La Constitution à l'épreuve des accords politiques dans le nouveau constitutionnalisme africain

SOMMAIRE

INTRODUCTION 1

PARTIE I : LA CONSTITUTION SECOUEE DANS SES PRINCIPES 8

CHAPITRE 1 : L'INSTAURATION DES REGIMES DE FAIT 10

Section 1 : Les accords politiques : un instrument non juridique 11

Section 2 : Les accords politiques : un instrument régissant le fonctionnement des

institutions 20

CHAPITRE 2 : LA REMISE EN CAUSE DE LA SUPREMATIE DE LA CONSTITUTION 29

Section 1 : Un pouvoir constituant mis entre parenthèse 30

Section 2 : Un juge constitutionnel impuissant 39

PARTIE II : LA CONSTITUTION COMPLETEE DANS SES FONCTIONS 48

CHAPITRE 1 : UN COMPLEMENT AVERE 50

Section 1 : Un complément établi 50

Section 2 : Un complément à juridiciser 59

CHAPITRE 2 : UN COMPLEMENT JUSTIFIE 66

Section 1 : Un droit constitutionnel impuissant 66

Section 2 : Un droit constitutionnel perfectible 74

CONCLUSION 85

BIBLIOGRAPHIE 88

TABLE DES MATIERES 95

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INTRODUCTION

« Dans le but d'assurer que la constitution de la Sierra Léone traduise les besoins et les aspirations du peuple sierra léonais et qu'aucune disposition constitutionnelle ou juridique ne constitue une entrave à la mise en application du présent accord, le gouvernement sierra léonais prendra toutes les mesures nécessaires pour créer un comité de révision de la constitution, chargé d'examiner les dispositions de la constitution actuelle et lorsqu'il jugera nécessaire, le comité recommandera des révisions et amendements »¹. Cette disposition de l'article 10 de l'accord de Lomé illustre de façon parfaite, le bras de fer qui oppose, depuis pratiquement deux décennies, la constitution de certains Etats d'Afrique à la réalité des accords politiques.

En effet, « au frontispice des nouvelles démocraties africaines ayant vu le jour à compter des années 1990, est inscrit en lettre d'or, le concept de l'Etat de droit »². Celui-ci postulait à travers « un usage effervescent tant, dans les discours politiques que dans la dogmatique »³, l'instauration de la démocratie par le truchement de l'affirmation, ou du moins, la proclamation constitutionnelle des libertés et droits fondamentaux, du multipartisme et de la soumission de l'Etat au droit. « Aussi, des mécanismes juridictionnels parfois sophistiqués sont-ils institués »⁴, pour garantir la suprématie de la constitution qui en est le socle⁵. À l'instar de leurs soeurs d'Europe dont elles sont inspirées, ces constitutions s'identifient comme la source d'où jaillit constamment l'autorité de toute autre norme juridique⁶. Elles ne peuvent donc être modifiées que dans le respect d'une procédure rendue solennelle par le constituant originaire, dans la perspective d'ériger une véritable parade aux tentatives malveillantes de les modifier « pour soi »⁷. C'était, pour ainsi dire, l'expression la plus

¹ Article 10 de l'accord de Lomé du 7 juillet 1999 dans le cadre de la résolution du conflit en Sierra Leone, cité par KPODAR (A.), « Politique et ordre juridique : les problèmes constitutionnels posés par l'accord de Linas Marcoussis du 23 janvier 2003» Revue de la recherche, Droit prospectif d'Aix Marseille, p.2504.

² BOUMAKANI (B.), « l'Etat de droit en Afrique », Revue juridique et politique, 2003, p. 445.

³ Ibidem.

⁴ Idem.

⁵ KOKOROKO (D.), « L'apport de la jurisprudence constitutionnelle africaine à la consolidation des acquis démocratiques : cas du Benin, du Mali, du Sénégal et du Togo », Revue béninoise des sciences juridiques et administratives, n°18, juin 2007, p.87.

⁶ Voir à ce propos G .BURDEAU, F. HAMON, M.TROPER, Droit constitutionnel, Paris, LGDJ, 1997.

⁷ BOLLE (S.), « Des constitutions « made in » Afrique », WWW droit constitutionnel.org, consulté le 6 novembre 2011, p.12.

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achevée du renouveau constitutionnel en Afrique, connu sous le nom du nouveau constitutionalisme africain. Mais en réalité, que faut-il entendre par nouveau constitutionnalisme africain?

Pour le Professeur KOKOROKO, « le syntagme de `'nouveau constitutionnalisme» africain doit être appréhendé à l'aune des nouvelles constitutions qui ont essaimé à travers l'Afrique noire francophone, à l'image d'une nuée de sauterelles, dans les années 1990, rompant avec le constitutionnalisme d'avant 1990⁸ ». Le constitutionnalisme quant à lui, est appréhendé, selon l'expression du Professeur PACTET, comme « le mouvement qui est apparu au siècle des lumières et qui s'est efforcé, d'ailleurs avec succès, de substituer aux coutumes existantes, souvent vagues et imprécises et qui laissent de très grandes possibilités d'actions discrétionnaires aux souverains, des constitutions écrites, conçues comme devant limiter l'absolutisme et parfois le despotisme du pouvoir monarchique »⁹. Seulement, pour Olivier DUHAMEL et Yves MENY, le constitutionnalisme ne se résume pas à l'adhésion diffuse au texte constitutionnel ou à ce qui en tient lieu (par exemple les conventions et autres règles traditionnelles qui, en Grande Bretagne, servent de substitut à une constitution écrite inexistante). Encore faut-il que la suprématie déclarée de la constitution soit juridiquement garantie¹⁰ . Le constitutionnalisme découle donc du concept de constitution qu'il semble nécessaire de définir.

La constitution, dans son sens matériel, est considérée comme un ensemble de règles concernant l'organisation et le fonctionnement des pouvoirs publics. Dans ce sens, elle organise les compétences au sein de l'Etat¹¹. Dans son sens formel, elle désigne un instrument énoncé dans la forme constituante et par l'organe constituant, et qui ne peut être modifié que par une opération de puissance constituante et au moyen d'une procédure spéciale de révision¹². Mais cette définition ne semble pas refléter les réalités actuelles du concept de constitution. En effet, pour Charles DEBBASCH, Jacques BOURDON, Jean Marie PONTIER et Jean-

⁸ KOKOROKO (D.), « L'apport... » Op.cit., p.2.

⁹ PACTET(P), institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Masson, 1996, p.65.

¹⁰ DUHAMEL (O.)-MENY (Y.), Dictionnaire constitutionnel, PUF, p.213.

¹¹ BURDEAU (G.), Traité de science politique, le statut de l'Etat, T.4, Paris, LGDJ, p.181.

¹² CARRE DE MALBERG (R), Contribution à la théorie générale de l'Etat, Paris, Sirey, T.II, 1922, p.571 et suiv.

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Claude RICCI, « si la finalité d'une constitution est unique, domestiquer le pouvoir politique, son objet est double : déterminer l'organisation des pouvoirs publics, fixer la liste des droits et libertés individuels des citoyens. »¹³. Les droits et libertés fondamentaux constituent donc un second pendant indispensable à la notion de constitution. Cette dernière peut être rigide ou souple.¹⁴ Seulement, comme pour obéir à la pensée de D. ROUSSEAU¹⁵, tous les Etats africains, du moins d'Afrique noire francophone, ont adopté à partir des années 1990, des constitutions rigides.

On aurait donc pu croire la prospérité de la démocratie définitivement acquise depuis lors. Malheureusement, quelques années plus tard, le continent bascule dans un tourbillon de crises qui semble remettre en cause les vertus proclamées du nouveau système. Le Doyen KPODAR en tire alors une conclusion en ces termes : « l'apparition et l'institution d'un nouvel ordre constitutionnel dans les Etats Afrique ou d'ailleurs, n'ont pas forcément eu pour effet de les stabiliser du point de vue politique »¹⁶ . En effet, l'institution du multipartisme a eu comme un effet d'épine dans la gorge des personnes et formations alors au pouvoir ; et qui voudraient conserver leur position par tous moyens et à n'importe quel prix. Les constitutions, qui avaient pour piédestal le compromis¹⁷ - le consensus devant souder le tissu social lézardé par « le vent de l'Est »¹⁸ - deviennent à leur tour source d'inquiétude, de dysfonctionnement des institutions, d'instabilité et au pire des cas, de véritables poudrières dégénérant, au moindre mouvement, en crise cristallisée par des conflits armés¹⁹.

¹³ DEBBASCH (C.) et alii, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Economica, 2001, p-p.82-83.

¹⁴ On dit qu'une constitution est rigide lorsqu'elle est dotée d'une certaine immutabilité du fait des procédures particulières dont l'observation est requise pour la modifier. Elle est par contre souple lorsqu' « aucune forme spéciale n'est prévue pour sa révision », lire à ce propos BURDEAU (G.), Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, LGDJ, 1969, p.75. Pour Charles CADOUX, cette distinction doit être faite à l'abri des phénomènes politiques. Pour lui en effet, une constitution souple peut devenir, sous l'effet des phénomènes politiques une constitution rigide et vice-versa. CADOUX (C.), Droit constitutionnel et institution politiques théorie général des institutions politiques, 3^em éd. Cujas. p.37

¹⁵ D'ailleurs les vraies constitutions ne sont-elles pas les constitutions rigides? S'interrogeait-il dans son article «une résurrection : la notion de constitution », RDP, 1990, numéro 1, p.15 ; cité par ATANGANA (J-L.), « Les révisions constitutionnelles dans le nouveau constitutionnalisme africain », www afdc.fr, consulté le 6 novembre 2011, p.4

¹⁶ KPODAR (A.), « Les problèmes constitutionnels posés par l'accord de Linas Marcoussis du 23 janvier 2003 »op.cit., p.2503.

¹⁷ DEBBASCH (C.), L'Etat du Togo, 1967-2004, Paris, 2004, p.30.

¹⁸ Avec le déclin du communisme couronné par la chute du mur de Berlin, on a assisté en Afrique, au déclanchement du séisme des conférences nationales, avec pour épicentre le Benin.

¹⁹ Le cas de la Côte d'Ivoire en dit long.

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Pour expliquer ce paradoxe, les théoriciens évoquent plusieurs phénomènes.

Pour certains, il s'agit de l'effet de boomerang, de l'extranéité de l'ordre
constitutionnel ainsi implanté, essentiellement marqué par conditionnalité démocratique²⁰, avec pour tuteur le phénomène de l'Etat importé²¹. D'autres pointent plutôt du doigt le contexte de son implantation, matérialisé par la pression de la population, atteinte du « vertige de la liberté »²², et impatiente de voir l'éclosion de la démocratie ; et dont les répliques se traduisent par « une inflation paradoxale des révisions constitutionnelles »²³, qui ont fini par faisander les constitutions déjà malades de manque d'originalité. Par ailleurs, d'autres évoquent parfois la main de l'armée qui, se considérant comme l'âme et la conscience du peuple, a envahi le terrain politique qui ne lui était pas a priori destiné²⁴. D'autres encore pensent à la nature multiethnique et hétéroclite des Etats hérités de la colonisation²⁵.

En tout cas, il semble acquis que pour juguler ces crises, le recours aux moyens politiques parait inévitable. Autant les crises sont d'origine diverse et variée, autant les moyens politiques appelés au secours sont nombreux et diversifiés. Tout compte fait, ces procédés conduisent à l`adoption d'une feuille de route, d'un ensemble de principes et de recommandations dont la mise en oeuvre conduirait à calmer les ardeurs et, à terme, à éteindre la braise. C'est du moins ce qu'on appellerait volontiers un »accord politique».

On entend donc par accord politique, un compromis entre les acteurs politiques (opposition et parti au pouvoir ou entre régime en place et rébellion), souvent si non le plus souvent, sous l'égide de la communauté internationale²⁶ (Nations Unies, Union Africaine, CEDEAO). Pour le Professeur KPODAR, ils (les

²⁰ Sur cette question voir BOUMAKANI (B.), « l'Etat de droit... » op.cit. p 449. KOKOROKO (D.), « Régimes politiques et Communauté internationale », Revue de la Recherche juridique et Droit prospectif, Presse universitaire d'Aix Marseille, p.1009 ; KPODAR (A.), « Communauté internationale et le Togo, réflexion sur l'extranéité de l'ordre constitutionnel », RTSJ, p.38.

²¹ BADIE (B.), L'Etat importé : l'occidentalisation de l'ordre politique, Paris, Fayard, 1992.

²² TCHATCHIBARA (Y.), le Togo face à lui-même 1990-1994, Lomé, EDITOGO, p. 9.

²³ ATANGANA (J-L.), op.cit., p.14.

²⁴ Or, pour le président Oluségun OBASANJO le régime militaire en Afrique a donné au malade une thérapeutique pire que la maladie qu'il est censé guérir. Cité par le Professeur VIGNON, « Les coups d'Etat en Afrique noire francophone » in Mélanges en l'honneur de Dominique BREILLAT, Paris, LGDJ, p.616.

²⁵ AHADZI-NONOU (K..), « Réflexion sur un tabou du constitutionnalisme négro-africain » in Mélange en l'honneur de Dominique BREILLAT, Paris, LGDJ, pp. 19-20.

²⁶ Lire utilement MELEGE DJEDJRO (F.) Droit constitutionnel, Abidjan, ABC, p.231-239.

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accords politiques) visent à réadapter le fonctionnement des différents pouvoirs aux intérêts et aux forces en présence du moins, jusqu'à l'organisation des élections²⁷.

Du coup, on se retrouve devant un véritable classico entre la norme juridique suprême et l'expression de la volonté des acteurs politiques, laquelle semble conférer à l'accord politique une force, au mieux semblable, et au pire, supérieure à la constitution. Le paysage politique malgache, togolais, ivoirien et kenyan de ces dernières années en est une parfaite illustration.

On sent alors le besoin d'opérer un arrêt, de reprendre son souffle pour s'interroger sur la nature juridique des accords politiques. En effet, les accords politiques ont un contenu et une portée qui varient selon les parties en place et leurs revendications. Aussi constate-t- on, qu'alors que certains de ces accords exigent, ou prévoient une révision de la constitution²⁸, d'autres, plus téméraires, restent silencieux à ce propos, mais tordent véritablement le coup à la constitution par la prescription de dispositions absolument contraires et immédiatement exécutoires²⁹. Ces types d'accords tiennent désormais lieu de loi fondamentale et font passer la constitution aux fourches caudines de loi d'exception. On bascule donc ipso facto, dans un régime sui generis qualifié de « partitocratie »³⁰.

Comme toutes les disciplines, la science du droit constitutionnel utilise des classifications nombreuses et très variées quant à leur objet ou quant aux critères sur lesquels elles se fondent³¹. Relativement aux accords politiques, on peut retenir, par rapport à leur attitude vis-à-vis de la constitution, des accords qui composent avec la constitution, parce qu'ils reconnaissent la suprématie de celle-ci et stipulent la nécessité d'une révision en vue de leur application d'une part, et les accords qui sont contre la constitution d'autre part.³² Par ailleurs on peut retenir une autre classification ayant pour repère l'origine de la crise. Aussi pourrait- on avoir d'une

²⁷ KPODAR (A.), « Politique et ordre juridique... » op.cit, p. 2504.

²⁸ Art.10 de l'accord de Libéria, voir aussi l'article 32 de l'accord politique global de 2006 du Togo

²⁹ L'accord de Linas Marcoussis.

³⁰KPODAR (A.), « La communauté internationale et le Togo : réflexion sur l'extranéité d'un ordre constitutionnel », RTSJ, 2011, p.42.

³¹ TROPER (M.), « La classification en droit constitutionnel », RDP, 1989, p.954.

³² La typologie semble ressortir de l'analyse faite par le Professeur Adama KPODAR dans son article sur l'accord de Linas Marcoussis, p.2504-2505. Mais il faut reconnaitre avec le Professeur. MELEDJE DJEDJRO qu'une telle classification n'est pas aisée tant, les accords font souvent référence les uns aux autres. Il distingue pour sa part, les arrangements politiques conventionnels d'une part et les arrangements politiques autoritaires d'autre part.

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part les accords issus des crises postélectorales et d'autre part les accords issus des crises dues à la contestation de la gestion des affaires publiques

Devant cette situation, il devient impérieux de se poser les questions suivantes : Quelle est la légitimité des accords politiques ? Quelle sont leur incidences juridiques et politiques ? Quels sont leurs effets, leurs avantages et inconvénients sur la constitution ? Celle-ci est-elle encore la norme fondamentale au sein de l'Etat ? Les accords sont-ils un procédé de révision constitutionnelle ? Comment composent-ils avec l'ordre constitutionnel en vigueur ?

En d'autres termes, quelle est la physionomie de la constitution au prisme de la réalité des accords politiques dans le nouveau paysage du pouvoir ainsi ratissé?

En réalité, il ne fait aucun doute que les accords politiques sont devenus un impératif presque axiologique dans la résolution des crises au sein de l'Etat. Ce faisant, ils portent un secours inestimable aux constitutions dont les mécanismes ont de la peine à prévenir et à juguler les crises politiques. En ce sens, on peut dire que les accords politiques consolident le nouveau constitutionnalisme. Certains y voient d'ailleurs l'apparition des modes alternatifs de résolutions des crises en droit constitutionnel³³. Seulement, leur mise en application porte un coup dur à la quintessence même de la constitution : sa suprématie et sa rigidité.

Une réflexion relative aux effets des accords politiques sur la constitution est intéressante à plus d'un titre. Sur le plan théorique, l'analyse consiste à remettre au goût du jour un triple débat. D'abord sur l'effectivité du nouveau constitutionnalisme, ensuite sur la relativité de la distinction classique » constitution souple et constitution rigide»³⁴, et enfin les effets de l'incursion du politique dans le juridique. Sur le plan pratique, il s'agira de montrer, d'une part, la place du nouveau constitutionnalisme dans les crises au sein de l'Etat et d'autre part les dangers inhérents aux accords politiques incessamment appelés au secours. Ce qui révèle la nécessité de les encadrer. Ce faisant, elle apporte sa contribution au nouveau droit constitutionnel qui porte l'empreinte contradictoire de la souveraineté et celle de leur dépendance vis-à-

³³ DU BOIS DE GAUDUSSON (J.), « Accords de Marcoussis entre droit et politique », Afrique contemporaine, 1992, p.47

³⁴ATANGANA (J-L.), « Les révisions... » op.cit., p.26.

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vis des vieilles démocraties³⁵ et appelle à la révision des paradigmes fondamentaux du droit constitutionnel, lorsqu'on envisage de les appliquer au continent noir³⁶. Par ailleurs, il faut relever d'entrée de jeu qu'il ne s'agira pas d'une étude généralisée, d'autant plus que tous les Etats d'Afrique ne sont pas en crise et toutes les crises, même si elles ont toujours un rapport avec la constitution, n'ont pas forcement celle-ci pour origine.

Loin de prétendre épuiser la problématique des rapports entre la constitution et les accords politiques dans le nouveau constitutionnalisme africain, l'analyse consistera à exhiber le constat sans appel selon lequel, les accords politiques constituent une panacée aux lacunes du nouveau constitutionnalisme. Cependant, ce semblant de belle amitié entre constitutions et accords politiques ne parvient pas à masquer l'érosion de la première du fait du second. Les méfaits de l'incursion du politique dans l'ordonnancement juridique sont alors révélés au grand jour.

Fort de ce qui précède, il paraît opportun d'inscrire cette étude dans une approche dynamique qui consisterait à analyser la constitution à l'épreuve des accords politiques comme une constitution secouée dans ces principes (Première partie), avant de démontrer qu'elle est, du même coup, complétée dans ses fonctions (Deuxième partie)

³⁵ KOKOROKO (D.), Contribution à l'étude de l'observation internationale des élections, Thèse de doctorat en Droit, Université de Poitiers, p.19-20.

³⁶ ATANGANA (J-L.), « Les révisions... » op.cit., p.26.

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