Section n°2 : Revue de littérature et
méthodologie de
recherche
Paragraphe n°1 : Revue de littérature
La revue de littérature permet, dans le cadre de toute
recherche ou étude scientifique, de s'assurer au préalable de
l'état des connaissances acquises sur le sujet ou dans le domaine
abordé.
Cet exercice se fera d'abord par la mise en lumière des
opinions émises, d'une facon générale, sur la notion de
contrôle des finances publiques. L'accent sera mis, par la suite, sur les
systèmes de contrôle des finances publiques de
différents pays, par le truchement d'une approche
comparative. L'attention sera enfin focalisée sur les contributions
antérieures faites par les auteurs sur les items spécifiques a la
présente étude a savoir : l'apurement juridictionnel des comptes
de fin de gestion et le vote du Projet de Loi de Règlement.
A- Opinions émises sur la notion de contrôle
des finances publiciues
Depuis le triomphe des idées libérales et
démocratiques au cours des XVIIIème et
XIXème siècles et la consécration du principe
de la séparation des pouvoirs comme base d'organisation politique
universelle, le contrôle du pouvoir est un des principes fondamentaux de
fonctionnement des systèmes politiques contemporains. Le contrôle
du pouvoir devient inhérent au système démocratique parce
qu'il permet de modérer le pouvoir en vue d'éviter l'arbitraire
et d'assurer la garantie des droits et libertés fondamentaux.
Progressivement, la préoccupation d'aménager des
modalités de l'exercice du contrôle se retrouve dans tous les
domaines de la vie institutionnelle des Etats modernes et demeure
encadrée et régie par le droit. Ismaila MADIOR FALL
(2004) rappelle dans La Loi de Règlement dans le droit des
finances publiques des Etats membres de l'UEMOA qu'un auteur écrit
a ce propos : contrôle administratif ou contrôle financier,
contrôle de régularité ou contrôle de gestion,
contrôle économique ou contrôle politique, ce sont les
multiples visages de l'Etat gestionnaire (") qu'il convient
d'appréhender, afin de maintenir ce Léviathan d'un nouvel age au
service d'un humanisme, et d'en soumettre la puissance a la finalité des
valeurs collectives .
Dans le domaine de la levée et de l'utilisation des
ressources publiques, l'exigence de l'exercice d'un contrôle a
été considérée comme fondamentale au point que les
auteurs de la Declaration Universelle des Droits de l'Homme et du Citoyen
du 26 aoi2t 1789 ont proclamé a l'article 14 de ladite
Déclaration : « les citoyens ont le droit de constater, par
eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité
de la contribution publique, de la consentir
librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la
quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée .
En fait, très peu de pays échappent à la
dilapidation des fonds publics et à la corruption. Ces
phénomènes revêtent simplement des formes et prennent des
proportions différentes dans le temps et dans l'espace. Seul un
contrôle effectif et performant permet de lutter efficacement contre
ceux-ci et d'assurer la maItrise des finances publiques et de remédier
aux dysfonctionnements préjudiciables à l'épanouissement
des citoyens des Etats.
La question du contrôle des finances publiques se pose
depuis la nuit des temps, bien que ses formes modernes datent des
XIXème et XXème siècles. Selon
Stephanie FLIZOT (2003), il date de plus de deux mille ans
puisque Aristote, lorsqu'il étudiait les constitutions de la
Grèce Antique, évoquait déjà l'importance de la
reddition des comptes pour la bonne administration de la Cité.
La Déclaration Universelle des Droits de l'Homme et du
Citoyen en affirmant la nécessité de vérification de la
mobilisation et de l'emploi des ressources publiques, fait naItre un des
principes fondateurs des finances publiques modernes, celui de l'autorisation
budgétaire aménagé en plusieurs principes
budgétaires que sont l'annualité, l'unité,
l'universalité et la spécialité auxquels certains auteurs
ajoutent, au surplus, l'équilibre budgétaire. Ces principes qui
constituent des techniques de gestion saine des finances publiques mais aussi
des moyens de contrôle du gouvernement par le Parlement ont
contribué à la naissance du régime parlementaire moderne.
La règle était dès lors admise d'organiser le suivi de
l'affectation et l'utilisation des ressources publiques. Le contrôle des
finances publiques devient ainsi une des préoccupations majeures des
systèmes politiques modernes et demeure alors un thème majeur de
la science du droit budgétaire et de la comptabilité publique.
Pour Jean Martial ADOU (2005), la nécessité du
contrôle des finances publiques réside dans l'importance des
sommes en jeu et dans la rareté des moyens de l'Etat et vise à
atténuer une idée bien répandue traduite par cette
expression « l'argent public n'appartient a personne
, ce qui sous-entend qu'il n'y a pas une obligation morale de le
gérer en bon père de famille.
Franz FIEDLER (1998), Secrétaire
général de l'INTOSAI en 1998, rappelle, dans l'avant-propos de la
Declaration de LIMA sur les grandes lignes directrices du contrôle
des finances publiques, que les objectifs spécifiques du
contrôle des finances publiques tiennent essentiellement à
l'utilisation appropriée et efficace des fonds publics, la recherche
d'une gestion financière rigoureuse, l'adéquation de l'action
administrative et l'information des pouvoirs publics et de la population par la
publication de rapports objectifs.
Le champ des finances publiques est visiblement dominé
par le contrôle présent à toutes les étapes de la
vie financière de l'Etat. Mais que recouvre exactement la notion de
contrôle appliquée au domaine des finances publiques ?
Il convient de retenir avec D. LEVY que le contrôle est
le rapprochement d'une activité de l'administration, telle qu'elle est,
a été ou sera avec ce qu'elle doit ou devait être . En
matière de finances publiques, le contrôle évoque selon
J. Francis FABRE (1968), l'idée de vérification,
c'est-à-dire le fait de s'assurer qu'une chose est bien telle qu'on l'a
déclarée ou telle qu'elle doit être par rapport à
une norme donnée , cette dernière pouvant être une
règle de droit ou un principe de saine gestion.
Ainsi défini, ce contrôle prend des formes et
modes d'exercice divers. Ce qui a amené les auteurs à
entreprendre la classification des différents types de contrôle. A
cet égard, Maurice DUVERGER (2000) considère que
le contrôle peut revêtir plusieurs formes et être
classé d'après la nature des personnes contrôlées
(contrôle sur les administrateurs et contrôle sur les comptables),
d'après la nature des faits contrôlés (contrôle des
recettes et contrôle des dépenses), d'après le moment du
contrôle ( contrôle a priori, contrôle en cours
d'exécution et contrôle a posteriori), d'après la nature
des organismes contrôleurs (contrôle administratif et
contrôle juridictionnel et contrôle politique exercé par le
parlement). Le contrôle administratif peut être un
contrôle hiérarchique qui selon DUEZ et BEYRE
cités par LESCYER est (< le pouvoir pour le supérieur
hiérarchique d'annuler totalement ou partiellement ou de
réformer, c'est-à-dire de corriger, certains actes juridiques
accomplis par ses subordonnés immédiats . D'autres auteurs
procèdent à une distinction plus synthétique identifiant
les modes d'endocontrôle ou contrôles financiers internes et les
modes d'exocontrôle ou contrôles financiers externes.
Ismaila MADIOR FALL (2004) rappelle que les premiers
interviennent en cours d'exécution ou a priori et sont exercés
par des services relevant des Ministères des finances, les seconds
étant exercés par des organes situés en dehors de
l'administration que sont notamment les juridictions des comptes et le
Parlement.
En dépit des efforts de classification des
différents modes de contrôle qui s'exercent sur les finances
publiques, les systèmes financiers des Etats de l'Afrique subsaharienne
francophone cumulent ces différentes modalités de contrôle
à l'instar du système financier francais dont ils sont
héritiers.
Ainsi, quand bien même ces systèmes
présentent des similitudes évidentes, il convient de porter un
regard comparatif sur la manière dont est organisé le
contrôle des finances publiques dans certains pays de l'UEMOA et en
France.
B- Approche comparative de différents
systèmes de contrôle des finances publiciues
Afin d'assurer la conformité de l'exécution des
opérations budgétaires aux autorisations budgétaires
faites par le Parlement et aux règles de la comptabilité
publique, sont aménagés dans les Etats africains francophones en
général deux types de contrôle : les contrôles
internes et les contrôles externes.
Les auteurs du (<Rapport n°26332 de 2003 sur
l'évaluation de la gestion des finances publiques et des pratiques
comptables du secteur privé au
Sénégal font remarquer que les
opérations d'exécution du budget de l'Etat sont soumises a un
triple contrôle administratif, juridictionnel et parlementaire. Le
contrôle administratif est exercé au sein de l'Administration soit
avant le paiement de la dépense, soit après son paiement. Le
contrôle externe de la dépense publique, indépendant de
l'Administration, est exercé par la Cour des Comptes (contrôle
juridictionnel) et par le Parlement (contrôle parlementaire).
Cette organisation est analogue a celle de bien des pays
francophones notamment le Bénin, la Côte d'Ivoire, le Mali, le
Burkina Faso et la France. Aussi, dans ces pays existe-t-il des corps
spéciaux du contrôle des finances publiques qui sont, a l'instar
de ce qui a cours au Bénin, rattachés soit au Président de
la République ou au Premier Ministre (Inspection Générale
de l'Etat et Inspections des Ministères), soit au Ministre des Finances
(Inspection Générale des Finances). Il faut aussi remarquer que
les régies financières de ces pays disposent en leur sein
d'Inspections Générales des Services.
Cheickna TOURE pour qui, un contrôle correctement
effectué constitue le corollaire indispensable et logique d'un
régime qui entend oeuvrer dans l'intérêt
général, pour la réalisation du bien commun, pense et
déplore qu'au Mali comme dans la plupart des pays de l'UEMOA, les
autorités chargées de cette mission sont discordantes et mal
définies.
Comme le souligne Jean Martial ADOU (2005),
la Côte d'Ivoire a une spécificité en matière du
contrôle exercé a priori sur les finances publiques. Il s'agit de
l'existence d'un Contrôle budgétaire. Le contrôle a priori
est l'apanage du Contrôle financier dans les autres Etats cités
plus-haut. En Côte d'Ivoire par contre, il est l'cEuvre du
contrôleur financier et du contrôleur budgétaire. La mission
du contrôleur budgétaire est a bien des égards semblable a
celle du contrôleur financier a ceci près que le contrôleur
budgétaire n'intervient pas en administration centrale. Sa mission ne
concerne que les Etablissements Publics Nationaux.
Il y a lieu de remarquer aussi que, contrairement aux
pratiques actuelles du Bénin, le contrôleur financier exerce
également un contrôle a posteriori sur les finances publiques en
Côte d'Ivoire.
Il faut enfin noter qu'à l'opposé du
Bénin, la France et le Sénégal disposent d'une Cour des
Comptes. Au Bénin comme en Côte d'Ivoire bien que la Cour des
Comptes soit prévue par les dispositions communautaires, ses
attributions sont pour l'heure exercées par la Chambre des Comptes.
Ces attributions tiennent notamment à l'apurement des
Comptes de Gestion de l'Etat et donc à soumettre ce dernier à une
reddition des comptes.
C- Contributions antérieures sur l'apurement
juridictionnel des comptes de fin de gestion
Sidi Sossoh DIARRA (2008),
Vérificateur Général du Mali, voit en la reddition des
comptes l'occasion donnée aux citoyens d'apprécier la facon dont
les fonds publics sont collectés et dépensés et ainsi, de
se faire une idée sur l'efficacité du gouvernement, un des
indicateurs bien connus de la gouvernance. Pour lui, la reddition des comptes
est donc un moyen de renforcer la gestion publique, d'améliorer la
qualité des services offerts aux populations et de lutter contre le
gaspillage des ressources.
Selon Rémi KOSSOUHO (2008), la
production du Compte de Gestion de l'Etat est une charge de fonction qui
s'impose aux comptables principaux ou en cas de décès, à
leurs héritiers (...). C'est une obligation d'ordre public dont
l'exécution est suivie par la Chambre des Comptes qui, au besoin, la
réclame. Cette dernière doit veiller à la production des
comptes et, en cas de retard, appliquer les amendes prévues aux articles
143 et 161 de la Loi 2004-20 du 17 août 2007.
Corriger l'élaboration tardive du Compte de Gestion de
l'Etat est également une préoccupation sous régionale. Les
Présidents des Juridictions Financières des Etats membres de
l'UEMOA, les Conseillers à la Cour des
Comptes de l'Union, les Directeurs Généraux du
Trésor et de la Comptabilité Publique et les Comptables
Principaux des Etats membres de l'UEMOA en ont discuté lors d'une
réunion qu'ils ont tenue les 12 et 13 août 2008 a Saly
(Sénégal). Au cours de cette rencontre placée sous le
thème: (<l'obligation de la production des Comptes de Gestion
dans les délais réglementaires et en état
d'examen», des difficultés ont été
soulignées par les Etats-membres, relativement a la production
régulière de leurs Comptes de Gestion. Au nombre des
difficultés évoquées, telles que
énumérées au (<Bulletin hebdomadaire N° 213 de
l'UEMOA, semaine du 18 au 24 août 2008 , il est loisible de
mentionner :
- l'absence de nomenclature des pièces justificatives dans
certains Etats ;
- le retard dans l'extension du système informatique a
tout le réseau des comptables publics ;
- l'absence d'harmonisation des procédures de confection
des Comptes de Gestion au sein de l'Union ;
- l'instabilité des réseaux électriques dans
les Etats ;
- l'insuffisance du personnel en quantité et en
qualité dans les postes comptables pour la reddition des Comptes de
Gestion dans les délais ;
- l'absence de formation continue du personnel dans les postes
comptables ;
- la mobilité constante du personnel commis aux
tâches de production et de transmission des Comptes de Gestion.
Aussi, ressortit-il des débats, la nécessité
:
- de recruter et de former les personnels des postes comptables
;
- d'accélérer l'informatisation et/ou son extension
a tous les services en charge de la tenue de la comptabilité de l'Etat
;
- d'instituer la comptabilité a partie double au niveau
des administrations financières.
Dans une optique comparative, on notera qu'au Canada, la
préoccupation de la crédibilité du Compte de Gestion de
l'Etat prévaut au respect de son délai de production. En effet,
la fiabilité de l'information présentée dans le rapport de
gestion5 est un impératif. Sans elle, tout le processus de
reddition des comptes peut être remis en question, quand bien même
elle serait faite en temps réglementaire. D'après Luc
MENIER (2002), un rapport de gestion doit :
- focaliser l'attention sur les aspects critiques en accordant la
priorité aux aspects essentiels de la performance ;
- établir un lien entre les objectifs et les
résultats ;
- présenter les résultats en faisant ressortir :
la capacité d'atteindre les objectifs fixés ou de s'en approcher,
les résultats obtenus et les principaux risques qui ont influencé
les différents choix de la gestion ;
- établir un lien entre les ressources et les
résultats ;
- présenter une information comparative de la gestion
concernée et des gestions qui lui sont antérieures ;
- aborder la question de la fiabilité de l'information
: au Québec, la Loi sur l'Administration Publique
prévoit une déclaration de la Direction du Trésor
attestant de la fiabilité des données contenues dans le Rapport
annuel de Gestion.
Selon les termes des articles 151 et 152 de la Loi
N°2004-20 du 17 août 2007 portant Règles de Procédures
applicables devant les Formations Juridictionnelles de la Cour Suprême, a
l'issue des différents contrôles de régularité et de
sincérité opérés sur les Comptes de l'Etat, les
magistrats rapporteurs élaborent un rapport provisoire qui est
adressé au Ministre chargé des Finances et éventuellement,
aux administrations concernées par lesdites observations. Chacune des
administrations est alors tenue de répondre par écrit aux
observations des magistrats dans un délai de quinze (15) jours. A
l'expiration de ce délai, la chambre examine, en présence des
administrations
5 Compte de gestion au Bénin
interrogées si elle le juge nécessaire, le
rapport des magistrats ainsi que les réponses écrites et
observations orales complémentaires apportées a leurs questions.
Au terme de cet examen, la chambre se réunit en séance pour
délibérer et arrêter définitivement le rapport sur
l'exécution de la Loi de Finances.
Dans la législation francaise, il existe des
dispositions similaires mais une différence se situe au niveau des
délais. En effet, au lieu d' une durée qui ne peut être
inférieure a un mois » en France, le temps accordé au
Comptable Principal de l'Etat au Bénin, pour produire son mémoire
en réplique est désormais de quinze jours. (Articles R.131-3,
R.131-4 et R.131-5 de la partie Réglementaire du Code des
juridictions financières Annexé au décret 2000-338 du
14 avril 2000, France).
D'après la Corporation des Officiers Municipaux
Agréés au Québec, la reddition des comptes consiste
principalement a déposer un rapport au citoyen pour rendre compte de la
réalisation des engagements initiaux. Au niveau du gouvernement, elle se
fait au moyen d'un rapport annuel de gestion. La reddition des comptes est une
étape essentielle de la Gestion Axée sur les Résultats
(GAR). Un guide sur la reddition des comptes rappelle donc les concepts
associés aux différents éléments de la GAR. Il vise
par ailleurs, la transparence des élus dans leurs actions ainsi que la
présentation aux citoyens des résultats atteints en fonction des
objectifs établis. (Guide sur la reddition de comptes des
indicateurs de gestion municipaux auprès des citoyens, QUEBEC, juin
2005).
Par ailleurs, lors de la réunion de l'UEMOA
citée supra qui s'est tenue les 12 et 13 août 2008 a Saly
(Sénégal), l'absence de manuel de procédures de reddition
des comptes publics dans certains Etats de l'UEMOA dont le Bénin, a
aussi été relevée parmi les problèmes majeurs
auxquels sont confrontés ces pays. (Bulletin hebdomadaire N°
213 de l'UEMOA, semaine du 18 au 24 août 2008) Cela témoigne
de la prise de conscience par l'Union du concours
important que pourrait apporter l'usage de ce document dans la
bonne reddition des comptes publics.
Arlette PREAUD, Marouf ALABI CHITOU
et Rémi KOSSOUHO (2008) relèvent que
l'objectif du manuel de procédures de reddition des Comptes de l'Etat
est de définir l'ancrage juridique de la reddition des comptes, les
normes juridiques, les principes et modalités de cette reddition ainsi
que les éléments constitutifs desdits comptes. Il est utile ici
de préciser que ces trois experts ont été
sollicités par le ProReGAR pour élaborer ledit manuel pour le
Bénin. C'est la preuve que les partenaires techniques et financiers
souhaiteraient voir la reddition des comptes annuels de l'Etat béninois
s'améliorer.
L'une des finalités de la production des comptes de fin
de gestion est, bien attendu, leur mise en état d'examen pour le vote du
Projet de Loi de Règlement.
Ce vote n'ayant pas eu la même importance dans le temps,
certains auteurs se sont attardés sur les mobiles du
désintérêt que les parlementaires ont a son encontre.
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