Les Réfugiés comme enjeu de sécurité

LES REFUGIES COMME ENJEU DE SECURITE

"Menaces, Stratégies de Sécurité et Acteurs" 2005 - 2006

Sous la direction de M. Eberwein

LES REFUGIES COMME ENJEU DE SECURITE

"Menaces, Stratégies de Sécurité et Acteurs" 2005 - 2006

Sous la direction de M. Eberwein

REMERCIEMENTS

Je tiens à remercier en premier lieu mon directeur de séminaire,

M. Eberwein,

pour son soutien et son aide précieuse lors de la définition de mon sujet d'étude
et lors de ma recherche documentaire.

Je tiens ensuite à remercier
la bibliothèque de Sciences-Po Paris pour sa richesse documentaire,
la bibliothèque de Sciences-Po Grenoble pour avoir tout de même ouvert 4 heures par jour,
Saturnin, Virginie et Armeline pour avoir pris le temps de me relire,
mes amis pour m'avoir soutenue,
ma coloc' pour m'avoir supportée,
le vin et la bière pour avoir égayé mes soirées,
Jack Johnson et Marie-Antoinette pour leur soutien musical,
et surtout, merci aux Bleus de ne pas avoir perdu avant que je rende mon mémoire.

SOMMAIRE

INTRODUCTION 6

CHAPITRE I :

LE ROLE DE COORDINATEUR DU HCR ET LA QUESTION DE LA COOPERATION LORS DES SITUATIONS HUMANITAIRES COMPLEXES 12

I - Le rôle de coordinateur du HCR comme révélateur des défaillances de la communauté internationale 14

II - La coordination des opérations avec les militaires 24

RESUME ET TRANSITION 33

CHAPITRE II

LA MANIPULATION DES REFUGIES, LA PROPAGATION D'UN CONFLIT ET L'INERTIE DE LA COMMUNAUTE INTERNATIONALE 34

I - Comment expliquer la propagation des conflits par les crises de réfugiés ? 36

II- Politique de l'Etat source et Politique de l'Etat hôte 46

RESUME ET TRANSITION 61

CHAPITRE III

ASSURER LA SECURITE DES REFUGIES PENDANT LA CRISE ET APRES 62

I - Le chaos contenu : les réfugiés hutus rwandais en Tanzanie 63

II Quelle sécurité pour les réfugiés à l'épreuve de la sortie de crise? 71

CONCLUSION 83

BIBLIOGRAPHIE 87

ANNEXES 91

LISTE DES ABREVIATIONS ET INDEX

ONG : Organisation Non Gouvernementale OIG : Organisation Inter-Gouvernemental OI : Organisation Internationale

IDP : Internally Displaced Person (ou déplacé interne)

HCR : Haut Commissariat pour les Réfugiés

"3 R" ou "4 R" : "Retour, Réconciliation, Reconstruction" ou "Réintégration, Réconciliation, Réhabilitation, Reconstruction" (Politique de la communauté internationale concernant la stratégie adoptée dans les opérations de rapatriement des réfugiés)

ONU : Organisation des Nations Unies

PAM : Programme Alimentaire Mondial

UNICEF : Fonds des Nations-unies pour l'Enfance

PNUD : Programme des Nations-Unies pour le Développement DAH : Département des Affaires Humanitaires

BCAH : Bureau de coordination des Affaires Humanitaires CIAV : Conseil International des Agences Volontaires de l'ONU MINUAR : Mission des Nations-Unies pour l'Aide au Rwanda

MOU : Memorandum of Understanding (Document permettant la coordination entre deux agences de l'ONU)

CICR : Comité International de la Croix-Rouge (responsable pour les déplacés internes lors de la crise du Rwanda)

ECHO : European Community Humanitarian Office
OTAN : Organisation du Traité de l'Atlantique Nord

FPR : Front Patriotique du Rwanda (Milice tutsie)

FAR : Forces Armées du Rwanda (Armée hutue)

Interahamwe : milice hutue (aux méthodes réputées très violentes)

FAZ : Forces Armées Zaïroises

AFDL : Alliance des Forces Démocratiques pour la Libération du Zaïre/Congo (Forces armées dirigées par L. Kabila, alliées aux Tutsis et en guerre contre le régime de Mobutu)

RWI : Rwandan Women's Initiative

CERA : Commission for Eritrean Refugee Affairs

RDC : République Démocratique du Congo (ex-Zaïre) UA : Union Africaine

INTRODUCTION

Le terme de réfugié est défini en ces termes par la Convention de Genève de 1951 : il s'agit de « toute personne (...) qui se trouve en dehors du pays dont elle a la nationalité (...) parce qu'elle craint (...), avec raison, d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques, ou qui ne peut pas ou qui, du fait de cette crainte, ne veut pas se réclamer de la protection du pays dont elle a la nationalité (...) ». Cette définition a été conçue dans le contexte de la Guerre Froide, et restreignait alors ce concept aux réfugiés politiques.

Parallèlement, le Haut Commissariat pour les Réfugiés (HCR), agence autonome des Nations-Unies, fut créé pour prendre en charge les réfugiés européens issus de la Seconde Guerre Mondiale. Les réfugiés ont d'ailleurs toujours été un produit de la guerre (et un produit des catastrophes naturelles parfois), principale source identifiable de ce type de mouvements de population et principale menace à la sécurité. Le lien entre les problèmes de sécurité nationale et internationale et l'aide humanitaire aux réfugiés n'est donc pas nouveau. Le HCR fut pourtant créé au départ pour une période de trois ans, pensant que ce problème serait temporaire. Et tout comme la définition du réfugié le laisse entendre, le HCR a été conçu comme une agence non opérationnelle, « humanitaire et a-politique ». Sa mission première était donc de protéger juridiquement les personnes relevant de sa compétence en faisant a promotion du droit d'asile et en recherchant pour eux des solutions durables. Le HCR fut aussi investi de la mission de promouvoir le droit international des réfugiés, dont les principes fondateurs sont le non- refoulement (aucun Etat n'a le droit de refuser d'accueillir un réfugié sur son territoire), la neutralité, c'est à dire la non-ingérence dans les affaires intérieures d'un Etat, ainsi que l'impartialité, c'est à dire qu'il ne peut prendre partie dans un conflit. Son statut ne lui confère donc aucune délégation de souveraineté, aucun droit d'initiative, et surtout aucune ressource financière autonome (le budget du HCR repose à 98% sur des contributions volontaires).

Depuis sa création le HCR a donc bien changé. En 1967, un protocole (dit le Protocole de 1967) fut adopté, éliminant les restrictions spatio-temporelles du mandat du HCR. Aujourd'hui son mandat reste renouvelable tous les cinq ans, en même temps que l'élection de son secrétaire général. Mais le HCR a aujourd'hui le mandat pour se préoccuper de tous les réfugiés, et considère la définition individualiste (chaque réfugié doit individuellement prouver les persécutions dont il est victime) de 1951 de manière extensive. Le HCR peut donc considérer les réfugiés collectivement, en supposant que chaque réfugié qui fuit un conflit craint personnellement pour sa vie, en tant que représentant d'un groupe persécuté. Le HCR a étendu également son mandat pour s'occuper des personnes déplacées à l'intérieur d'un conflit, dits « Internally Displaced Persons » (IDPs), même si le débat fait rage pour savoir si ces déplacés internes doivent être

considérés comme des « réfugiés internes » ou non, le tout étant de savoir s'ils doivent recevoir le même type d'aides ou non, (et surtout jusqu'à quand, puisqu'un IDP vivant déjà dans son propre pays, il ne peut être rapatrié)¹. Le réfugié, comme le déplacé interne (qui sont plus nombreux aujourd'hui que les réfugiés), reste pour autant fondamentalement quelqu'un de non-combattant. Ceci a permis au HCR d'étendre considérablement son domaine d'action, passant de la simple protection juridique à l'assistance humanitaire, se chargeant de protéger physiquement les réfugiés. Si en 1951, le HCR avait sous sa responsabilité 400 000 réfugiés européens, il assistait en 2004 environ 25 millions de personnes². L'Afrique est le continent le plus concerné : les africains ne représentent que 12% de la population mondiale mais environ 28% des réfugiés, et pas loin de 50% des déplacés internes³.

Dans le cas des mouvements de réfugiés de masse, la construction de camps reste la meilleure solution pour protéger ces personnes. En effet, il s'agit d'un des meilleurs moyens pour assurer la sécurité des réfugiés dans leur pays d'accueil lorsqu'ils sont nombreux. La violence qui peut s'exercer contre eux peut émaner de nombreuses sources, qu'il s'agisse du crime organisé, de forces de polices ou militaires, de militants de toutes sortes, de la population locale, ou d'autres réfugiés eux-mêmes. Les réfugiés sont des personnes par nature extrêmement vulnérables, puisque leurs ressources matérielles et financières sont quasi inexistantes, que leurs familles peuvent avoir disparu, ainsi que toutes les structures communautaires qu'ils connaissaient. Les violences qu'ils connaissent peuvent aller du vol au viol ou toute autre agression physique, mais ils sont également susceptibles de connaître des violences politiques, telles que la manipulation ou l'assujettissement à certains groupes de militants. D'autre part, la présence d'éléments armés dans les camps représente une sérieuse menace à la sécurité des réfugiés, mais aussi à celle des travailleurs humanitaires, des populations locales et des Etats. Les camps de réfugiés sont a priori construits pour éviter ce type de menaces et assurer la protection de tous, mais ils ne peuvent répondre à tous les problèmes sécuritaires posés par un afflux massif de réfugiés. Le problème est enfin que les camps ne favorisent pas toujours le retour des réfugiés chez eux, ce qui est la solution optimale selon le HCR pour résoudre le problème des réfugiés. D'autres solutions peuvent alors être activement recherchées, comme l'installation sur place et donc l'intégration dans la communauté hôte, ou la réinstallation dans un pays tiers, toujours à la recherche d'une sécurité optimale pour les réfugiés, les populations, et les Etats.

¹ Erin Mooney, «The Concept of internal displacement and the case for internally displaced persons as a category of concern», in Refugee Survey Quaterly, vol. 24, issue 3, UNHCR, 2005.

² Voir Annexe 1

³ voir Annexe 1

Depuis la création du HCR, les conflits déchirant les Etats ont changé de nature. Depuis le début de la décolonisation, et plus encore depuis la fin de la Guerre Froide, les conflits sont de plus en plus souvent intra-étatiques, et s'ils sont moins nombreux, passant de 50 en 1992 à 30 en 2004⁴, ils sont lourds en termes de pertes civiles et en termes de déplacements de population. En effet, les combats réguliers entre armées disciplinées se font plus rares, et les belligérants aujourd'hui prennent plus à partie les populations civiles comme objectif ou comme ressource d'une guerre. F. Weissman, dans son étude sur la guerre civile au Libéria⁵, distingue quatre manières d'utiliser la population civile dans un conflit. C'est sur elle que peut reposer l'économie de guerre soit par pillages ou taxation des biens produits, soit sur un rôle victimaire, en prélevant une aide humanitaire prévue pour les civils. Les civils peuvent également constituer un réservoir de main d'oeuvre, surtout lorsqu'une partie du conflit porte sur le contrôle et l'exploitation des ressources du pays. Les civils peuvent avoir un rôle militaire, d'abord en fournissant des soldats (développement notamment du phénomène des enfants-soldats), en tant que bouclier humain ou comme réseau d'informateur. Enfin les civils restent un fort gage de légitimité dans un conflit, même si les moyens de leur contrôle restent coercitifs. Voici donc les raisons pour lesquelles les civils fuient ce type de conflit, comme au Libéria où environ 4/5^e de la population était déplacée en 1995, au plus fort de la guerre.

Souvent ces conflits, ayant lieu dans les pays du Sud, notamment en Afrique, sont qualifiés du guerres ethniques. Cependant, comme le souligne JC. Ruffin⁶, cette typologie est quelque peu artificielle. Ces mêmes conflits étaient qualifiés de lutte pour la décolonisation dans les années 60, de conflits liés à la Guerre Froide ensuite, et aujourd'hui, de guerres ethniques. Pour autant, les racines profondes de ces conflits restent plus ou moins les mêmes. Les conflits actuels sont bien souvent la marque d'une décomposition de la société civile et d'un délitement d'un Etat souvent « importé »⁷ dans des sociétés touchées par l'extrême pauvreté. Ces guerres civiles sont une riposte contre la mauvaise gestion des prétendus Etats-nations, particulièrement en Afrique⁸. Les populations réfugiées sont d'ailleurs souvent concentrées dans les Etats voisins de ces Etats qui s'effondrent. Et l'afflux de réfugiés dans un Etat fragile peut à son tour tout faire basculer. Mais qualifier ces conflits de « guerres ethniques » est une manière sous entendue de dire que ces conflits, bien souvent africains mais pas seulement, n'ont plus d'intérêt géostratégique aux yeux de l'Occident, depuis la fin de la décolonisation et la fin de la Guerre Froide. Ce désintérêt dénoncé de la communauté internationale⁹ se caractérise souvent par un manque de

⁴ Selon le même rapport du CS

⁵ Médecins Sans Frontières, « Populations en danger », Rapport annuel, 1996, sous la direction de Frédéric Weissman, Paris, La Découverte, 193 p.

6 « Les conflits africains », in Relations internationales et stratégiques, n°23, automne 1996

⁷ Pour plus de détails, voir « L'Etat importé », Bertrand Badie

⁸ Ahmednasir M. Abdullahi, « The Refugee Crisis in Africa as a Crisis of the Institution of the State », in

International Journal of Refugee Law, 1994, vol 6, n°4

⁹ Par communauté internationale j'entends tous les acteurs étatiques, inter-étatiques et transnationaux qui

interviennent dans la définition de l'agenda international. C'est à dire l'ONU et toutes ses agences, les Etats, les
ONG, les OIG... Le terme de « société mondiale » conviendrait mieux étant donné le faible degré
d'institutionnalisation des relations internationales, et étant donnée la multiplicité et la complexité des relations entre

volonté et d'implication politique dans les conflits concernés.

Cependant, l'intervention de la communauté internationale dans ces conflits, quelle que soit son intensité, marque un tournant dans les relations internationales. L'intervention par exemple du HCR au coeur des conflits dans des « Etats défaillants », marque le déclin des principes de souveraineté et de territorialité comme principes absolus des relations internationales. La contradiction est forte entre le champ humanitaire -qui protège des flux intra-étatiques et transnationaux de réfugiés et de personnes déplacées - et le champ, resté lui inter-étatique, des moyens offerts par la communauté internationale¹⁰. Cette contradiction fondamentale prend toute son ampleur chez les réfugiés, qui sont « l'emblème de la transformation des relations politiques, légales et territoriales : brisant l'identité entre l'Homme et le citoyen, laquelle repose sur la fiction de la souveraineté, le réfugié défie le triptyque Etat - nation - territorialité ; il sanctionne le déclin de l'Etat-nation et la déterritorialisation »¹¹.

Ces considérations trouvent leur écho, en théorie des relations internationales, dans le courant transnational, qui contrairement au courant réaliste, considère les migrations (et d'autant plus s'il s'agit de migrations forcées) comme « un élément important des flux transnationaux qui entretiennent la « turbulence » du monde contemporain »¹². Les migrations et les déplacement de populations entretiennent donc les tensions entre l'étatique et le transnational. Ces interdépendances et interactions croissantes entre sociétés, Etat, et individu, apparaissent parfois incompatibles avec les structures légales inter-étatiques qui structurent le système Westphalien des relations internationales. Cette tendance lourde explique la crise que traverse le multilatéralisme traditionnel fondé sur la coopération inter-étatique. La remise en cause des principes traditionnels de sécurité et de souveraineté a donc inscrit le problème des réfugiés (menace réelle mais parfois construite) au centre de la politique internationale.

Le concept de sécurité humaine, fruit de la fin de la Guerre Froide et de l'expansion des logiques de mondialisation, consacre l'élargissement du domaine de la sécurité à des menaces non militaires. La sécurité humaine a une portée universelle. Elle est fondée sur l'interdépendance, et elle porte l'attention sur les populations plus que sur les territoires, prenant en compte la notion de développement durable et prônant l'ingérence humanitaire aux dépens des principes classiques de souveraineté et de non-intervention dans les affaires intérieures d'un État. La sécurité humaine n'est pas centrée sur les menaces mais plutôt sur l'origine du symptôme, et est donc motivée par « le soucis d'une réponse institutionnalisée, et non ponctuelle, adaptée, et non

acteurs mondiaux.

¹⁰ Laura Lohéac, « La Sécurité humaine face au défi du multilatéralisme : l'action du HCR dans la crise des Grands Lacs et au Kosovo », mémoire sous la direction de Bertrand Badie, Sciences-po Paris, ?

¹¹ G. Agamben, « Au-delà des droits de l'Homme », Libération, 9 juin 1993

¹² Bertrand Badie, « Flux migratoires et relations internationales », in B. Badie, C. Wihtol de Wenden, « Le Défi migratoire. Questions de relations internationales », Paris, Presses de la FNSP, 1994

rigide, préventive, et non réactive »¹³. Le concept de sécurité humaine réalise donc la volonté internationale d'intervention humanitaire et de gestion globale des crises. En 1994, le PNUD (Programme des Nations-Unies pour le développement), détailla les différents éléments constitutifs de la sécurité humaine¹⁴, en considérant la sécurité, et donc les menaces qui pèsent sur les Hommes de manière globale¹⁵.

De même, la décennie 90 a vu se multiplier les opérations de maintien de la paix, au titre du chapitre VII de la Charte des Nations-Unies, qui autorise l'utilisation de la force pour atteindre des objectifs humanitaires, ce qui prouve le recul, relatif, du concept de souveraineté. La sécurité humaine est également devenue l'axe diplomatique d'un groupe de puissances moyennes réunies autour du Canada, dit « groupe de Lysoen ». La principale difficulté du concept de sécurité humaine tient à la difficulté de lui trouver des traductions opérationnelles, puisque sa définition est extensive, et n'est pas (encore ?) définie dans le droit international.

Ce concept de sécurité humaine a largement été repris par le HCR dans sa doctrine d'intervention, en reconnaissant l'interdépendance des différentes menaces sécuritaires dans les situations impliquant des mouvements de réfugiés¹⁶. Cette nouvelle conception a poussé le HCR à étendre sa conception de la protection des réfugiés : la protection des réfugiés ne signifie plus seulement la protection physique, mais aussi le respect de la personne humaine et de sa dignité. C'est pourquoi par exemple le HCR, particulièrement conscient des violences particulières faites aux femmes multiplie les actions de protection en leur faveur.

Les déplacements de populations font partie intégrante des préoccupations lorsque l'on parle de sécurité humaine. Il s'agit d'assurer la protection et l'assistance des réfugiés et des personnes déplacées, ce qui est aujourd'hui la mission du HCR, assisté d'autres organisations internationales, gouvernementales ou non. En effet, ces déplacements de population peuvent affecter les conflits desquels ils découlent, ainsi qu'en provoquer d'autres. De plus, de par cette approche globale de la sécurité humaine, identifier des solutions à ces personnes en difficulté, c'est aussi se pencher sur la question de la reconstruction d'un pays après un conflit.

L'objet de cette étude est alors de comprendre comment et pourquoi, dans ce contexte des relations internationales, des conflits qui génèrent d'importants déplacements de population et qui sont gérés en général par le HCR peuvent se propager ?

Nous étudierons dans un premier temps comment le HCR tente de rendre le concept de

¹³ Sabina Alkire, «Conceptual Framework for Human Security », February 2002, paper presented at the second meeting of the Commission on Human Security, Tokyo, Déc. 2001»

¹⁴ PNUD, « Human Development Report », 1994, http://hdr.undp.org/reports/global/1994/en/

¹⁵ Voir Annexe 2

¹⁶ Voir Annexe 1

sécurité humaine opérationnel. Ceci nous amènera à étudier son rôle de coordinateur et ses limites lors des situations humanitaires complexes.

Mieux comprendre l'action du HCR nous permettra de nous pencher sur le problème de la sécurité dans les camps de réfugiés comme principale source de la propagation des conflits, ce problème illustrant les défaillances politiques de la communauté internationale.

Dans ce contexte nous étudierons enfin comment des solutions durables, qui respectent la sécurité des sociétés d'accueil et des réfugiés eux-mêmes, peuvent être trouvées lors du retour ou de la réinstallation de ceux-ci.