Performance et evaluation du cocontractant de l'administration, approche managériale de la commande publique

A. L'évaluation de l'efficacité du cocontractant au regard de ses missions

142. L'évaluation de l'efficacité d'un candidat se mesure en fonction du travail qu'il accompli au regard de ses missions et de ses attributions. Sans revenir sur l'utilité d'une telle évaluation que nous avons démontré plus tôt, nous mettrons en perspective cette évaluation au regard d'un outil, également initialement issu du secteur privé, qu'est le reporting (1.), et de la manière de l'appréhender par les services de commande publique (2.).

1. La place du reporting dans l'évaluation de l'efficacité du cocontractant

143. Définition du reporting. Le groupe AFG conseil, spécialisé dans l'accompagnement de clients, l'amélioration et la performance de leurs sociétés défini le reporting -ou communication de données en français- comme l'outil permettant « d'avoir un regard global sur une activité (É) une photographie d'une situation à un instant précis, une image qui aurait pour objectif de présenter de manière régulière une information brute ou l'évolution de cette même information (É) il s'agit de la production de chiffres et d'indicateurs bruts, laissant la transposition et l'analyse aux décideurs »¹⁵⁵.

Il s'agit donc d'une méthode utilisée dans la sphère privée des affaires ayant pour but d'évaluer constamment une activité précise d'une société. Cet ensemble d'évaluations conduit nécessairement à une synthèse et une analyse poussée, en vue

155 Groupe AFG conseil, actualités, Le pilotage, entre Reporting et Tableaux de bord. http://www.groupeafg.com/le-pilotage-entre-reporting-et-tableaux-de-bord-2/

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d'évaluer l'ensemble du travail accompli et sa qualité afin de le comparer aux objectifs initiaux et de redéfinir une stratégie si nécessaire.

144. L'intérêt du reporting dans la commande publique. On comprend alors implicitement l'intérêt que pourrait revêtir l'utilisation de cet outil par les services de commande publique. Un reporting bien réalisé conduirait l'Administration à connaître constamment, ou tout du moins à échéances régulières, l'avancée de l'exécution de ses contrats et la qualité de cette exécution.

Il semble donc que l'utilisation de cet outil soit indispensable dans l'évaluation du cocontractant. Rappelons à ce titre qu'il n'existe pas un seul type de reporting, et qu'à l'instar du benchmarking cette pratique s'adopte et s'adapte selon chaque service de commande publique et selon le type de contrat conclu. Ainsi le reporting aura une place prépondérante lors de l'exécution d'un marché de travaux, là où il aura une place plus relative dans un marché de fourniture.

De même il faut reconnaître que le reporting étant une pratique théorique globale qui s'effectue de façon différente au cas par cas, les services de commande publique l'effectuent déjà sans parfois le savoir, à leur propre échelle. Ainsi, une simple réunion avec un titulaire sur l'avancée d'un contrat constitue déjà une première étape de reporting.

Au delà de faire comprendre l'intérêt réel du reporting nous souhaitons faire prendre conscience aux acheteurs que le reporting est un outil qu'ils connaissent et utilisent déjà. Cependant en restant une pratique et un outil le reporting peut être amélioré, modernisé et démocratisé par les services.

145. Tout l'enjeu pour l'Administration va être de déterminer la façon dont

elle souhaite mettre en place son reporting et l'importance qu'elle va lui conférer. En ce sens nous allons tenter de transmettre notre propre expertise à ce sujet.

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2. La mise en place du reporting et ses acteurs

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146. Il sera ici question de déterminer à notre sens la façon dont le reporting devrait être mis en place pour être le plus efficace possible, tout en gardant à l'esprit que chaque situation étant unique il conviendra aux acheteurs d'adapter ces conseils et de réaliser un travail qui leur sera propre et personnel.

a) Déterminer des objectifs précis

147. Il est évident que l'Administration ne sera jamais en mesure d'évaluer l'ensemble du travail accompli par son cocontractant à tout moment. S'oppose ici la contrainte de temps -on ne peut pas connaître l'avancée de l'exécution toute les heures, tous les jours etc- et une contrainte par l'objet -on ne peut pas connaître et évaluer l'ensemble des petites actions faites par le cocontractant dans l'exercice de ses missions.

Le premier travail à accomplir pour l'acheteur va donc être de déterminer en amont ses objectifs de reporting, et de s'y tenir. Il pourra alors à ce titre adopter un reporting par l'objet, c'est à dire l'évaluation de l'exécution en fonction de telle ou telle action du cocontractant (je veux évaluer cette prestation, puis celle-ci, puis celle-làÉ), ou un reporting par le temps, en fonction de certaines échéances ou étapes accomplies. Peut également être adopté un reporting par le temps et par l'objet selon la complexité du contrat, sa durée et son objet.

Toujours est il que cette première étape de détermination des objectifs est indispensable et déterminante puisqu'elle sera la base même du reporting et sera une sorte de fil conducteur de l'évaluation.

b) Formaliser le reporting

148. Il est indispensable que le reporting soit porté à la connaissance du titulaire et qu'il soit accepté par celui-ci. En ce sens le reporting doit être inscrit dans le contrat et dans le cahier des charges.

Non seulement cela permet au titulaire d'être au courant de l'existence du reporting et des actions qu'il aura à mener en ce sens, mais surtout cela

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permettra de faire du reporting une clause opposable au titulaire en cas de manquement. Cette inscription au contrat doit d'ailleurs s'adjoindre de clauses de pénalités en cas de non respect, et permettra la mise en place des clauses incitatives de performance.

Cette formalisation est donc nécessaire dans un objectif de réalisation concrète du reporting et favorisera la transparence de la procédure d'évaluation.

c) Un premier type de reporting : le reporting par réunion.

149. Il s'agit dans cette hypothèse de prévoir, par échéances régulières ou lors d'étape névralgiques de l'exécution, des réunions où seront présents le ou les titulaires ainsi que l'Administration.

Lors de ces réunions le cocontractant aura à présenter l'avancée, la qualité, les délais et les difficultés rencontrées lors de l'exécution. En fonction des objectifs déterminés du reporting le titulaire aura à répondre de ses actions lors de ces réunions auxquelles sa présence doit être obligatoire.

L'avantage que présente le reporting par réunion est la célérité par laquelle l'Administration va pouvoir lui répondre. N'oublions pas que par l'exercice de ses pouvoirs de direction et de modification l'Administration peut réellement influer sur l'exécution du contrat. Un échange oral sera alors bien plus rapide et permettra une réaction imminente en cas de problèmes.

d) Un second type de reporting : le reporting par rapports écrits.

150. Il sera demandé au cocontractant dans cette hypothèse de produire et de transmettre, à échéances régulières ou lors d'étapes névralgiques de l'exécution, par écrit, l'ensemble des informations vues précédemment. L'Administration recevra donc -éventuellement par voie dématérialisée- les conclusions de son cocontractant vis à vis de l'exécution de son contrat et sera en mesure de l'évaluer pleinement.

L'avantage de ce type de reporting est qu'il peut être fait plus souvent. Là où les réunions mobilisent un ensemble d'acteurs pour une durée indéterminée les rapports écrits sont réalisables plus facilement. De même le traçage écrit de

156 Groupe AFG conseil, actualités, Le pilotage, entre Reporting et Tableaux de bord. http://www.groupeafg.com/le-pilotage-entre-reporting-et-tableaux-de-bord-2/

157 Idem.

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la procédure est facilité. Cependant cette pratique est nécessairement moins rapide que la précédente puisque l'Administration à l'issue de l'évaluation doit nécessairement répondre par l'écrit à son cocontractant. L'échange d'informations, de questions et la compréhension mutuelle s'en retrouvent donc impactés.

e) Le reporting mixte

151. Il s'agit ici de mélanger les deux procédures vues précédemment. Le titulaire aura donc à réaliser des rapports écrits selon les modalités déterminées en amont, et s'en suivra une réunion de debriefing et d'orientation.

L'avantage de cette procédure est qu'elle permet à l'Administration de préparer correctement sa future réunion par l'obtention des pièces écrites et de répondre tant par voie écrite qu'orale lors de la réunion. De même cette procédure inclue tant le dialogue et l'échange oral que la traçabilité des échanges.

En ces sens cette mise en pratique du reporting nous semble plus efficace.

f) L'utilisation de tableaux de bord

152. « Le but d'un tableau de bord est d'aider le décideur à la prise de décision pendant l'activité »¹⁵⁶. Il s'agit d'un outil sous forme de tableau où seront retranscrites les informations qui permettront de suivre l'évolution de l'activité et de l'exécution du titulaire¹⁵⁷.

En pratique cet outil est donc un tableau qui recensera tant les objectifs en terme de qualité, que les délais à respecter, que les budgets prévus et qui mettra ces objectifs en relation avec l'évaluation du cocontractant. Autrement dit ce tableau, qui sera rempli au fur et à mesure de l'exécution du contrat et de l'évaluation du titulaire permettra de connaître, en temps réel, si l'exécution respecte les objectifs initiaux. Dans le cas où ces objectifs sont en voies de ne pas être respectés, il sera encore temps pour l'Administration de prendre toutes les mesures qui s'imposent.

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Ce tableau de bord est donc un outil dont l'intérêt s'illustre sur des contrats particulièrement long, et permet de ne pas se retrouver lors la moitié de la durée du contrat avec seulement 25% des objectifs réalisés à titre d'exemple.

Cet outil est donc complémentaire de l'activité de reporting, il s'intègre parfaitement dans la démarche d'évaluation du cocontractant et permet, outre de garder une trace écrite de l'évaluation, d'apport un réel support à l'acheteur.

A ce titre nous conseillons d'ailleurs vivement au service désirant pratiquer le reporting de se doter d'un outil semblable.

g) Les acteurs du reporting

153. Nous l'avons vu cette pratique requiert une phase d'analyse critique Ðet contradictoire- des résultats de l'évaluation. Si l'acheteur doit déterminer ses objectifs et la façon dont il entend mettre en place le reporting, reste à savoir qui sera en charge de l'analyse des résultats. Ce qui est sous entendu par cette partie est de savoir comment un agent spécialisé en contrat public va, à titre d'exemple, évaluer l'avancée d'un contrat ayant pour but la création d'un site internet et d'une application mobile ?

Si le service en lui même s'estime compétent pour juger et analyser l'évaluation, il est également possible eu égard à la complexité du projet qu'il n'ait pas le bagage suffisant pour le faire. Se pose donc la question de savoir qui faire intervenir lors de la phase d'analyse du reporting.

Nous conseillons aux acheteurs, dans un premier temps, et s'ils s'en estiment incapables, de faire intervenir les autres services de la collectivité. Pour reprendre l'exemple du site internet et de l'application mobile, nombreuses sont les collectivités territoriales dotées d'une Direction des Systèmes Informatiques, composée en grande majorité d'informaticiens. Il serait alors utile et peu onéreux de faire intervenir ces personnes spécialisées dans l'analyse des résultats.

Dans un second temps nous pouvons également conseiller aux acheteurs de faire intervenir un opérateur privé, expert dans le domaine. A l'instar de l'assistance à maitrise d'oeuvre nous pourrions imaginer un système où la collectivité passe un marché public de service en vue d'analyser les résultats issus de

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l'évaluation. Bien que cette démarche représente nécessairement un cout supplémentaire elle peut totalement se justifier en fonction de l'importance du contrat public principal.

154. Si le reporting reste l'outil phare de l'évaluation de la valeur technique du cocontractant, il est également intéressant de l'intégrer à un processus d'évaluation globale du cocontractant.

B. L'évaluation globale du cocontractant au regard de la performance du contrat public

155. Il sera ici question de revenir sur l'assemblage des deux processus d'évaluation (1.), avant de développer deux points concrets et expérimentés qui ont portés leurs fruits (2.).

1. L'analyse et l'évaluation conjointe du prix et de la valeur technique

156. La première chose qu'il convient de rappeler ici c'est qu'évaluation du prix et évaluation de la valeur ne se confondent pas, et surtout, ne s'opposent pas l'une à l'autre. En ce sens, et quel que soit le degré de difficulté de mise en place de ces procédures il est tout à fait possible de les mener conjointement.

157. L'intérêt d'une analyse conjointe. En effet allier évaluation du cocontractant au regard du prix pratiqué et évaluation du cocontractant au regard de sa valeur technique permettra à l'acheteur d'avoir un regard global sur l'ensemble de l'oeuvre du titulaire au regard du contrat. Nous pourrions même affirmer que l'une ne va pas sans l'autre, et qu'évaluer le prix sans connaître les prestations qui y sont réellement affectées serait tout aussi inefficace que d'évaluer un ensemble de prestations sans en connaître le prix réel ou, tout du moins, le prix pratiqué sur le marché concurrentiel.

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En ce sens il serait clairement dommageable et regrettable pour un

158 A propos de la loyauté contractuelle, voir CE assemblée Commune de Béziers I, n°304802 en date du 28

décembre 2009, considérants 2, 3 et 4.

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acheteur de se priver de l'une ou l'autre de ces évaluations, d'autant qu'elles restent toutes les deux réalisables pour peu que l'on se soumette aux règles applicables en la matière.

Ces deux évaluations restent liées dans une volonté de performance globale de l'achat public.

Au de là même de la simple question de performance, la mise en place de ces deux évaluations comme nous l'imaginons serait un message fort envoyé aux futurs cocontractants. L'intérêt sera de faire comprendre à l'ensemble des candidats que l'Administration est prête à travailler avec eux, prête à rechercher l'équilibre dans le contrat, prête à gratifier leur performance par la mise en place de clauses incitatrices mais qu'au delà de toutes ces concessions l'Administration ne laissera rien passer, aucun écart, aucune mauvaise foi, aucun manquement à la loyauté contractuelle¹⁵⁸, que cela concerne les prix ou l'exécution en elle même. En d'autres termes, que l'Administration agira sur certains points comme le ferai un partenaire privé avec son cocontractant. Fini la volonté de vouloir tromper l'Administration au motif que celle-ci est moins attentive à la dépense de ses fonds qu'un opérateur privé.

158. La nécessité d'une réforme. Toutefois pour permettre la mise en place de tels dispositifs une réelle réforme s'impose. Législativement d'abord, où ces pratiques si on désire qu'elles soient mises en places par les acheteurs doivent être encadrées, ne serait-ce que pour rassurer les agents face au risque contentieux. Deuxièmement il faut faire comprendre aux services de commande publique que ces mesures sont possibles, qu'elles sont légales et pour cela il faut en quelque sorte changer les mentalités, impulser une nouvelle dynamique dans l'ensemble des services. Une formation continue des agents et de leurs responsables doit également se mettre en place pour garantir que l'Administration évoluera en même temps et de la même manière que ses cocontractants privés.

Enfin il apparaît indispensable que des fonds se débloquent pour permettre à l'Administration de mettre en place l'ensemble de ses prérogatives concernant la commande publique. Qu'il s'agisse de moyens pour la formation, de moyens pour la

159 Pour un management performant de l'exécution des marchés, rapport présenté par Alain Buat le 06 mars 2014, CCI de Paris page 9 http://www.cci-paris-idf.fr/sites/default/files/etudes/pdf/documents/marches-publics-

management-performant.pdf

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mise en place d'achats innovants et les procédures d'évaluation ou encore des moyens en vue d'un recrutement supplémentaire d'agents, nous envisageons -entre autre- une commande publique performante par l'obtention de fonds supplémentaires.

159. S'il apparaît à la lecture de ce mémoire que nous avons théorisé un nombre important de points de vue, il est également nécessaire de préciser que certaines démarches ont été entreprises pour favoriser un achat public performant.

2. Deux exemples concrets expérimentés en faveur d'une commande publique performante

160. Deux exemples nous ont particulièrement marqué lors de nos recherches. L'un est américain, l'autre est français. Ces deux cas que nous allons développer tendent à prouver que l'approche managériale de la commande publique n'est pas nécessairement en contradiction avec la commande publique.

a) L'exemple américain : le système des score card.

161. L'évaluation de la performance des cocontractants de l'Administration américaine tient une place prépondérante dans l'équivalent du droit de la commande publique américain.

La performance en elle est même revêt une importance particulière en cela que les « contribuables doivent bénéficier de la garantie de « best value ». »¹⁵⁹. Cette volonté de placer la performance de l'achat public sur un piédestal s'explique par l'idéologie très libérale des foyers américains et de leur réticence à payer l'impôt. De ce fait, les contribuables ont donc un droit de regard sur les contrats passés par leurs administrations.

Cette évaluation de la performance prend donc la forme des « score card », ou fiches d'évaluation, qui vont recenser un ensemble d'évaluations qui vont porter tant

160 Acheteurs-publics.com L'évaluation fournisseurs dans les marchés : l'exemple américain par Ludovic Myhié en date du 27 décembre 2013. http://www.acheteurs-publics.com/actualite-des-acheteurs-publics/levaluationfournisseursdanslesmarcheslexempleamericain

161 Idem.

162 Idem.

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sur la performance technique, que le contrôle des coûts, que la gestion du planning ou encore les relations commerciales¹⁶⁰. Notés de non satisfaisant à exceptionnel ces quatre facteurs vont être intégrés à chaque fiche d'évaluation qui seront par la suite centralisées au sein d'une même plateforme en ligne¹⁶¹ consultable.

Le Federal Acquisition Streamlining Act de 1994 prévoit également que la performance des cocontractants évaluée dans les score card est l'un des éléments pris en compte dans l'attribution d'un marché¹⁶².

L'idée intéressante dans ce processus est dans un premier temps le droit de regard qu'ont les contribuables sur les contrats conclus. En effet, sans que nous soyons favorables à un système où les concitoyens auraient à se prononcer sur l'opportunité de chaque contrat public -ce n'est pas le cas aux USA-, force est d'admettre que ce droit de regard aurait un intérêt légitime en France, ne serait-ce que pour renouer de bonnes relations entre administrations et administrés.

Le deuxième intérêt est la place que revêt l'évaluation de la performance dans l'attribution de contrats publics qui pourrait être une piste à confirmer en France.

Enfin, le troisième et dernier intérêt de ce modèle réside dans la plateforme unique où est recensé l'ensemble des évaluations des cocontractants. Dans une optique de progression mutuelle des services de commande publique il est nécessaire que les acheteurs puissent compter les uns sur les autres et collaborer par l'échange d'informations. En ce sens l'idée d'une plateforme commune à l'ensemble de nos services de commande publique français où serait partagée l'expérience acquise années par années serait une piste de réflexion intéressante de notre point de vue.

b) L'exemple français : l'initiative félicitée de la ville de Saint-Ouen

162. En 2013 la ville de Saint-Ouen a utilement décidé de créer une Direction de la Commande Publique dont les mission sont la veille juridique des contrats

Chapitre second - Les méthodes modernes d'évaluation du cocontractant : l'insertion d'outils de management privé dans la

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passés, la sécurisation de l'ensemble des procédures et l'adoption d'une politique d'achat structurée et économiquement justifiée¹⁶³.

Ce service s'est a par la suite adopté une « démarche qualimétrique de ses achats »¹⁶⁴, qui associe le quantitatif au qualitatif. Cette démarche s'articule autour de quatre consignes qui sont l'évaluation de la qualité de l'exécution (le reporting donc), la vigilance quant au strict respect des clauses règlementaires, l'évaluation préalable des opérateurs économiques (le sourcing donc) et le recours systématique à la négociation lors de marchés à procédure adaptée¹⁶⁵.

Cette démarche s'est également accompagnée de la formation de l'ensemble de leurs agents directement assurée par les responsables de la nouvelle direction¹⁶⁶.

Qu'il s'agisse de la mise en place de processus novateurs, de la sécurité juridique ou de la formation des agents nous ne pouvons que féliciter cette démarche et espérons qu'elle aura tendance à se démocratiser au sein de l'ensemble des collectivités françaises !

Notre mémoire s'inscrit donc totalement dans la volonté de ce qu'a mis en place la ville de Saint-Ouen. Si cet exemple nous a grandement inspiré lors de notre mémoire nous n'avons pas été les seuls à le gratifier puisque cette démarche a été récompensée lors des Trophées de la commande publique¹⁶⁷.

En cela la ville de Saint-Ouen illustre parfaitement l'évaluation globale du cocontractant au regard de la performance de l'achat public. S'achève ainsi notre mémoire sur ce pari réussi de la ville de Saint-Ouen, dont nous ne pouvons que conseiller aux acheteurs de s'inspirer.

163 Pour un management performant de l'exécution des marchés, rapport présenté par Alain Buat le 06 mars 2014, CCI de Paris page 17 http://www.cci-paris-idf.fr/sites/default/files/etudes/pdf/documents/marches-publics-

management-performant.pdf

164 Idem.

165 Idem page 18.

166 Idem.

167 Idem.

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Conclusion

CONCLUSION

163. Un éclaircissement de la performance lato sensu grâce au truchement de l'analyse managériale. La performance au sein de la commande publique peut prendre plusieurs formes, et peut s'atteindre de différentes manières. Si le choix n'a pas été fait de traiter de certaines performances restreintes comme la performance sociale ou environnementale mais au contraire de la performance globale c'est qu'à juste titre, il nous semble opportun de ne pas s'attarder sur quelques éléments disparates mais bien d'étudier la performance sous sa forme unitaire. La poursuite de la performance dans l'achat public ne peut se résoudre à la tentative d'obtention de performances individuelles mises bout à bout mais bien d'aller au delà et de considérer la performance comme un objectif global dont il convient de se rapprocher le plus possible. En ce sens, et même si nous avons eu à traiter de la performance environnementale ou sociale brièvement notre mémoire se consacre en tout point à la recherche de la performance dans son ensemble.

De même la performance dans la commande publique peut s'atteindre de bien des façons. Nous rappelons d'ailleurs que si le choix a été fait de se limiter à l'évaluation des cocontractants c'est qu'en cela réside l'un des plus grands défis du XXIème siècle pour les acheteurs et l'une des plus grandes marges de progression dans l'objectif de performance. En ce sens nous espérons que notre mémoire a répondu aux objectifs fixés et qu'à sa lecture l'acheteur aura, à défaut d'acquérir de nouvelles connaissances, pris conscience qu'il possède un éventail de compétences qu'il peut mettre en place pour atteindre la performance de son achat.

Cet éventail de compétences et les outils que nous avons présentés s'intègrent d'ailleurs dans la conception large qu'est le management. Celui-ci se doit aujourd'hui d'être connu, utilisé et maitrisé par les services qui ne peuvent plus méconnaitre leur rôle dans la boucle macro-économique française tant ils sont à l'origine d'un levier de relance de la croissance formidable qu'est la commande publique.

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