Le cadre règlementaire de la publicité extérieure, des enseignes et pré- enseignes au Burundi

§3. LES FORCES ET LES FAIBLESSES DE L'ORU N°6601/111 DU 17 JUIN

1959

Nous avons dit que cette loi est vieille d'une cinquantaine d'années et qu'elle n'a jamais été revue jusqu'ici. Malgré cela, elle garde encore sa valeur aussi longtemps qu'elle n'est pas remplacée par une loi nouvelle.

Les colonisateurs avaient essayé de mettre en place une loi qui avait ses qualités et qui convenait à ses destinataires si on considère les besoins et les moyens de cette époque. Cependant, les imperfections ne pouvaient pas manquer.

Nous allons donc relever tour à tour ces qualités et ces imperfections.

I. LE MÉRITE DE L'ORU N°6601/111 DU 17 JUIN 1959

Même si le Burundi a marqué un certain pas dans l'amélioration des textes juridiques depuis le départ des colonisateurs, nous devons reconnaître que cette loi possède des qualités jusqu'ici incontestables. Parlons-en quelques unes :

v l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959 relative à la publicité extérieure consacre les caractères traditionnels d'une loi. Il s'agit, en effet d'une loi générale ou impersonnelle, mais aussi abstraite ;

v cette ordonnance consacre également la prise en compte des intérêts justifiés par la publicité par affichage telle la consécration du droit lié à la liberté de chacun de diffuser informations et idées quelle qu'en soit la nature, par le moyen de la publicité (v. supra, p. 28) ;

v le respect de l'intérêt général et du cadre de vie (par exemple, la distinction des zones de publicité autorisées de celles interdites à la publicité)^61(*) ;

II. LES LACUNES DE L'ORU N°6601/111 DU 17 JUIN 1959

A côté des qualités ci-haut relevés, des lacunes ne manquent pas.

A. L'absence des règles relatives aux contrats de louage

d'emplacements des dispositifs publicitaires

Dans l'ORU n° 6601/111 du 17 juin 1959, le législateur a omis d'indiquer les règles concernant le contrat de louage d'emplacement privé ou public aux fins d'apposer une publicité ou d'installer une pré enseigne. Il n'a pas non plus précisé si, en cette matière, entre les agences de publicité ou les particuliers et les propriétaires d'espaces publicitaires, ce sont les règles de droit commun de bail qui vont jouer.

En France, la loi n°79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et aux pré enseignes titre l'art. L 581-25 «Contrats de louage d'emplacement» dispose :

«Le contrat de louage d'emplacement privé aux fins d'apposer une publicité ou d'installer une pré enseigne se fait par écrit. Il est conclu pour une période qui ne peut excéder six mois à compter de sa signature. Il peut être renouvelé par tacite reconduction par périodes d'une durée maximale d'un an, sauf dénonciation par l'une des parties trois mois au moins avant son expiration.

Le preneur doit maintenir en permanence l'emplacement loué en bon état d'entretien. Faute d'exécution de cette obligation, et après mise en demeure, le bailleur peut obtenir, à l'expiration d'un délai d'un mois, du juge des référés, à son choix, soit l'exécution des travaux nécessaires, soit la résolution et la remise des lieux en bon état aux frais du preneur.

A défaut de payement du loyer, le contrat est résilié de plein droit au bénéfice du bailleur après mise en demeure de payer sans effet durant un mois.

Le preneur doit remettre l'emplacement loué dans son état antérieur dans les trois mois suivant l'expiration du contrat.

Le contrat doit comporter la reproduction des quatre alinéas précédents. Les dispositions du présent article sont d'ordre public»^62(*).

B. La matière réglementaire: ignorance ou confusion ?

Bien que, comme nous l'avons dit dans le chapitre premier, les enseignes et les pré enseignes diffèrent de la publicité proprement dite (panneaux de 12 m² et plus^63(*)), les réalités pratiques de construction, d'implantation ou d'emplacement de ces enseignes et pré enseignes sont les mêmes que celles de l'affichage proprement dit. Pour ce faire, nous pensons qu'elles devraient obéir à un même régime légal.

Si nous analysons, en effet l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959,nous remarquons que même si nous trouvons dans la loi des dispositions relatives aux enseignes, le législateur belge s'est gardé ou a omis de faire cette précision en intitulant simplement la loi «publicité extérieure».

En France, les réformes de la réglementation de l'affichage extérieure s'opérait sur chaque aspect où cela s'avérait nécessaire. La loi du 12 avril 1943 relative à la publicité par panneaux-réclame, par affiches et enseignes a connu une évolution même au niveau de la terminologie ou de l'appellation de la matière sujette à réglementation.

En effet, elle faisait intervenir, comme d'ailleurs notre législateur belge de 1959, le terme «réclame», vieille appellation, néanmoins proche de la notion de «publicité» et d'«annonce». Mais, plus tard avec la réforme entreprise en septembre 1979 et quand bien même le but profond se situait de manière indirecte dans la politique d'ensemble du cadre de vie, (...)^64(*), le législateur français a renoncé à cette appellation pour ne parler que de «publicité extérieure, enseignes et pré enseignes».

3. L'établissement des responsabilités

Comme nous l'avons vu, l'aboutissement d'une publicité par affichage est le résultat d'un cheminement long qui est emprunté par des partenaires multiples. Et comme l'organise le droit commun des obligations, les parties s'obligent les unes envers les autres. L'annonceur souhaite voir conçu et réalisé pour lui le message publicitaire. L'agent de publicité, quant à lui une fois le message réalisé, veut le payement de sa prestation. Pour réaliser ce message, l'agent doit louer un espace dans lequel il pourra construire ou installer son dispositif publicitaire.

Si nous revenons en effet aux relations agent-annonceur, il se fait que l'affichage illégal emporte responsabilité pour violation des règles destinées à réguler l'exercice de l'activité d'affichage. A ce niveau se pose une question pas moins embarrassante : à qui, de l'agent publicitaire et l'annonceur va-t-on attribuer cette responsabilité ?

Ce problème trouve son fondement dans les effets développés par le contrat agence-annonceur. Comme nous l'avons précisé dans le premier chapitre, figure parmi ces effets, outre la création d'obligations à charge de l'une et de l'autre partie, un transfert de droits d'auteur réalisés par l'agence sur le motif publicitaire à l'annonceur (v. supra, p. 19). Ce transfert de droits crée ainsi une situation complexe et engendre la confusion sur la propriété d'une publicité installée dans un milieu donné. Copropriété ? Propriété exclusive ? Et pour cette dernière, à qui d'entre l'annonceur et le publicitaire va-t-on reconnaître cette propriété? Ce sont des questions qui n'ont pas retenu l'attention de notre législateur lui qui, comme ses contemporains, mais aussi ceux qui les ont succédé, attribuaient implicitement la responsabilité de l'illégalité d'actes d'installation des panneaux publicitaires, enseignes et réclames à l'auteur d'actes matériels d'apposition.

L'ORU n° 6601/111 du 17 juin 1959 relative à la publicité extérieure n'est pas explicite sur l'auteur des panneaux publicitaires, enseignes et réclames non conformes à cette ordonnance.

L'art. 16, in fine stipule : «(...) la réparation de l'infraction se fait au dépens du  contrevenant»^65(*).

Mais, qui est ici, le contrevenant ? La loi française du 12 avril 1943 précise que ce dernier était seul le publicitaire, auteur de l'acte d'apposition de l'affiche. Toutefois, le projet de réforme de cette loi prévoit, lui, la poursuite du bénéficiaire de la publicité, donc, l'annonceur.

La question se posait de la même façon en France. Avant l'intervention de la loi n°79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et aux pré enseignes, quand il s'agissait de réprimer l'affichage sauvage commercial, la pratique des tribunaux était de ne considérer comme auteur de l'infraction que celui qui avait effectué l'acte matériel d'apposition de l'affiche et non le bénéficiaire de la publicité réalisée^66(*). C'est le projet de réforme de la loi du 12 avril 1943 qui prescrit, lui, la poursuite du bénéficiaire.

En dernière analyse cependant, même si le projet de réforme de la loi française du 12 avril 1943 s'inscrivait en faux contre la seule poursuite de l'auteur de l'acte matériel d'apposition illégale de l'affiche, les choses semblent juridiquement nuancées. Il importe, en effet de distinguer deux situations :

-la première est relative à la détermination de la participation de l'annonceur dans la production et la réalisation de l'affiche publicitaire;

-la deuxième concerne la détermination de la part de l'agent publicitaire ou du particulier dans la réalisation de l'affiche publicitaire;

A notre sens, l'imputation de responsabilité devrait tenir compte de ces deux situations. Dans la production de l'affiche, la participation de l'annonceur ne se limite que dans le contenu du motif publicitaire. Celui-ci contient le message à transmettre qui est l'élément essentiel de la publicité. C'est ainsi que lorsque l'agent agit en conseil en communication (v. supra, p. 17), il s'associe à l'annonceur pour la définition de la stratégie de communication, quitte à fournir une publicité tenant compte des aspirations de l'annonceur, mais aussi conforme aux attentes de la clientèle.

Il est donc claire que l'acte qui devrait être seul incriminé est celui de l'agent publicitaire qui a entrepris l'opération matérielle d'installation de la publicité. Nous pensons plutôt que les actes de l'annonceur peuvent éventuellement être attaqués pour la seule infraction de publicité mensongère et l'agent publicitaire pour complicité s'il y a lieu.

En effet, de quelle infraction parle le législateur français? Le projet de réforme de la loi du 12 avril 1943 n'a pas été précis lorsqu'il prescrit la poursuite du bénéficiaire de la publicité, c'est-à-dire l'annonceur. Nous pensons qu'il fallait bien se positionner sur l'une ou l'autre des deux situations décrites ci-haut, parce que la seule violation des règles relatives à l'apposition ou à l'installation des dispositifs publicitaires ne peut raisonnablement concerner la publicité mensongère et entraîner, par voie de conséquence, la responsabilité de l'annonceur. Ce sont deux aspects différents.

En définitive donc, sachant que la loi réglementant la publicité extérieure est en vigueur au Burundi, il y a de cela une cinquantaine d'années, et loin de vouloir mettre à l'épreuve les responsables des services locaux de la mairie de Bujumbura et les agents de publicité, notre désir était simplement de nous enquérir de la réalité de l'exécution des lois en général et des règlements d'application en particulier.

En effet à l'issu de cette enquête, nous avons réalisé que l'effectivité de l'application des lois en général souffre d'un manque de contrôle suivie-injonction qui devrait être effectuée dans le cadre de l'exercice des pouvoirs hiérarchiques. Pour le cas de la matière particulièrement étudiée, il semble qu'il n'y a pas eu de contrôle régulièrement fait à chaque niveau de la hiérarchie pour finalement atteindre le simple agent du service chargé de l'affichage extérieur en mairie de Bujumbura.

* ⁶¹ Art. 2 de l'ORU n° 6601/111 du 17 juin 1959 relative à la publicité extérieure, in BORU n°1/59, p. 549

* ⁶² Art. L 581-25 de la loi n°79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et aux pré enseignes, in http://www.upe.fr/index php?rub=statuts consulté le 15 avril 2010 à 15h 03min

* ⁶³http:/www.ville _cholet.fr/ ... /dossier_587_la+ nouvelle +reacute+glementation+local+publiciteacute . html, Consulté le 3 mars 2010 à 15 h17 min

* ⁶⁴ BILLAUDOT, F. et BESSON-GUILLAUMOT, M. , op. cit, p. 601

* ⁶⁵ Art. 16 de l'ORU n°6601/111 du 17 juin 1959 relative à la publicité extérieure, in BORU n°1/59, p. 549

* ⁶⁶ BILLAUDOT, F. et BESSON-GUILLAUMOT, M. , op. cit. , p. 602