelon qui auraient été les siens en l'absence de la décision illégale,^127(*)sans pour autant lui donner, l'affectation qu'il détenait avant l'annulation de l'éviction.^128(*)

En outre, la remise en état doit être, non seulement effective, mais aussi rétroactive. Par exemple, dans le domaine de la fonction publique, pour savoir comment un agent doit être réintégré, il faut reconstituer une carrière fictive.^129(*)

Toutefois, revenir en arrière et faire comme si un déroulement normal de carrière s'était opéré, n'est pas facile pour l'administration, ce qui nous amène à conclure que le principe de rétroactivité n'est pas absolu et qu'il rencontre plusieurs obstacles.

Le principe de rétroactivité s'avère, parfois inapplicable, car la réalité l'emporte sur la fiction, ce qui s'explique par des situations de fait irréversibles ou par d'autres considérations juridiques.

Cela signifie que souvent, d'une part, des obstacles matériels s'opposent à ce que la remise en état se produise^130(*), et d'autre part, que la rétroactivité se heurte à certains mécanismes juridiques.

En ce qui concerne, la première catégorie des obstacles, il faut noter que, la plupart des fois, il est extrêmement difficile de revenir en arrière, longtemps après l'accomplissement des faits. Par exemple, dans le domaine de la fonction publique, il peut arriver que l'administration ne puisse plus consulter un organisme qui a cessé d'exister. Ce qui veut dire, que des obstacles purement pratiques peuvent empêcher la reconstitution de carrière.

De plus, le contentieux de l'expropriation peut nous servir d'exemple. En effet, dans le cas où l'administré s'est vu déposséder d'un bien immobilier, peut être rapidement détruit, et qui obtient, par la suite, une annulation par le juge administratif, il est évident que la satisfaction n'est que morale.^131(*)

On constate, par conséquent, que le temps est l'adversaire principal du justiciable, car les difficultés d'exécution s'accroissent de plus en plus.

En ce qui concerne, les considérations juridiques, ces dernières peuvent gravement mettre en échec l'effet rétroactif de l'annulation.

Il s'agit, en effet, sans entrer dans les détails, du cas où un droit -en l'espèce, la rétroactivité- cède devant un autre droit.

On peut rencontrer des tels exceptions juridiques, au niveau de la réintégration et de la reconstitution de carrière d'un agent public, ainsi qu'à d'autres cas, comme celui de l'annulation d'un permis de construire.

Le principe théorique selon lequel, l'administration se soumet, seulement par sa volonté au contrôle du juge administratif, semble perdre de son intensité.

La juridiction administrative condamne la puissance publique et cette dernière doit s'y conformer.

Néanmoins, force est de constater, que l'administration, surtout hellénique, reste extrêmement réticente aux commandements du juge.

Doit-on alors, prendre simplement en considération, que la décision de justice, doit trouver application, indépendamment du statut particulier de l'administration, ou alors faut- il rechercher les moyens qui vont la contraindre à exécuter, tout en préservant sa spécificité.

PARTIE II : L'INEXÉCUTION PAR L'ADMINISTRATION

DES DÉCISIONS DE LA JURIDICTION ADMINISTRATIVE.

L'administration, en tant qu'émanation du pouvoir exécutif, dispose des prérogatives de puissance publique. De plus, outre le fait qu'elle est investie d'une mission d'intérêt général, l'autorité administrative ne demeure pas moins, soumis au droit. Cela signifie qu'elle doit agir, sans outrepasser son encadrement juridique et toujours dans le but de satisfaire aux besoins des administrés.

Dans le cas contraire, tout citoyen dont les droits ont été lésés, pourra demander réparation au juge administratif.

En pratique, on constate qu'avec la complicité du législateur, la puissance publique, refuse souvent de se conformer aux décisions du juge administratif( Chapitre I). Cependant, le problème qui se pose est que les voies d'exécution de droit commun ne peuvent être appliquées à l'encontre de l'administration, sous réserve d'une hypothèse prévue par le droit hellénique. Ainsi, on a du rechercher activement des voies d'exécution qui lui seront propres, afin que l'administré puisse obtenir satisfaction(Chapitre II).

* ¹⁰⁶ Ces deux obligations sont prévues dans l'article 50 §4 de la loi 170/1973.

* ¹¹⁰ CE 29 avril 1949, Dame Baudrant, réc.p.187 : « un ministre ne peut infliger à un fonctionnaire une sanction disciplinaire, reprenant les motifs que le Conseil d'État avait jugé, ne pas être de nature à justifier légalement une sanction ». ; ÓÅ 2799/ 65, 2197/70.

* ¹¹⁷ J.M.Auby- R.Drago- Traité de contentieux administratif, LGDJ, 1975, p.425, N° 1229.

* ¹¹⁸ CE 31 mai 1957, Girard et Lansier, réc.p.355, concl. Gazier .D.1958. note Weil: à propos d'une

annulation d'une élection municipale à la suite de l'annulation de la désignation de la délégation

* ¹²⁰ Ð.Ä Äáãôüãëïõ: Ç óõììüñöùóç ôçò äéïéêÞóåùò óôéò áðïöÜóåéò ôùí äéïéêçôéêþí äéêáóôçñßùí,

* ¹²² CE Ass. 7 juillet 1978, Syndicat des avocats de France et sieur Essaka, AJDA 1979, janvier,p.28.

* ¹²³ CE 25 janvier 1980, Gadiaga et autres, réc.p.44 : « sans méconnaître l'autorité de la chose jugée,

le maire pouvait prendre des mesures nouvelles après un nouvel examen des circonstances de fait et

* ¹²⁵ CE 26 décembre 1925, Rodière, réc.1065 S.1925.3.49, note Hauriou RDP 1926.32 concl. Cohen-

* ¹²⁶ L.Erstein, O.Simon , L'exécution des décisions de la juridiction administrative , éd. Berger

* ¹²⁷ CE 26 juillet 1996, Lother, Réq. N° 141236 ; exceptions : CE 26 mai 1950, Dirat, réc.Leb.p.322

« sauf à respecter les droits du successeur qui bénéficie d'un droit acquis à sa désignation, dans la

mesure où celle-ci n'a pas fait l'objet d'une contestation dans le délai d'un recours contentieux » .

* ¹³⁰ Ce qu'on appelle communément, « la victoire du fait sur le droit ».

* ¹³¹ Homont : L'illégalité des déclarations d'utilité publique et les garanties des droits de propriété , JCP, 1971, p.2393.

L'exécution par l'administration des décisions du juge administratif

Section II : Les devoirs de l'administration.