|
Performance et evaluation du cocontractant de l'administration, approche managériale de la commande publique( Télécharger le fichier original )par Arthur MALANDIN Université d'Aix-Marseille - Master II Droit des contrats publics et droit public des affaires 2016 |
A. Une tendance actuelle néfaste à la vision long terme de l'achat public81 Chapitre premier - L'intérêt d'une évaluation du cocontractant lors de l'exécution du contrat public, un bénéfice brut pour l'Administration
82 Chapitre premier - L'intérêt d'une évaluation du cocontractant lors de l'exécution du contrat public, un bénéfice brut pour l'Administration passation du contrat, sa conclusion et la recherche du prix le plus bas l'agent doit encore vérifier, tout au long de la durée de vie du contrat, son exécution. 113. L'oubli de l'après contrat. Ces trois axes autours desquels se cristallise le volume horaire de chaque agent ne permettent donc pas au service de se projeter. L'après contrat et l'avenir sont clairement oubliés. Cet oubli est dû à de multiples facteurs. Dans un premier temps nous pourrions tenter de l'expliquer au regard des délais extrêmement stricts à respecter pour chaque agent. Au nom de la rentabilité et du rendement chaque agent doit sans cesse travailler plus vite et une réelle obligation de célérité se met en place dans les services. Cela implique que l'agent n'a pas matériellement pas le temps de se consacrer à une vision pluriannuelle de l'achat, et c'est également le cas de ses supérieurs. Ce manque de temps s'explique très facilement par le manque d'effectifs au sein des services. Ces dernières années ont connues une explosion de l'apparition des EPCI, des métropoles, des communautés d'agglomération ou des communautés de communes, chacune de ces entités reprenant peu à peu le flambeau de la commande publique. Cette centralisation de l'achat public au profit de structures plus grosses a potentiellement pu être un facteur de réduction des couts, notamment par la mutualisation des achats, mais s'est également accompagnée d'une diminution drastique des effectifs. A cela s'ajoute le fait que les contrats publics eux, n'ont absolument pas diminué et on assiste au contraire à une augmentation de ceux-ci. Face à ce constat il est clair que les services n'ont pas le temps nécessaire à se consacrer sur une vision futur de la commande publique. Cependant il convient de nuancer ces propos par le fait que les collectivités embauchent actuellement de plus en plus d'agents spécialisés dans le droit des contrats publics, mais force est de constater que les services n'avancent pas assez vite au regard des exigences formulées. Le dernier facteur qui explique l'absence de vision à moyen-long terme de l'agent public est le renouvellement systématique des agents. En effet dans la grande majorité des services de commande publique les agents ne sont pas nécessairement titularisés et conservent leur statut contractuel. De cette situation né un turn-over 83 Chapitre premier - L'intérêt d'une évaluation du cocontractant lors de l'exécution du contrat public, un bénéfice brut pour l'Administration conséquent où les services achats et les services commande publique se retrouvent totalement renouvelés en moins de 10 ans. Cette réalité impacte nécessairement le fait que les services, en général, n'accordent qu'une place relativement limitée à l'avenir.
En cela l'évaluation permet à l'Administration de se remettre en permanence en question. 84 Chapitre premier - L'intérêt d'une évaluation du cocontractant lors de l'exécution du contrat public, un bénéfice brut pour l'Administration En effet une évaluation du cocontractant aboutissant à un résultat positif permettra à l'acheteur de conserver et d'améliorer les éléments qui ont su fonder cette réussite. Il aura ainsi la possibilité pour l'avenir de se baser sur une base solide qu'il pourra même transmettre aux futurs agents ou aux autres services de commande publique. Ce traçage à l'écrit de chaque réussite et de chaque élément des évaluations positives ne pourra tendre qu'à faire progresser le service dans son ensemble. De même une évaluation aboutissant à un résultat négatif fera ressortir les lacunes, les manquements et les erreurs à ne plus commettre. Une fois encore il faudra alors tracer par écrit l'ensemble de ces conclusions qui serviront de base pour le travail futur des acheteurs. Tout est perfectible, tout peut être corrigé et les services de commande publique, à l'instar de tout autre service public ou privé peuvent prétendre à évoluer et s'améliorer, pour peu qu'ils jouent le jeu d'évaluer leurs cocontractants et l'ensemble de leurs oeuvres pour s'en servir à l'avenir. Voici la vision que nous avons souhaité mettre en lumière dans cette partie alors que le contexte actuel n'y est guère favorable. Il est désormais nécessaire d'étudier en quoi l'évaluation du cocontractant est réellement un outil propice pour le développement des services de commande publique. B. L'évaluation du cocontractant au coeur de la vision pluriannuelle de l'achat public
85 Chapitre premier - L'intérêt d'une évaluation du cocontractant lors de l'exécution du contrat public, un bénéfice brut pour l'Administration essentielle pour un service de commande publique puisqu'au regard des échéances et des délais de passation des contrats publics, certains actes d'achat ne peuvent attendre. Considérons à titre d'exemple un marché de fournitures de ramettes de papiers pour imprimantes, si aucune vision pluriannuelle de l'achat public n'est adoptée, que ce passera t'il au terme de ce marché ? Le service sera tout simplement dans l'incapacité de se fournir en papier et les impressions en seront grandement affectées. Ne restera au service comme seule solution de jouer avec la légalité et de passer des avenants, ou d'invoquer inutilement l'urgence pour conclure un nouveau marché plus rapidemment. Ce type d'exemple peut également s'appliquer aux opérations de travaux, aux marchés de service de nettoyage des locaux etc. En ce sens la vision pluriannuelle de l'achat public est indispensable, mais ne peut se limiter à une prévision d'achat sans transmission d'expérience, ce que permet une bonne évaluation du cocontractant. Une vision pluriannuelle permet donc d'anticiper chaque acte d'achat, tout en transmettant le savoir nécessaire aux générations futures d'agents. 119. L'intérêt de la programmation. La programmation des achat se définie quand à elle comme un outil qui repose sur « l'anticipation, la valorisation et l'anticipation des besoins regroupés au sein de programmes stratégiques d'acquisitions de fournitures, de services ou de travaux »146, elle permet de « donner une visibilité sur les actions qui devront être entreprises à court ou moyen terme en fonction d'une part de la prévision des ressources disponibles et d'autre part des besoins à satisfaire »147. La programmation permet donc de recenser l'ensemble des achats qu'il conviendra de réaliser, en fonction des échéances des marchés actuels, dans une optique pluriannuelle. Toutes les procédures à lancer sont donc prévues, computées par une nomenclature dans un objectif de stratégie, de performance et de mutualisation des achats lorsqu'elle s'avère possible. Une fois les achats planifiés, cette prévision doit être respectée, en vue de s'aligner sur la stratégie globale. Matériellement cette programmation prend souvent la forme d'un tableau type Excel qui recense l'ensemble des points vus précédemment. Outre le gain de 146 Acheteurs-publics.com Programmer ses achats, définition ligne 1. http://www.acheteurs-publics.com/mthodes-et-techniques-de-lacheteur-public/1---gouvernance-achats/programmer-ses-achats 147 Idem. 86 Chapitre premier - L'intérêt d'une évaluation du cocontractant lors de l'exécution du contrat public, un bénéfice brut pour l'Administration temps assuré par un fichier unique la programmation est clairement un outil à portée pluriannuelle, puisque le fichier en question n'a de valeur que pour l'avenir. Or, une programmation efficace ne se limite pas à prévoir les dates butoirs auxquelles il faudra relancer les marchés récurrents. Elle devra comporter en son sein l'ensemble des informations utiles à la relance d'un marché, comme les erreurs à ne pas commettre, l'identification des besoins, les points clefs à ne pas rater etc. En cela l'évaluation du cocontractant prend tout son sens pour les raisons vues plus haut. En intégrant cette évaluation complète à la programmation des achats l'acheteur s'assure une transmission efficace des informations relatives au contrat. L'évaluation des titulaires est donc un point névralgique de la programmation ; sans évaluation la programmation des achats ne peut rester qu'à son stade embryonnaire au risque de perdre bon nombre d'informations utiles.
C'est de ce constat que nous avons réfléchi à la création d'un nouvel outil fondé sur l'évaluation de l'ensemble des cocontractants. 87 Chapitre premier - L'intérêt d'une évaluation du cocontractant lors de l'exécution du contrat public, un bénéfice brut pour l'Administration 122. L'intérêt de l'outil statistique. L'idée est donc de créer un outil statistique, valant pour l'avenir, fondé sur le retour d'expérience de l'ensemble des marchés par l'évaluation des cocontractants, en vue de définir une stratégie globale d'amélioration et de performance. Par une évaluation totale des titulaires, du premier jour d'exécution du contrat jusqu'au terme de celui-ci, bon nombre d'informations peut être regroupé, analysé et utilisé. En définissant des questions claires l'évaluation permettra d'apporter une réponse statistique qui servira de base à la définition de la nouvelle stratégie. A titre d'exemple une première question pourrait être « sur l'ensemble des contrats conclus et achevés ces trois dernières années, combien d'entres eux ont respecté les délais initialement prévus ? ». Par l'évaluation constante un premier chiffre, exprimé en pourcentage se révélera. D'autres questions sur le même thème suivront alors : « même question mais pour l'ensemble de mes marchés de travaux uniquement », « quelle durée moyenne de prolongation exprimée en jours ou en mois » etc... A l'issue d'une série de questions sur les délais l'Administration aura une série de réponses claires lui permettant d'établir le constat qui s'impose et de trouver de nouvelles solutions. Ce type de questions pourrait s'appliquer également au nombre d'avenants moyen passés par marché, ou par type de marché. De même le nombre de pénalités appliquées, le nombre de résiliation de contrats, la différence moyenne entre le budget prévisionnel initialement prévu et le budget réel final... Par la détermination de questions simples un constat, précis puis global, s'imposera et donnera tant aux acheteurs qu'à leurs supérieurs et aux élus l'ensemble des réponses utiles. A cela doit alors s'ajouter une phase d'analyse des résultats et éventuellement une mise en commun avec d'autres services du même type pour aboutir finalement à la détermination de nouveaux objectifs chiffrés pour les années suivantes et d'une nouvelle stratégie. Toutefois cela ne peut être fait que par une évaluation complète de l'ensemble des cocontractants de l'Administration, et l'archivage constant de l'ensemble des réponses. 88 Chapitre premier - L'intérêt d'une évaluation du cocontractant lors de l'exécution du contrat public, un bénéfice brut pour l'Administration Cet outil peut également permettre de créer et de développer une réelle politique de suivi des cocontractants, idée qui fait actuellement très largement défaut au sein des services de commande publique. Le constat actuel tient à ce qu'il est impossible de savoir ce que sont devenus les anciens titulaires des différents contrats publics. Or cela est une donnée extrêmement précieuse dans une idée de développement à moyen long terme. Par une évaluation au terme du contrat adjointe d'une bonne programmation des achats des réponses utiles se dégageront. A titre d'exemple : « sur l'ensemble des contrats que j'ai relancé, combien d'anciens titulaires ont de nouveau candidaté ? ». Si une majorité de réponses négatives se dégage, quelles conclusions faut il en tirer ? Les titulaires ne sont ils pas assez bien payés ? Les conditions de travail et le rythme imposé sont-ils satisfaisant de leur point de vue ? De même, si une majorité de réponses positives se dégagent, que cela signifie t'il ? L'Administration paye t'elle trop les titulaires au point que ceux-ci préfèrent travailler avec la sphère publique plutôt que la sphère privée ? Si une majorité de sociétés se porte de nouveau candidate et obtient le contrat, n'y a t'il pas un risque vis à vis de la libre concurrence ou de la dépendance à la collectivité de ces sociétés ? Tout autant de conclusions peuvent se révéler et permettre l'adoption d'une nouvelle stratégie. 123. Conclusion du chapitre. En propos conclusifs nous pouvons donc admette que l'évaluation des cocontractants, dans son ensemble est tant utile lors de l'exécution du contrat lui même, qu'à son terme et qu'elle permet une réelle performance de l'achat public, tant lors de l'exécution que pour l'avenir. Même si nous avons eu l'occasion de déterminer quelques outils propres à l'évaluation, il est désormais nécessaire de s'intéresser sur les méthodes concrètes d'évaluation des cocontractants. 89 Chapitre second - Les méthodes modernes d'évaluation du cocontractant : l'insertion d'outils de management privé dans la commande publique CHAPITRE SECOND - LES METHODES MODERNES D'EVALUATION
DU
Il conviendra dans cette partie de s'attarder dans un premier temps sur deux outils permettant cette évaluation (A.), qui, même si limités car non prévus explicitement par les réformes, permettent une réelle évolution de l'achat public performant (B.) A. Des outils d'évaluation des prix pratiqués d'origine privée, 148 Citation de David Kearns, ex directeur général de Xeorx Corporation, initiateur du Benchmark. https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/files/documents/performance/controle_gestion/an alyse_comparative/concepts_et_methodologie/Guide_methodologique_benchmarking_Nevaoconseil_2005.pdf 149 Tribune Clause de Benchmark, peu connue et si efficace, par Olivier Wajnsztok le 21/11/2016 pour décision-achat.fr point 6 http://www.decision-achats.fr/Thematique/process-outils-1037/breves/tribune-clause-benchmark-peu-connue-efficace-310858.htm#6hKH5w3krHcKEoBA.97 150 Idem point 2. 90 Chapitre second - Les méthodes modernes d'évaluation du cocontractant : l'insertion d'outils de management privé dans la commande publique intégrables à la commande publique 126. Deux outils principaux seront étudiés lors de cette partie, il s'agira dans un premier temps du Benchmark (1.) puis dans un second temps du Market Testing (2.). 1. Le Benchmark et la recherche du prix le plus juste
Chaque cocontractant du contrat public peut être à l'initiative du Benchmark mais devra pour cela en assurer le coût149 dès lors qu'elle estime qu'il existe un déséquilibre entre le prix payé et la réalité du marché. S'en suit l'étude et le rapport d'étude par la société tierce qui révèlera les écarts constatés150. A l'issu de cette étude acheteur et cocontractant identifient l'origine ou la fonction à l'origine de la différence des prix observable et procèdent à l'alignement 151 Idem point 3. 91 Chapitre second - Les méthodes modernes d'évaluation du cocontractant : l'insertion d'outils de management privé dans la commande publique des prix en fonction des tarifs pratiqués par la concurrence sur un marché de même type151. L'idée lors de cette procédure est évidemment d'évaluer le cocontractant, non pas au regard de critères objectifs prédéterminés mais au regard de la concurrence, au regard d'opérateurs privés qui, de par leur activité et leur secteur géographique auraient pu être cocontractants de l'Administration. Ceci étant dit il est vrai que certains candidats sont prêts à brader leurs prix en vue d'obtenir le contrat, cela nécessite donc que la recherche de l'offre anormalement basse ait été correctement réalisé. De même le benchmark ne permet une rectification des prix qu'au delà d'un certain seuil déterminé en amont, et ne saurait se réaliser pour quelques euros prêts. Au regard du coût que peut représenter cette procédure la partie initiatrice doit alors être certaine que l'alignement des prix qu'elle demande soit rentable au regard des frais avancés. Toutefois cette procédure permet la recherche du juste prix et de l'équilibre entre les parties. Quand bien même des clauses de révisions des prix aient été prévues au regard de certains indices, le benchmark permet tout de même une analyse plus précise, plus juste pour la partie se sentant lésée.
2. Le Market Testing et l'impact d'un prix excessif 152 Circulaire du 09 mai 2012 relative aux contrats de partenariat à l'attention des collectivités territoriales NOR : EFIT1206010C, point 4.1.5. 92 Chapitre second - Les méthodes modernes d'évaluation du cocontractant : l'insertion d'outils de management privé dans la commande publique
Alors que le benchmark ne prévoit qu'un alignement des tarifs sur la réalité du marché concurrentiel, le market testing est davantage utilisé pour contrôler l'honnêteté du titulaire au regard des prix qu'il pratique. Les conséquences sont alors logiquement plus lourdes dans ce cas précis. Il s'agit une fois de plus d'évaluer le cocontractant et d'éventuellement le mettre face à ses responsabilités en l'obligeant soit à sous-traiter une partie de ses compétences, soit à changer de sous-traitant. Même en étant initialement prévu pour les contrats de partenariat la démarche du market testing pourrait constituer un outil d'une grande utilité pour les acheteurs pour l'ensemble de leurs contrats. Pour autant cette procédure n'aurait de réel intérêt qu'au regard de certains contrats en raison de leur importance, de leur complexité ou 93 Chapitre second - Les méthodes modernes d'évaluation du cocontractant : l'insertion d'outils de management privé dans la commande publique de leur durée. Le market testing ne pourrait d'ailleurs pas s'utiliser à l'encontre d'un simple marché de fournitures où la sous-traitance n'est pas admise.
|
|
