F. Le management des structures territoriales
Au niveau opérationnel, et depuis plusieurs années,
il est de plus en plus question de
« Gestion » et de « management » dans les
organisations publiques. En effet, les structures publiques (administration et
collectivités) ont longtemps été considérées
comme devant être « Administrées » selon des logiques
différentes de celles prévalant dans le secteur privé.
Cette dichotomie entre logique publique et logique
privée s'explique par les particularités des organisations
publiques. Cependant, on note que les logiques gestionnaires s'imposent peu
à peu dans les structures publiques, et que de nombreux outils du
privé sont transférés dans la sphère publique.
a. La légitimité du management public :
Le management public en tant qu'objet d'études est apparu
récemment et, s'il existe aujourd'hui un certain consensus sur sa
définition et son objet, il a fait l'objet de nombreux débats. Il
s'agit en fait de savoir si le mangement public est une «
sous-catégorie » du mangement des organisations (et dans ce cas, la
transposition des outils de gestion privée peut se faire directement) ou
si, au contraire, le management public constitue un champ disciplinaire propre,
justifié par l'importance des spécificités des
organisations publiques. De façon synthétique, il existe trois
courants relatifs à la place du management public, sachant que deux sont
des conceptions extrêmes du management public, chacune affirmant la
suprématie d'une logique, managériale versus administrative et
juridique.
· Le premier courant, qualifié de « minimaliste
» nie l'existence de différences majeures entre les organisations
publiques et privées. Il s'appuie sur le constat d'une dilution des
frontières entre privé et public. Les problèmes de gestion
sont considérés être les mêmes (l'action de
gérer est adaptée à tout type d'entité
collective).
Ici, le management public est dominé par la logique
managériale - dont les principes clés sont l'efficacité,
la compétitivité et la rentabilité. Le management public
n'est donc qu'imitatif.
· Le deuxième courant « séparatiste
» prône une gestion publique totalement détachée des
théories privées. L'accent est ici principalement mis sur les
spécificités propres au champ public, qu'il s'agisse des aspects
juridiques, politiques ou économiques.
Ainsi, les pratiques de gestion doivent être radicalement
différentes de ceux des organisations privées.
· Enfin, le troisième courant, aussi qualifié
d' « adaptatif » considère que la logique managériale
ne peut être ignorée et est source d'enrichissements puisqu'elle
peut apporter des éléments pour une gestion plus rationnelle,
plus efficace, plus méthodique. Cela correspond bien à la
recherche d'efficacité, de qualité et de performance, liée
à la modernisation des organisations publiques.
Il est donc possible de s'inspirer des pratiques de gestion des
organisations privées - dans certains cas seulement - tout en
reconnaissant les spécificités des organisations publiques, et
donc en adaptant les outils de gestion.
b. Les spécificités des organisations
publiques
Les principales contributions quant aux particularités
des structures publiques permettent de comprendre pourquoi les logiques de
gestion ne sont pas identiques à celles de la sphère
privée.
Tout d'abord, les organisations publiques, possèdent cinq
caractéristiques spécifiques : - La poursuite de finalités
externes, qui ne concernent pas l'organisation elle-même
- L'absence de rentabilité capitalistique,
- La poursuite de missions en concurrence nulle ou imparfaite,
- Des systèmes complexes et cloisonnés,
- Une soumission de l'action administrative au politique.
Traits distinctifs majeurs qui permettent de séparer le
secteur public du secteur privé :
- La nature du secteur : Il ne s'agit pas de satisfaire
la demande d'un client solvable, mais de réaliser des actions pour la
société dans son ensemble.
- La finalité : Alors que les organisations
privées recherchent le profit et la rentabilité, les
organisations publiques visent au bon fonctionnement de la
société.
- Le champ de force : L'entreprise se situe dans un
univers concurrentiel, les organisations publiques sont situées dans un
système politique.
- Le cadre de fonctionnement : Les organisations
privées possèdent une réelle liberté d'action sur
les marchés ; les organisations publiques doivent respecter l'Etat. Les
critères qui permettent de définir des organisations publiques,
comme les statuts, les missions d'intérêt général,
la nature des activités, la propriété du capital, le
contrôle et la vocation non lucrative. Elle souligne que l'on peut
analyser les spécificités des organisations publiques à
l'aide de deux approches :
· Selon l'analyse institutionnelle, les organisations
publiques sont caractérisées par leur soumission au pouvoir
politique, leur système juridique, leur rationalité et leur mode
de financement (par prélèvement ou allocation
budgétaire).
· Sous l'angle organisationnel, les organisations publiques
ont comme particularités d'être de grande taille, de
réaliser des prestations de services et de se situer dans un
environnement complexe.
Boyne (2002)12 s'intéresse aussi aux
spécificités des organisations publiques qu'il compare aux
organisations privées. Le tableau suivant synthétise les
principales caractéristiques des organisations publiques : Environnement
organisationnel
- Plus complexe : les organisations publiques font face
à une grande variété de parties prenantes, avec de
multiples demandes et contraintes sur les gestionnaires
- Plus perméable : les organisations publiques sont
des systèmes ouverts facilement influencés par les
évènements extérieurs
- Plus instable : les contraintes politiques
entraînent des fréquents changements dans les élus, les
objectifs...
- Caractérisé par l'absence de pressions
concurrentielles. Buts organisationnels - Distinctifs : « equity »
and « accountability »
- Multiples : dus au grand nombre de parties prenantes
- Plus vagues : inhérent à l'ambiguïté
politique nécessaire pour rallier des publics différents à
une cause
Structures organisationnelles
- Plus bureaucratiques
- Tendance au « red tape » (bureaucratie)
- Manque d'autonomie managériale : peu de liberté
pour les gestionnaires, notamment en matière de pouvoir de sanction sur
les subordonnés par exemple.
Valeurs managériales :
- Moins matérialistes : moins motivées par
les récompenses financières
- Volonté de servir le public et de se mettre au service
de l'intérêt général
Par ailleurs, pour caractériser les organisations
publiques, il est possible d'ajouter aux éléments
précédents la notion d'intérêt
général, la maîtrise limitée des financements,
l'absence de recherche de profit, les modes de contrôle...
Cependant, au-delà de ce débat sur les
spécificités de la sphère publique et sur les outils
managériaux à utiliser, la notion de performance prend de plus en
plus d'importance dans la sphère publique et a
généré de nouveaux dispositifs, qui ne concernent pas
nécessairement l'administration territoriale.
A noter que la performance peut être définie comme
« la capacité à atteindre des objectifs préalablement
fixés, exprimés en termes d'efficacité
socio-économique, de qualité de service ou d'efficience de la
gestion ». Par conséquent, la démarche de performance est
un
« Dispositif de pilotage des administrations ayant pour
objectif d'améliorer l'efficacité de la dépense publique
en orientant la gestion vers l'atteinte des résultats dans le cadre de
moyens prédéterminés ».
Néanmoins, il semble nécessaire de se pencher sur
ces éléments afin de mieux comprendre le contexte dans lequel se
situent les collectivités territoriales et les structures
intercommunales.
c. La LOLF et l'administration territoriale :
L'importance prise par les notions de performance et
d'évaluation s'explique par de nombreuses pressions de l'environnement,
et par une volonté de citoyens et du pouvoir politique d'accroître
la transparence dans la gestion de l'Etat.
Il est donc désormais demandé au pouvoir public de
rendre des comptes et d'améliorer son mode de fonctionnement - ce qui
est institutionnalisé par la LOLF
d. La Loi Organique relative aux Lois de
Finances
Cette loi a pour objet de déterminer le cadre
juridique des lois de finances. Elle remplace le précédent cadre,
qui avait été instauré en 1959. Son objectif principal est
d'être un levier de modernisation de la gestion de l'Etat.
Cette loi a été promulguée le 1e juillet
2001, et elle s'applique entièrement et à l'ensemble des
administrations depuis 2006.
La précédente ordonnance, qui datait de 1959,
n'avait presque pas été modifiée et elle donnait des lois
de finances « en temps et en heure ». Par ailleurs, les
dépenses votées étaient très stables d'une
année sur l'autre (seules les mesures nouvelles étaient
discutables) et presque impossibles à modifier (les anciennes mesures et
leurs ressources ne pouvaient être réduites). Les dépenses
étaient aussi très détaillées mais aucun objectif
de résultat n'était fixé. Enfin, le ministère du
Budget pouvait seul décider de déplacer les crédits.
La réforme de la LOLF visait donc à pallier les
insuffisances de la précédente ordonnance. Elle s'articule autour
des notions de performance de la gestion publique et de transparence de
l'information budgétaire.
Afin d'assurer la performance, la logique de résultat
est instituée. Les gestionnaires doivent donc rendre des comptes sur
l'efficacité de l'utilisation des crédits via des Rapports
annuels de performance.
Le budget de l'Etat est désormais découpé
en 34 missions (qui sont des objectifs de politiques publiques à
atteindre), chacune faisant l'objet de programmes et d'actions
spécifiques. Au sein des programmes, le gestionnaire dispose d'une
liberté de réaffecter les crédits. Ainsi, l'allocation des
ressources devrait être plus efficace et être centrée sur
les missions (et non plus sur les structures administratives).
Concernant l'objectif de transparence de l'information
budgétaire, ce dernier est en partie assuré par le fait que
l'architecture du budget est articulée selon les missions, ce qui
accroît la lisibilité du budget. Ainsi, les agents de l'Etat
voient mieux leur contribution et les citoyens comprennent mieux à quoi
sert l'argent de leurs impôts, mais aussi quels sont les objectifs des
politiques publiques.
Par ailleurs, le rôle du Parlement est renforcé. Il
examine la totalité du budget et vote pour chacune des missions. Chaque
année, l'administration détaille ses objectifs et sa
stratégie et elle rend compte de ses actions, à l'aide
d'indicateurs précis. Ainsi, le Parlement a un réel moyen de
contrôler l'action de l'Etat et peut s'appuyer pour cela sur les rapports
de la Cour des Comptes.
Enfin la LOLF prévoit aussi une refonte de la
comptabilisation des actifs (notamment incorporels) dans le budget,
conformément aux principes comptables nationaux et aux normes
IAS/IFRS.
Ainsi, la LOLF a permis l'arrivée d'un nouveau mode de
fonctionnement, centré sur la performance et donc d'améliorer le
pilotage des administrations publiques.
e. La Loi Organique relative aux Lois de Finances :
La LOLF ne concerne pas directement les collectivités
territoriales : elle ne s'applique qu'à l'administration.
Cependant, même si ni les collectivités
territoriales ni les structures intercommunales ne sont directement
concernées par la LOLF, elles ont déjà investi la question
d'amélioration de la gestion publique, se sentant concernées par
les enjeux de performance et de transparence. La deuxième raison qui
pousse les organisations territoriales à améliorer leur gestion
est liée à leur volonté de maîtriser leur budget et
de ne pas être surendettées, afin de garder des marges de
manoeuvre. Cependant, elles peuvent mettre en place les mesures qu'elles
souhaitent et innover en la matière.
Le rapport Migaud-Lambert, remis au gouvernement en novembre
2006, indique que « La LOLF inspire de nombreuses collectivités
locales souhaitant moderniser leur gestion. Il ressort des
expérimentations en cours que ces collectivités adoptent,
à partir de principes communs de gestion orientée vers les
résultats, des organisations très différentes les unes des
autres en raison de leurs spécificités. Il est
préférable d'accompagner ces expérimentations plutôt
que de tenter de les formater dans un moule commun qui découragerait
leurs promoteurs ».
La LOLF a eu pour effet de questionner et d'approfondir la notion
de performance dans les structures territoriales. En effet, ces
dernières disposent déjà d'outils de suivi de
l'activité et des indicateurs d'efficacité.
f. Au niveau de la procédure
budgétaire,
Les collectivités (régions, départements,
communes de plus de 3 500 habitants) avaient déjà l'obligation de
mettre en place un débat d'orientation budgétaire (DOB) et ce
depuis 1992. Par contre, la LOLF n'a pas rendu le DOB obligatoire pour l'Etat.
On note que le débat sur le budget est réel dans les
collectivités territoriales, autant qu'au niveau de l'administration.
Par ailleurs, les collectivités peuvent présenter
leur budget soit par missions soit par service (Les communes choisissent
souvent de présenter leur budget par nature). Les budgets par fonction
sont utilisés par une centaine de communes, vingt départements et
la quasi-totalité des régions. Quant à l'utilisation des
crédits, il existe une certaine souplesse : les crédits sont
votés par chapitres et non par article, ce qui laisse une certaine marge
de manoeuvre. D'autres éléments rendent la gestion des
crédits souple : le système des dépenses imprévues,
la possibilité de créer des chapitres d'opération
librement pour un investissement important, les
virements de crédit entre chapitres. Enfin, la gestion
pluriannuelle des crédits est possible pour toutes les communes et pour
tous types de dépenses.
g. Au niveau de la transparence
Les dispositions qui s'appliquent aux collectivités
locales imposaient déjà ce principe. Le budget des
collectivités locales est établi sur les mémes principes
que le budget de l'Etat. Par ailleurs, les comptes doivent respecter les
principes comptables généraux (sincérité, prudence,
séparation des exercices...) et le patrimoine doit être
évalué. L'ordonnance du 26 aoQt 2005 favorise la transparence et
la qualité de l'information financière pour les
collectivités territoriales et les structures intercommunales : les
documents financiers sont plus lisibles et les procédures
budgétaires et comptables ont été simplifiées.
Enfin, le principe d'équilibre est plus contraignant pour les
collectivités que pour l'Etat.
Certaines collectivités locales ont donc
déjà engagé des démarches semblables à
celles impulsées par la LOLF. Il est néanmoins important de
souligner que les démarches entreprises par les collectivités
pour améliorer la performance sont de leur seul ressort (en logique avec
le principe de libre administration des collectivités territoriales).
Les collectivités pionnières vont donc adapter certains outils,
sans chercher à transposer des démarches
génériques. Ainsi, chaque collectivité, selon son
histoire, ses institutions, ses besoins, ses priorités et ses moyens,
définit ses objectifs et ses indicateurs qui peuvent ne pas s'appliquer
tels quels dans une autre collectivité. L'approche de la performance est
donc différenciée et hétérogène mais son
objectif est d'améliorer le fonctionnement et les résultats des
actions locales. Le niveau d'approfondissement des démarches est
très variable selon la collectivité territoriale.
Généralement, les démarches engagées vont
au-delà des aspects budgétaires et financiers pour
s'intéresser au fonctionnement des collectivités dans son
ensemble.
Les moyens d'action sont multiples et divers et les principaux
axes d'amélioration sont :
- La procédure et le cadre budgétaire : Renforcer
la participation de l'assemblée délibérante, repenser la
présentation du budget (selon une logique stratégique),
généraliser la pluri annualité et fongibilité et
globaliser les enveloppes de crédit.
- L'exécution budgétaire et la restitution des
comptes : Fiabiliser le description du patrimoine, garantir
l'exhaustivité de le description du patrimoine, donner une vision
consolidée des comptes, enrichir la présentation du compte
administratif, instaurer un contrôle interne comptable, réduire
les délais de restitution des comptes de clôture...
- La recherche de la performance : Susciter la performance et
dresser sa stratégie au préalable, instaurer un contrôle de
gestion et un dialogue de gestion, définir des objectifs
stratégiques et opérationnels, des indicateurs et des tableaux de
bord, établir un projet pluriannuel de performance avec les
unités opérationnelles et évaluer les politiques
publiques.
- Assurer le pilotage global de la démarche et adapter
l'organisation interne des services : Impliquer les élus pour impulser
la démarche, instaurer une cellule de pilotage et adapter l'organigramme
des services, impliquer les ressources humaines en suscitant
l'intérêt, responsabiliser les gestionnaires.
- Adapter les systèmes d'information : Optimiser les SI et
les connecter entre eux, automatiser les retraitements comptables et
dématérialiser les procédures.
Ainsi, on voit que collectivités locales, même si
elles ne sont pas directement concernées par la LOLF ont mis en place
des mesures et des démarches d'amélioration de la performance.
Elles sont donc relativement en phase avec les dispositions instaurées
par la LOLF et vont parfois au-delà des simples principes comptables et
budgétaires.
Les collectivités qui ont mis en place les principes de la
LOLF sont la Ville de Paris, de Lyon, le Conseil Général de la
Mayenne, le Conseil Régional de Bretagne. L'observatoire de la
performance a suivi les démarches inspirées de la LOLF et mises
en place par les collectivités.
La loi organique de la loi de finances : (Maroc)
Les finances publiques de l'Etat sont régies par les
dispositions de la Loi organique des finances qui précise les conditions
de présentation et de vote de la Loi de Finances par le parlement.
Selon cette Loi organique, les recettes sont rapportées
à l'exercice auquel elles sont encaissées sans égard
à l'année de leur rattachement. Il en résulte que les
recettes effectives peuvent être en deçà ou au-delà
de celles prévues.
Les dépenses sont prises en charge au titre de l'exercice
au cours duquel elles ont été mandatées et visées.
Elles doivent être payées sur les crédits de cet exercice
qui constituent des plafonds à ne pas dépasser.
Ceci pose un sérieux problème
d'adéquation entre l'approche comptable qui prévaut dans les Lois
de Finances et la vision économique qui devrait orienter les politiques
budgétaire et financière de l'Etat.
En pratique, les Lois de Finances votées sont rarement
réalisées à 100%. Des écarts plus au moins
importants sont enregistrés en raison, soit des changements de
l'activité économique, soit de problèmes administratifs,
soit d'évaluation non précise du comportement des variables
financières.
Afin de permettre une meilleure appréciation de
l'activité économique et de meilleures prévisions, un
important aménagement a été introduit au niveau du
calendrier fiscal à partir de 1996 en faisant passer le cycle
budgétaire de janvier-décembre à juillet-juin, avec
l'objectif de réduire l'erreur de prévision via la neutralisation
de l'importance de l'aléa climatique. Après quatre Lois de
Finances correspondant au nouveau calendrier budgétaire, un retour
à l'ancien système a été amorcé à
partir de 2001. Ce retour est justifié notamment par les limites de
l'appareil statistique dont les comptes nationaux ont une
périodicité annuelle.
En se basant sur les Lois de Finances 1993 - 2è semestre
2000, cette note se propose de faire le rapprochement entre prévisions
et réalisations. L'objectif essentiel est de porter un jugement sur la
qualité de prévision des recettes inscrites dans ces Lois de
Finances.
Il est à préciser que les recettes non fiscales
sont très difficilement prévisibles car elles sont
composées d'éléments très disparates (redevances et
recettes assimilées, prélèvements négociés
avec les organismes publics, privatisation...). Ces différentes
composantes ne sont pas liées à la conjoncture économique
et leur évolution présente par conséquent un
caractère souvent erratique. Pour ces raisons, elles ont
été exclues du champ d'analyse.
Contrairement aux recettes non fiscales, celles fiscales sont
beaucoup plus prévisibles car liées à l'activité
économique et à ses retournements conjoncturels que traduisent
les actualisations des Lois de Finances en cours d'année.
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