Les Réfugiés comme enjeu de sécurité

CHAPITRE I

LE ROLE DE COORDINATEUR DU HCR ET LA QUESTION DE LA
COOPERATION LORS DES SITUATIONS HUMANITAIRES COMPLEXES

Le HCR , ainsi que différentes ONG ou autres organisations internationales, interviennent dans les conflits lorsque ceux-ci créent des déplacements de populations. Leur rôle est de gérer les secours, ce qui veut dire assister les réfugiés dans cette situation délicate et les protéger, ce qui est regroupé sous le terme anglais de « relief management». Mais ces interventions ont des limites et des défaillances, d'abord dues au fait que leur rôle est comme je l'ai dit d'assister et de protéger les réfugiés de manière neutre¹⁷, et non de gérer le conflit dans son ensemble et de le résoudre. Cette faiblesse de la communauté internationale dans son ensemble, et le désintérêt particulier des grandes puissances, anciennes puissances coloniales notamment, font que parfois les actions du HCR et des autres agences internationales de soutien n'ont pas tous les moyens en leur possession pour répondre à de telles situations complexes. Les gouvernements occidentaux en général ne considèrent pas ces conflits armés impliquant des réfugiés (« militarized refugee crisis »¹⁸) comme des menaces à la sécurité régionale ou internationale, alors la seule prise en charge de ces crises par des organisations humanitaires et par le HCR sans aucune autre forme de réponse politique fait que parfois ces crises ont des répercussions incontrôlées, et aboutissent à la manipulation des réfugiés (comme nous le verrons plus tard, ou comme expliquer en introduction).

En effet, en ce qui concerne la gestion des réfugiés, il existe un lien fort entre la manière dont est gérée leur prise en charge et la future reconstruction du pays. La manière dont est abordée la crise humanitaire par les différents acteurs qui en ont la charge peut avoir de profonds effets sur la gestion du conflit (peace-making), et sur la reconstruction et le développement futur de la région (peace-building). C'est pourquoi il est nécessaire lors de ce type d'intervention soit gérée de manière sérieuse et responsable, et donc qu'un acteur ait un rôle de coordinateur, ayant alors une vision d'ensemble, guidant les autres pour éviter les effets pervers de l'action humanitaire. De plus, ce rôle de coordinateur est rendu indispensable par la complexité des situations de conflit où la réponse apportée implique différents types d'institutions, de mandats, de règles d'engagement, de structures de décision, et de ressources. Cette complexité peut devenir un facteur de succès ou d'échec d'une intervention selon que ces différentes organisations coopèrent ou non : c'est pourquoi le rôle de coordinateur est un rôle fondamental.

Nous étudierons donc le rôle du HCR dans la gestion des crises humanitaires, en tant que coordinateur, c'est à dire dans ses relations avec les autres acteurs, notamment les ONG ainsi que les militaires, lors des interventions humanitaires en faveur des réfugiés. Nous tenterons de comprendre comment ce rôle de coordinateur, et ses limites, peut expliquer les défaillances de l'action envers les réfugiés, notamment en s'appuyant sur les exemples du Rwanda et du Kosovo.

¹⁷ Selon la Convention de Genève de 1951 portant sur les réfugiés.

¹⁸ Lischer, « Dangerous Sanctuaries : Refugee Camps, Civil War, and the Dilemnas of Humanitarian Aid", Ithaca, Cornell University Press, 2005, 204 p.

I - LE ROLE DE COORDINATEUR DU HCR COMME REVELATEUR DES
DEFAILLANCES DE LA COMMUNAUTE INTERNATIONALE

La coordination est un facteur clé de la réussite d'une intervention humanitaire. En effet, il existe une pléthore de différents types d'acteurs qui peuvent intervenir. Si l'on s'intéresse par exemple seulement aux ONG, il en existe tellement de différentes sortes, aux différents théâtres et modes d'intervention, aux différentes structures et objectifs, (des religieuses ou des laïques, certaines intervenant pour les droits de l'Homme, d'autres pour aider à la résolution du conflit, et d'autres dans le domaine strictement humanitaire), qu'il est impossible d'entrevoir une unité d'objectifs et d'action. Même parmi les ONG à but strictement humanitaire, certaines ont des politiques qui peuvent radicalement s'opposer, en ce qui concerne la coopération avec les autorités locales, avec les militaires, ou en ce qui concerne la sécurité de leurs effectifs... Mais de manière générale, la plupart des ONG reste très attachée à leur indépendance vis-à-vis de toute autorité quelle qu'elle soit, ainsi qu'à leur neutralité dans les conflits.

Mais les ONG ne sont pas seules à intervenir auprès des réfugiés dans des situations d'urgence humanitaire, où de nombreux acteurs sont impliqués : forces de maintien de la paix et leur état-major, représentants de l'ONU et des différentes agences de l'ONU, réfugiés eux-mêmes parfois, agences de développement, autorités locales... Toutes ces personnes et institutions aux objectifs et aux moyens très différents se doivent de travailler le plus possible main dans la main : la coordination est un défi indispensable à la réussite d'une opération. La coopération est alors aussi donc un gage de la sécurité humaine des réfugiés.

- Le concept d'agence « chef de file » comme réponse au besoin de coordination

Le principe d'une agence chef de file correspond au courrant réaliste des relations internationales, pour lequel la coordination nécessite forcément hiérarchie et contrôle. Pour autant, l'absence, dans la plupart des interventions humanitaires, de stratégie politique globale, fait que les différentes décisions ont été prises par pragmatisme plus que par stratégie politique cohérente, résultant des pressions du terrain plus que d'une pression politique. Depuis plusieurs années, des critiques concernant la réponse des Nations-Unies à ce genre de situations humanitaires complexes¹⁹ (c'est à dire des situations impliquant plusieurs niveaux de réponses : comme la

¹⁹ La notion de "situation humanitaire complexe" est une situation dont les causes, multiples, conjuguent instabilité politique, tensions ethniques, conflit armé, crise économique, profondes inégalités socio-économiques, abus des droits de l'Homme, désintégration de la société et des structures étatiques, et qui aboutissent à des violences et des déplacements de populations massifs. Certains la définissent même comme une situation dans un pays, une région

gestion des réfugiés et déplacés, la gestion des parties en conflit, la reconstruction, le développement...) ont éclairé les rivalités qui existent entre les 15 agences de l'ONU ainsi qu'entre ONG. La plupart de ces agences sont en fait concurrentes entre elles dans leurs opérations de « fund-raising », c'est à dire de collecte d'argent. Ces rivalités constituent un obstacle majeur à la coordination.

·..
· Emergence du concept dans les instances de l'ONU

Au niveau du pays en crise, le rôle de coordinateur était auparavant habituellement donné aux responsables résident locaux représentant le PNUD. Mais leurs analyses et expertises sont ciblées sur le développement du pays, et non sur la réponse à des situations d'urgence. De plus, ils n'ont pas nécessairement les ressources pour accomplir cette tâche. Alors beaucoup reposait sur les qualités individuelles de leadership et d'énergie des individus responsables, ce qui amena à chercher d'autres modes de coordination.

Au niveau stratégique, le principal mécanisme de coordination au niveau des Nations- Unies jusqu'à la Guerre du Golfe était le Bureau de coordination des secours lors des désastres. Ce bureau, créé en 1971, se montra incapable de gérer certaines crises et fut « censuré » par un rapport d'inspection commun en 1980. C'est alors qu'apparue l'idée de désigner au niveau international une entité leader, capable à la fois de « chapeauter » toutes les agences impliquées, et d'être présente concrètement sur le terrain dans les opérations de secours. Pourtant, ce concept d'agence chef de file est tout de suite apparut comme étant un concept par défaut, émergeant en l'absence d'autorité compétente. Pour autant, aucun autre concept ni aucune autre solution n'émergea. Le Bureau de coordination des secours lors des désastres connut finalement quelques succès au Tchad et au Liban, mais cela n'empêcha pas sa disparition quelques années plus tard, son manque de ressources éclatant au grand jour pendant la crise du Golfe. Mais c'est en fait le système tout entier qui faillit à cette époque puisque personne ne vu venir l'exode massif d'irakiens entre 1989 et 1991. C'est alors que les Etats-Unis demandèrent au HCR de « coordonner » les opérations répondant aux besoins des kurdes irakiens dans les « zones sûres » crées par la coalition militaire victorieuse. Ce fut la première fois que le HCR se vit confier une mission de coordination.

La Première Guerre du Golfe obligea les Nations-Unies à revoir entièrement son système de réponse aux crises humanitaires, tant le nombre d'acteurs sur place avait augmenté mais s'était surtout diversifié. L'Assemblée Générale créa alors un nouveau haut niveau de coordination (de

ou une société où l'autorité est totalement ou presque totalement détruite , anéantie, en raison d'un conflit interne ou externe, et qui nécessite une réponse internationale allant au-delà du mandat ou des capacités d'une seule agence ou programme des Nations-Unies.

secours et d'urgence) ayant un lien institutionnel direct avec le Secrétariat Général, et disposant d'un secrétariat renforcé basé en réalité sur les anciens bureaux déjà existants. Ces officiels furent aussi habilités à travailler de concert avec le nouveau comité inter-agence incluant les agences de l'ONU et certaines ONG triées sur le volet. Cependant, cette nouvelle entité créée ne disposa pas du pouvoir nécessaire pour diriger et contrôler directement ces agences et institutions.

Par la suite, le mandat d'agence coordinatrice fut donné à une agence spécialisée, le HCR, d'abord lors de l'éclatement de la guerre en Ex-Yougoslavie. En effet, un demi million de réfugiés fuirent les combats, et le gouvernement yougoslave demanda lui-même l'assistance du HCR. Alors, l'ONU, à défaut d'une réponse correspondant à un plan stratégique pour gérer cette situation politique et militaire inextricable, donna mandat de coordination des activités humanitaires dans la région au HCR. A défaut d'une autre autorité, le HCR semblait l'agence spécialisée la plus appropriée pour la coordination, étant donnée qu'elle est la seule à disposer des structures bureaucratiques et des capacités opérationnelles appropriées à une crise dont une des principales caractéristiques était un mouvement massif de population. Le HCR reçut ce mandat de coordinateur des opérations humanitaires dans de nombreuses crises par la suite. Depuis 15 ans qu'il est utilisé ce concept n'a toujours pas été défini précisément par le Secrétariat Général de l'ONU. Cependant, il est possible d'en dégager les principaux tenants, puisque ce concept s'est quelque peu constitué « ad hoc »²⁰ . Il s'agit d'abord d'éviter les duplications (de personnel, de matériel...) et de combler les vides qui peuvent exister. Le HCR se doit donc de collecter et de partager l'information avec tous les acteurs concernés, de planifier la répartition des tâches entre agences de l'ONU, de coordonner les activités de secours (avec les ONG, les militaires et autres institutions locales...), d'évaluer les besoins sur place et d'attribuer les différentes responsabilités, ainsi que de représenter le système onusien dans son ensemble. En théorie ce concept d'agence chef de file devrait fonctionner à merveille. Mais en pratique, il a très vite montré ses faiblesses lors de plusieurs opérations, par exemple au Rwanda ou au Kosovo, comme nous le verrons.

·.. Le HCR, agence coordinatrice dans les pays limitrophes du Rwanda

Dans les Grands Lacs, contrairement à ce qui se passa en Ex-Yougoslavie, le HCR n'eut pas le rôle d'agence chef de file durant toute la crise, car plusieurs mécanismes de coopération furent mis en place. Le mandat de coordination du HCR se limita en effet à l'assistance humanitaire des réfugiés, et non des déplacés internes, et s'exerça par conséquent dans les pays limitrophes du Rwanda : Ouganda, Zaïre, Tanzanie et Burundi. A l'intérieur du Rwanda, la responsabilité de la coordination fut répartie, au risque de la dispersion, entre plusieurs agences de l'ONU (PNUD, Département des Affaires Humanitaires (DHA), le Fonds Central d'Urgence

²⁰ Michael Pugh et Alex Cunliffe, «The Lead Agency Concept in Humanitarian Assistance, the Case of UNHCR», in Security Dialogue, 1997, vol 28(1), 17- 30 p.

(CERF), et le Bureau des Nations-Unies d'Assistance d'Urgence au Rwanda (UNREO)).

Ce cloisonnement territorial et sectoriel de la réponse humanitaire, rapporté au nombre important d'intervenants, est pour beaucoup dans la faiblesse de la coordination globale. Différencier « l'intérieur » et « l'extérieur » du Rwanda empêcha de considérer cette crise dans sa dimension régionale. Mais la volonté de la communauté internationale de ne voir cette crise que sous l'angle humanitaire est à ce prix. Cependant, compte tenu de la faible coordination concernant les déplacés internes au Rwanda, le HCR considéra ses propres réticences à prendre directement en charge ce problème avant le génocide comme une « opportunité manquée »²¹.

Ce cloisonnement illustre également l'insuffisante coordination entre les différentes agences de l'ONU, ce qui illustre les défaillances d'un système multilatéral cloisonné et enchevêtré. Deux phénomènes, qui existent dans tout système et organisation, se combinent ici : il y a prolifération d'organisations spécifiques et spécialisées, ainsi que la tentation pour chacune d'augmenter sa légitimité en augmentant son champ de compétence²². En effet, dans les situations d'urgence, chaque agence travaille avec son propre mandat, sa propre structure, ses propres objectifs (même s'ils sont souvent similaires), et chacune sa propre stratégie. L'exemple des relations entre le HCR et le Programme Alimentaire Mondial (PAM) est significatif : ces deux agences au rôle fondamental dans la crise entretinrent des relations extrêmement tendues autour des activités concernant la chaîne de fourniture et de distribution de nourriture. Ces tensions résultant pour beaucoup du chevauchement de leurs mandats et de la difficile division des responsabilités mirent à mal un des aspects les plus importants du secours aux réfugiés.

De cette manière, la coordination fut compromise par les rivalités entre agences, chacune gardant jalousement son autonomie, et minées également par une certaine défiance les unes envers les autres. Chaque agence a l'impression que coordination rime avec contrôle, et donc avec perte d'indépendance. Un débat agite d'ailleurs au sein des Nations-Unies les défenseurs d'une « coordination souple » aux défenseurs d'une « coordination directive ». Le HCR, défenseur lui d'une coordination souple, limita lui-même sa propre coordination avec les organismes chargés de la coopération à l'intérieur du Rwanda, renforçant ainsi le cloisonnement opérationnel.

C'est ce que semble confirmer le Conseil International des Agences Volontaires de l'ONU, regroupant des agences de l'ONU ainsi que des ONG, qui ne fait pas tout à fait la même analyse que le HCR de la raison pour laquelle aucune coopération à dimension régionale n'eut lieu. Selon cette agence, en juillet 1994 le Département des Affaires Humanitaires produit une série de points d'actions à concrétiser pour guider la réponse à l'urgence humanitaire au Rwanda. Le DAH définit alors plusieurs objectifs et mesures à mettre en place, l'objectif principal étant de stabiliser la situation dans le pays, d'apporter aide et soutien aux réfugiés à l'extérieur tout en encourageant un

²¹ UNHCR, « Lessons Learned from the Rwanda and Burundi Emergencies », Evaluation Reports, Dec. 1996.

²² Marie-Claude Smouts, « Les Organisations internationales », Paris, 1996

rapatriement rapide des réfugiés. Pour cela le DAH recommanda concrètement d'utiliser Entebbe et Kigali comme aéroports, et non Goma (où se situait le plus grand camp de réfugiés de la région), ce dispositif permettant d'approvisionner les réfugiés par la route et donc de les accompagner sur le chemin du retour. Cependant, les recommandations du DAH furent ignorées par la communauté internationale. Le Conseil International des Agences Volontaires rejette la faute sur le HCR, qui aurait volontairement appuyé sur le fait qu'il dispose d'un mandat spécifique pour les réfugiés afin de s'assurer de son utilité sur le terrain. Ceci empêcha alors toute possibilité de coordination régionale²³. La manière dont les responsables des différentes agences repoussent la faute les uns sur les autres témoigne bien de ces rivalités destructrices entre agences.

Malgré ces problèmes, l'efficacité, notamment technique, du rôle du HCR dans ce rôle précis de coordinateur dans les opérations relatives aux réfugiés est largement reconnue. Il est significatif quand on regarde le drame rwandais dans son ensemble de constater que le nombre de personnes qui sont mortes en raison de causes « qui auraient pues être évitées », est sensiblement plus bas que le nombre de personnes qui sont mortes en raison du génocide²⁴. Ceci prouve donc en partie l'efficacité de la réponse humanitaire donnée. Mais cela ne témoigne en aucun cas de l'efficacité de l'organisation de la réponse, qui témoigne elle plutôt de l'inefficacité de la réponse politique donnée. Si la communauté internationale avait politiquement réagi, peut-être même que cette aide massive et toute cette expédition n'aurait pas été nécessaire, ou peut-être dans une moindre intensité.

Si le régime de coordination onusien mis en place au Rwanda fut un échec, l'efficacité technique de la réponse du HCR peut être expliquée par la prédominance des logiques multilatérales qui marquèrent ses relations avec les autres intervenants. En effet, le HCR reçut le soutien de pays d'accueil, notamment la Tanzanie, et disposa d'un mandat clair d'agence chef de file dans les pays d'accueil qui lui assura d'une autorité auprès de ses partenaires, autorité largement renforcée par le contrôle d'une large partie des fonds disponibles pour les agences et ONG chargées du problème des réfugiés. Ce contrôle financier donna de fait le pouvoir au HCR. Ainsi, sur 1,29 milliards de Dollars alloués par la communauté internationale entre avril et décembre 1994, 50% furent canalisés par le système des Nations-Unies, dont 85% par le HCR et le PAM réunis et 49% par le HCR²⁵. Cette allocation particulière des fonds correspond à la décision du l'Union Européenne, à travers son programme ECHO, d'allouer au HCR tous ses financements concernant les réfugiés.

Le HCR n'est pas à proprement parlé une agence d'éxécution, la fourniture de l'assistance matérielle et les services dans les camps furent déléguées aux ONG, selon une division du travail où le HCR supervisait et les ONG exécutaient. Le très grand nombre d'ONG

²³ Rudolph Van Bernuth, «The Voluntary Agency Response and the Challenge of Coordination», Journal Refugee Studies, vol. 9, n°3, 1996.

²⁴ Rudolph Van Bernuth, Op. Cit.

²⁵ Laura Lohéac, Op. Cit.

ainsi que l'inadéquation de certaines d'entre elles aux standards professionnels rendirent la coordination difficile, au détriment d'une certaine efficacité.

A Ngara la coordination assurée par le HCR fut une réussite, selon un modèe cette fois de « coopération directive » et de collaboration étroite entre partenaires. C'est en fait le gouvernement tanzanien qui poussa à ce type de coordination, car il craignait l'afflux massif d'ONG. En effet, en étant ainsi investi d'un mandat clair, disposant du contrôle d'une part importante des ressources financières, le HCR put limiter le nombre d'ONG à une vingtaine d'agences très performantes.

A Goma la situation fut beaucoup plus chaotique, et la coordination plus aléatoire. Il ne fut pas question pour le HCR de limiter le nombre d'ONG, étant donnée la force d'attraction de la couverture médiatique. Sur 200 ONG environ présentes dans la région, la moitié était à Goma, pour répondre à la fuite extrêmement médiatisée de 500 000 à 800 000 réfugiés. Cette présence massive d'ONG devait aussi palier la faiblesse de la réponse des autorités zaïroises. Cette conjoncture particulière attira de nombreuses ONG venues glaner des fonds et de la notoriété dans l'enfer de Goma. Cette couverture médiatique entraîna alors le fait que les donateurs fournirent de l'argent de manière éparse à tous les acteurs présents, et n'ont pas concentré les fonds dans les mains du HCR comme ce fut le cas à Ngara. La faible proportion de fonds alloués directement au HCR à Goma ne lui permit donc d'exercer un contrôle sur les ONG, la coordination fut donc « souple », c'est à dire lâche et laborieuse. Mais le déploiement du contingent zaïrois en mars 1995²⁶ permit une meilleure collaboration entre le HCR et les autorités, ce qui lui assura une plus grande autorité auprès des autres acteurs.

·.. Un mandat de chef de file restreint au Kosovo

Au Kosovo, le HCR s'attendait à remplir le rôle de coordinateur entre tous les acteurs - gouvernements, agences multilatérales et ONG - engagés dans l'opération humanitaire, comme il l'avait fait dans les précédentes crises des Balkans, mais en réalité il n'eut pas de mandat clair pour coordonner les acteurs autres que les agences onusiennes. Désigné agence chef de file pour l'Ex-Yougoslavie en 1991, le HCR avait conservé ce statut pour les déplacés internes au Kosovo en 1998. L'extension de ce statut à la crise des réfugiés de mars 1999 ne fut pas contestée par les autres agences, et le Bureau de Coordination des Affaires Humanitaires (BCAH) donna son accord pour le seconder dans cette tâche. Cependant, la confusion des rôles et du statut entre les membres du BCAH et ceux du HCR ont contribué à saper la crédibilité du HCR comme agence chef de file, notamment en Albanie. Par contre, la coopération avec les autres agences onusiennes, fondée sur le Memorandum of Understanding (MOU) établi entre 1996 et 1997 entre le HCR, l'UNICEF, le PAM, fonctionna bien. Les tensions entre le HCR et le PAM constatées au Rwanda diminuèrent au Kosovo grâce au MOU.

²⁶ Se référer à ce sujet au Chapitre II

D'une manière générale, le HCR eut beaucoup plus de difficultés au Kosovo qu'il n'en a eu au Rwanda à assurer et à faire reconnaître son statut d'agence chef de file. En effet, à l'exception des ONG partenaires qu'il finance directement, l'autorité formelle impliquée par le concept ne s'étendait ni aux ONG , ni aux donneurs, ni à l'OTAN. L'autorité du HCR en matière de coordination reposait donc essentiellement sur une reconnaissance volontaire et sur un consensus, fondés en grande partie sur une crédibilité qui pâtit gravement de son impréparation à la réponse d'urgence. Ce problème est d'ailleurs intrinsèque au statut du HCR : son mandat est renouvelé tous les cinq ans et son budget ne repose que sur des contributions volontaires, selon le bon vouloir des donateurs. Mais lorsque l'on prétend être l'agence coordinatrice, il faut être prêt à réagir à n'importe quelle situation pour ne surtout pas perdre sa crédibilité et son rôle de leader dans les situations d'urgence. C'est justement là que le HCR pêche parfois dans certaines situations, par manque de moyens et de personnels.

Au Kosovo, en pratique, son autorité reposait plus sur des relations de pouvoir liées à la reconnaissance de son rôle et de son action humanitaire que sur une autorité légale. Dans ces conditions le HCR ne put assurer la coordination, au moins dans le premier mois de l'urgence, où la sphère humanitaire, intensément politisée et donc très compétitive, fut marquée par des logiques bilatérales. Cette logique compétitive l'emporta à tel point que l'idée de camps de réfugiés « nationaux » fut même envisagée. Les logiques bilatérales se manifestèrent en particulier dans l'allocation des ressources. L'Union Européenne par exemple, principal bailleur de fonds, n'octroya que 3,5% de ses ressources directement au HCR. Pourtant, l'idée de multilatéralisme implique de d'orienter les fonds vers des agences multilatérales, comme celles de l'ONU, ici donc le HCR, qui s'occupe lui de redistribuer ensuite les fonds aux différentes ONG les plus compétentes selon lui. Mais au Kosovo, opération dirigée non pas par l'ONU mais par l'OTAN, les ressources furent attribuées par d'autres canaux bilatéraux, militaires ou humanitaires, chaque donateur, et derrière lui chaque Etat, choisissant de financer son agence ou son armé. Les contributions aux agences multilatérales furent elles marquées par de lourdes pression et conditionnalités politiques. Peter Morris, de MSF, déclara plus tard : « de nombreux gouvernements financèrent les ONG de manière bilatérale, ce qui réduisit beaucoup la possibilité du HCR d'établir une priorité selon les programmes ou de contrôler leur efficacité »²⁷. De fait, de nombreuses ONG financées par leur propre gouvernement montèrent des projets sans même en référer au HCR, ni au gouvernement d'accueil, et nombreuses sont celles qui agirent selon leurs propres critères et priorités, sans contrôle.

Le HCR put financer au Kosovo environ 20% des ONG présentes. Il intéressant de constater que lors de la crise humanitaire de Goma, le nombre d'ONG financées par le HCR était le même. Mais à Goma les ONG entre elles réussirent à se coordonner quelque peu, malgré la ferveur médiatique. Au Kosovo, les logiques bilatérales de financement firent que les projets des

²⁷ Peter Morris, tiré de « The Economist », Jan. 2000

différentes ONG partirent dans tous les sens, sans vraiment de logique. En matière de coordination, le HCR ne peut pas tout faire à lui tout seul : il a besoin en premier lieu de la coopération des ONG, mais il a également besoin que les ONG se coordonnent entre elles. La différence porte également sur le déroulement temporel de la crise, et sur la crédibilité du HCR dans sa réponse à la crise. En effet, à Goma, les ONG furent très dépendantes du HCR au tout début de la crise. Lorsqu'elles acquirent plus d'indépendance, le HCR avait déjà pu mettre en place des mécanismes de coordination, qu'il put maintenir grâce à sa crédibilité. L'inverse arriva en Macédoine et en Albanie, où au début de la crise les ONG ne recherchèrent pas le financement du HCR.

Le HCR ne put donc ni jouer son rôle de coordination, ni contrôler la qualité et l'expérience des ONG : la réponse à la situation d'urgence fut donc chaotique, sans véritable identifiication préalable des besoins. Les faiblesses de la coordination se traduisirent par une duplication des activités et par une forte variation en matière de couverture de l'assistance ce qui va à l'encontre du principe d'équité régissant l'aide humanitaire, ce qui est aussi un principe d'action du HCR. Les conséquences de cette mauvaise coordination furent pourtant moins graves qu'elles n'auraient pu l'être, en particulier si la crise avait duré.

Le HCR fut par conséquent très critiqué, en tant qu'agence chef de file, pour ses déficiences en matière de coordination. L'environnement à dominante bilatérale ainsi que la multiplicité des acteurs ne sont pas pour autant les seuls responsables, le HCR ayant ses propres faiblesses liées en partie au manque de personnel et au rôle mineur qu'il joua dans l'assistance.