Les Réfugiés comme enjeu de sécurité

II - Quelle sécurité pour les réfugiés à l'épreuve de la sortie de crise?

- La politique du HCR

Après avoir étudié les mécanismes concourant à la propagation ou non d'un conflit lors des crises de réfugiés, étudions maintenant la question du rapatriement des réfugiés et son rôle dans le rétablissement de la paix. Cette idée correspond au fait que le HCR est une agence de l'ONU, instance multilatérale basée sur la prépondérance des Etats. C'est pourquoi le rapatriement, c'est à dire le retour à l'ordre initial des Etats, est envisagé comme la seule politique durable et efficace par le HCR, qui y voit le seul moyen d'assurer la paix à long terme. Au Rwanda, le HCR se retrouva confronté à "l'insécurité humaine", et donc à sa propre impuissance au milieu d'un conflit ouvert, ainsi qu'à l'indifférence de la communauté internationale.

⁶⁹ Kurt Mills et Richard J. Norton, "Refugees and Security in the Great Lakes Region of Africa", in Civil Wars, Vol. 5, n° 1, (Spring 2002), p. 1-26.

⁷⁰ S. Ogata, discours du 19 mai 1999 (disponible sur le site du HCR), intitulé "Human Security : a Refugee Perspective"

·.. Les "4 R" : Réintégration, Réconciliation, Réhabilitation, Reconstruction et la mise en pratique de cette politique par le HCR

Alors que le rapatriement est au coeur des fonctions traditionnelles du HCR, ses activités dans la reconstruction et la réconciliation s'inscrivent dans cette nouvelle approche placée par le Haut Commissaire sous le signe d'une promotion de la sécurité humaine. Il déclara ainsi : "Je suis très concerné par le décalage qui existe actuellement entre l'intervention humanitaire et le démarrage des programmes de développement à long terme. (...) Très souvent, les réfugiés récemment rapatriés sont parmi ceux qui pâtissent le plus du manque de ressources disponibles pour construire la paix."⁷⁰. Le HCR s'est donc décidé à s'attaquer aux problèmes posés aux réfugiés dans les phases post-conflit.

Après plusieurs années de guerre civile et un génocide mené dans l'un des pays les plus pauvres d'Afrique, vidé d'une grande partie de sa population, le défi de la reconstruction au Rwanda était immense. Les infrastructures économiques et institutionnelles étaient détruites. La guerre avait eu des effets dévastateurs sur l'économie et notamment l'agriculture. La justice, le système de santé, l'éducation s'étaient effondrés. Les secteurs publics et privés avaient subis vandalisme et pillage, tous les réseaux d'eau ou de téléphone étaient hors d'usage... Et outre les dégâts matériels, une bonne partie des personnels des services publics ou privés avaient disparus. En comparaison de cette ruine totale, la reconstruction de l'Europe après 1945 ne paraît qu'une petite crise économique sans conséquences.

Le Rwanda devint alors après 1994 un laboratoire international pour la gestion post- conflit, intégrant de manière globale les questions de justice, de sécurité et de réconciliation. Si les efforts de la communauté internationale pour s'impliquer dans la reconstruction du pays furent considérables, il n'y eut pas de plan global massif prévoyant toutes les étapes de la reconstruction et qui aurait relié les problèmes humanitaires et les problèmes de développement, et réuni les gouvernements, les donneurs, les agences des Nations-Unies et les ONG dans une stratégie globale et intégrée. Dans le but de lier les activités de secours et celles de développement, et d'améliorer la coordination, un "Memorandum of Understanding" fut signé entre le HCR et le PNUD. Mais celui-ci ne fonctionna pas correctement, les rivalités entre agences reprenant de plus belle, démontrant s'il le fallait encore l'incapacité des Nations-Unies à présenter une approche stratégique globale, intégrée et coordonnée.

Pourtant, dans les situations post-conflits, le retour des réfugiés complique souvent le processus de rétablissement de la paix, et le HCR se retrouve confronté non plus à des crises de réfugiés à des crises de "rapatriés". Pendant cette phase de reconstruction, le HCR continua à assurer ses fonctions traditionnelles : superviser le retour des populations déplacées, les assister

dans leur réintégration économique et sociale, veiller au respect des droits de l'Homme, assurer l'asile et la protection tout en cherchant des solutions durables en négociant avec les autorités locales. Ainsi, le HCR devait faire attention aux risques de reprise du conflit à cause d'une mauvaise ré-intégration et d'une mauvaise acceptation des Hutus de retour.

·.. La mise en application de politiques de sécurité humaine par le HCR

Ainsi le HCR s'impliqua aussi dans la reconstruction et la réhabilitation à travers des programmes menés en partenariat avec les ONG locales ou d'autres agences des Nations-Unies, visant à la construction d'abris, de centres de santé, d'écoles, de systèmes d'eau... Des conflits sur la possession des biens éclatèrent entre les anciens et les nouveaux réfugiés, les survivants du génocide et les déplacés internes... Le HCR soutint notamment le gouvernement rwandais dans sa politique de construction d'abris. Cet engagement dans des activités de développement a suscité des débats, étant donné l'inexpérience de l'agence dans ce domaine. Cet engagement nouveau entre dans une logique d'extension de ses activités, comme connaissent de nombreuses organisations, quelles qu'elles soient. La prétention du HCR à contrôler toutes les activités liées aux situations de conflits impliquant des mouvements de réfugiés a beaucoup grandi quand il s'est vu confié son rôle d'agence chef de file. Mais l'évaluation du programme de construction d'abris conclut à son échec, dû à un manque de moyens tout autant qu'à un changement d'orientation dans le programme en cours de route.

S'il est des situations où la réconciliation des communautés est aussi difficile que primordiale, c'est bien le cas du Rwanda après le traumatisme du génocide. Dans la ligne de sa recherche de solutions durables, le HCR s'est donc impliqué, au delà de l'assistance matérielle, dans des programmes destinés à promouvoir la justice et la réconciliation entre les réfugiés et les autres membres des communautés, et à tenter de recréer un climat de confiance. Ces programmes étaient fondés sur les principes de la sécurité humaine, pour tenter une "impossible réconciliation" dans le long terme. Le programme phare du HCR au Rwanda fut lancé en 1996 et témoigne bien d'une approche nouvelle de la situation par le HCR. Le "Rwandan Women's Initiative" (RWI) est une approche basée sur une optique de sécurité humaine. Les femmes dans les conflits étant souvent les plus vulnérables et les plus touchées, c'est à elles que doit s'adresser en premier lieu l'aide humanitaire. De plus, donner plus de pouvoir aux femmes en les choisissant comme interlocutrices privilégiées permet de ne pas s'adresser aux hommes, souvent armés, qui contrôlent les camps⁷¹. Ce programme, lancé en 1996, avait pour but d'assurer l'émancipation des femmes tout en favorisant le dialogue inter-ethnique. Le programme finançait donc des micro- projets au niveau communautaire en matière d'éducation, de formation, de soutien social...Le programme touchait en 1996 4 communes, 42 en 1999. Mais son financement fut alors réduit de

⁷¹ Jennifer Fosten ,Destiny Micklin, Brenda Newell and Charles Kemp, in "Refugee Women"

manière drastique (le programme subit en effet la grave crise que subit le HCR en 1997-98).

Le HCR fut également responsable d'un projet de micro-développement appelé "Imagine Coexistence", consistant à financer des activités productives autour desquelles furent développées tout un ensemble d'activités socio-culturelles. La condition pour participer au programme était d'employer des personnes d'origines ethniques et sociales très différentes. La philosophie de ce programme, basée encore sur des principes de sécurité humaine, était donc la coexistence pacifique de ces participants, et que celle-ci soit générée par la population elle-même et non imposée par l'extérieur, ce qui l'aurait vouée à l'échec.

Les phases de gestion post-conflits apparaissent comme des situations favorables pour l'éclosion de nouvelles approches basées sur la sécurité humaine. Ces micro programmes constituent en effet des tentatives d'incarnation d'un concept qui a encore du mal à trouver une application concrète.

Mais il ne faut pas occulter le fait que si la reconstruction, au sens large du terme, fait partie d'un nouvel agenda international, ce dernier reste tributaire de la volonté politique de la communauté internationale et donc de sa sélectivité. En outre, il pose des dilemmes éthiques dont un en particulier : la communauté internationale, en légitimant cet interventionnisme, n'est-elle pas en train de soutenir une nouvelle sorte de colonialisme ?

Cette critique doit pourtant être nuancée. En effet, de nombreux observateurs soulignent l'écart entre les moyens consacrés à la phase d'urgence, sous les projecteurs, et ceux consacrés à la reconstruction, qui retournent dans l'ombre. Au Rwanda, l'écart entre l'assistance humanitaire d'urgence et la reconstruction se reflète dans l'allocation des financements. Ceux-ci furent en fait massivement alloués aux pays limitrophes où étaient concentrés les réfugiés, et non au Rwanda lui même, pour sa reconstruction et pour ses personnes déplacées. L'écart se creuse encore si l'on prend en compte les délais mis dans l'allocation des financements, lorsque ceux-ci, au-delà des effets d'annonce, sont honorés. Les modalités de l'intervention humanitaire témoignent en effet des risques de sélectivité des crises et d'instrumentalisation de la sécurité humaine par la communauté internationale.