Analyse de la prise en compte de l'environnement, dont la biodiversité, par les ONG de développement belges

2.2.2. La prise en compte de l'environnement

À présent, il nous faut nous interroger sur le statut attribué à la thématique environnementale par l'aide au développement en Belgique. La coopération belge au développement s'inscrit dans le cadre des Objectifs du Millénaire pour le développement. Un de ces objectifs (l'objectif 7) vise à assurer un environnement durable et, à ce titre, la DGCD consacre une partie de son budget à la protection de l'environnement. La majeure partie de la contribution financière de la DGCD à cette question se réalise par le biais de la coopération multilatérale. En 2008, le montant total alloué à cette cause s'établissait à 122 millions d'euros, dont 32 millions spécifiquement en faveur de la biodiversité (DGCD, 2009, p. 57). D'après l'article 3 de la Loi relative à la coopération internationale belge du 25 mai 1999, la coopération belge au développement se donne comme « objectif prioritaire le développement humain durable », auquel elle donne la définition formulée dans le Rapport Brundtland. En dehors de la mention du développement durable, l'environnement apparaît à deux reprises dans la Loi du 25 mai 1999. Tout d'abord, le « respect pour la protection ou la sauvegarde de I 'environnement » fait partie des six principes de base dont la prise en compte doit servir à mesurer la pertinence au développement, conformément aux critères fixés par le Comité d'aide au développement de l'Organisation de Coopération et de Développement économiques (article 4). Deuxièmement, à l'instar de nombreux autres pays européens, la Belgique a choisi de faire de l'environnement une thématique transversale. L'article 8 dispose que la coopération belge au développement « tient compte de façon permanente des quatre thèmes trans-sectoriels suivants : le rééquilibrage des droits et des chances des femmes et des hommes ; le respect de l'environnement ; l'économie sociale ; le respect des droits de l'enfant ». Même s'il n'est pas mentionné dans la Loi, il faut ajouter à ces quatre thèmes celui du VIH/SIDA.

D'autres documents officiels d'orientation politique mentionnent l'environnement. Dans l'Accord entre le Ministre de la Coopération au Développement et les Organisations non gouvernementales belges de développement, la DGCD et les ONG s'engagent à prendre « systématiquement en compte [...] dans leurs actions l'égalité entre les femmes et les hommes, l'empowerment des femmes, la protection de l'environnement, le respect des droits des enfants et le travail décent » (point 3.4). De la même manière, la note de consensus « Spécialisation, complémentarité et synergies » réitère la nécessité de systématiser la prise en compte de toutes les thématiques transversales, y compris l'environnement, dans le travail des ONG. Elle ajoute que cela « ne met en cause ni la légitimité des ONG, ni le principe de leur autonomie, ni celui de leur droit d'initiative sur base d'une demande émanant d'une organisation locale » (Groupe de Pilotage DGCD-ONG, 2009, point 3).

En 2002, la DGCD publiait une Note stratégique sur l'environnement qui fixait six aspects prioritaires pour l'action de la coopération belge dans ce domaine : la gestion durable de l'eau ; la lutte contre la désertification et la dégradation des terres ; la protection et la gestion durable des forêts ; la protection et la gestion durable de la biodiversité ; l'amélioration de la gestion écologique des zones urbaines et périurbaines ; la lutte contre et la réduction des effets du changement climatique (DGCD, 2004, p. 6). Comme l'admet pourtant Claude Croizer (conseiller environnement à la CTB) dans le journal de la coopération belge « Dimension », force est de constater que les thématiques environnementales ont été remises sur le devant de la scène grâce au changement climatique (DGCD, 2010a, p. 6). D'ailleurs, le changement climatique apparaît très régulièrement dans ce numéro de « Dimension » consacré à la biodiversité.

En ce qui concerne la biodiversité, la Belgique est un des 168 pays signataires de la Convention sur la diversité biologique, accord international établi en 1992 lors du Sommet de la Terre à Rio. En signant la Convention, la Belgique s'est engagée à « réduire, voire stopper, la perte de biodiversité d'ici l'année 2010 »³. En Belgique, les Régions sont compétentes en matière d'environnement, ce sont donc ces dernières qui sont chargées de la mise en oeuvre des mesures de conservation de la nature. Tant les Régions que le Gouvernement fédéral ont mis au point des stratégies en faveur de la biodiversité. La « Stratégie nationale de la Belgique pour la Biodiversité

³La Convention sur la diversité biologique, Centre d'échange d'informations de la Belgique, « Mise en oeuvre de la CBD en Belgique », [En ligne], http://www.biodiv.be/implementation, (consulté le 27 juin 2010).

2006-2016 », adoptée lors de la Conférence Interministérielle de l'Environnement du 26 octobre 2006 constitue dès lors un document d'orientation politique conçu pour encadrer les initiatives des diverses entités compétentes. La Stratégie nationale fixe 15 objectifs stratégiques et 78 objectifs opérationnels visant à enrayer la perte de biodiversité. Parmi les objectifs opérationnels, deux sont liés à la politique belge de coopération au développement : l'objectif 10, « assurer la cohérence entre les engagements et accords liés à la biodiversité et dans leur mise en oeuvre », et l'objectif 11, « garantir une coopération internationale continue et efficace pour la protection de la biodiversité ». Des objectifs opérationnels qui en découlent, deux concernent directement l'intégration environnementale : l'objectif 10.3 « Evaluer tous les projets de coopération sur le changement climatique, la biodiversité et la désertification financés par la Belgique afin de s'assurer qu'ils soutiennent mutuellement les objectifs des trois conventions de Rio », et l'objectif 11.2 « tous les programmes et projets financés dans des pays partenaires suivent une procédure d'évaluation environnementale ex ante, allant, selon le cas, de l'évaluation environnementale préliminaire à une Etude d'impact environnemental complète ou à une Evaluation environnementale stratégique » (Direction Générale Environnement, 2006). Ces objectifs sont repris dans le « Plan fédéral pour l'intégration de la biodiversité dans 4 secteurs fédéraux clés 2009-2013 », ces quatre secteurs étant l'économie, la coopération au développement, la politique scientifique et le transport. Le volet coopération du plan est divisé en sept thèmes. C'est le thème 4 qui nous intéresse ici puisqu'il porte sur l'évaluation environnementale des différents plans et programmes de la coopération au développement. Deux actions ont pour finalité l'intégration des préoccupations environnementales. L'une de ces actions correspond mot pour mot à l'objectif opérationnel 11.2 cité ci-dessus. Cette action prévoit qu'à court terme les évaluations environnementales ne seront pas obligatoires lors de la formulation des projets et programmes mais qu'elles le deviendront à plus long terme, selon des modalités négociées entre la DGCD et la CTB. La seconde action consiste en l'élaboration d'une « boîte à outils d'intégration environnementale pour la coopération belge au développement » par la DGCD et la plate-forme KLIMOS. Cette plate-forme Klimaat en Ontwikkelingssamenwerking (Climat et coopération au développement) a été crée en 2008 à l'initiative du professeur Bart Muys de la K.U. Leuven et vise à rassembler des connaissances permettant de concilier la politique climatique et la coopération au développement (Direction Générale Environnement, 2009). Nous examinerons ci-après plus en détail cette boîte à outil, dont la finalisation est prévue

pour l'année 2012. Nous pouvons néanmoins à nouveau remarquer la prépondérance de la question du changement climatique, qui sert de levier à la prise en compte d'autres thématiques comme la biodiversité.

Ainsi, l'environnement est une thématique transversale qui est censée inclure les différents aspects de l'environnement. Tel est donc le cas de la biodiversité qui « est à prendre à plus large échelle, dans l'ensemble des dimensions environnementales » (DGCD, 2010a, p. 6).

2.3. Les ONG belges : typologie et histoire

Les organisations non gouvernementales sont en fait un groupe d'organisations très diverses, ce qui rend toute généralisation hasardeuse. Lewis et Kanji (2009, p. 12-13) ont esquissé une typologie basée sur le type d'activités entreprises par les ONG et les classent en trois catégories : les « prestataires de services » (implementers en anglais) qui fournissent des biens et services tels que la micro-finance, l'aide d'urgence ou des soins de santé aux populations dans le besoin ; les « catalyseurs » (catalysts) qui contribuent à la diffusion des informations, à la mobilisation citoyenne ou au plaidoyer en faveur d'une cause donnée ; et enfin les « partenaires » (partners) qui travaillent conjointement avec les bailleurs, les gouvernements ou le secteur privé et qui servent de pont entre ces acteurs et les organisations de la société civile des pays en développement. Comme le précisent Lewis et Kanji, la majorité des ONG ont des activités relevant de chacune de ces catégories. C'est bien sûr le cas des ONG belges dont la typologie est étroitement liée au contexte historique de leur création puis de leur évolution. Ces mêmes auteurs présentent un cadre de référence pour appréhender l'évolution des ONG (op. cit. p. 13-14). Une première génération d'ONG se consacrerait tout d'abord à l'aide humanitaire d'urgence. Dans un deuxième temps, cette génération réoriente ses activités vers des initiatives de développement local. La troisième génération focalise davantage ses actions sur la recherche de durabilité et sur le plaidoyer auprès de grandes institutions. Enfin, la quatrième génération s'associe à des mouvements sociaux mondiaux et mènent des activités de lobby visant à amener de vastes changements structurels. Naturellement, toutes les ONG ne suivent pas systématiquement ces étapes mais, nous en retrouverons des éléments dans l'histoire des ONG belges.

L'examen de l'évolution des ONG belges permet de distinguer quatre générations d'ONG dont l'émergence est liée à quatre périodes distinctes de l'histoire de la Belgique et du monde (Stangherlin, 2001, pp. 6-19). La première génération est celle des « précurseurs » et remonte à la période coloniale, soit à partir des années 1930. Comme le nom de cette génération l'indique, les associations créées à cette époque sont à l'origine des ONGD belges actuelles. Elles sont dans un premier temps le fait d'universités et d'institutions issues du monde catholique. Les activités mises en oeuvre relevaient du « développement communautaire » et étaient axées sur l'aide alimentaire, la formation et les soins de santé plutôt que sur des activités génératrices de revenus. La fin de la Seconde Guerre mondiale a vu naître une nouvelle catégorie d'associations créées pour venir en aide aux populations européennes victimes du conflit. Elles sont en fait les premières associations humanitaires, qui se mueront par la suite en ONG de coopération au développement. D'après Stangherlin, ces associations ont « construit les bases institutionnelles et humaines aux projets de coopération entamés au cours des années 1960 » (op.cit. p. 10). La deuxième génération d'ONG, les premières véritables ONG de coopération au développement, apparaît donc dans les années 60, alors que l'Europe connaît l'euphorie des Trente Glorieuses. Les Européens n'avaient toutefois pas oublié les traumatismes de la guerre, ce qui aiguisait leur sentiment d'empathie envers toute population vivant des situations similaires. À cela s'ajoute la culpabilité que pouvaient éprouver les anciens fonctionnaires coloniaux vis-à-vis des pays qu'ils avaient quittés. Ce sont ces sentiments qui sont à la source des initiatives de développement de l'époque. Les projets mis en oeuvre, généralement de taille modeste, s'inscrivaient totalement dans la vision moderniste du développement qui entendait résoudre les problèmes des pays sousdéveloppés par le rattrapage de leurs économies du point de vue des ressources et des techniques. Une vision totalement différente du développement sera portée par la troisième génération d'ONG : les « tiers-mondistes ». Cette vision correspond à la théorie de la dépendance ou « centre-périphérie » qui a marqué la période de la Guerre froide et selon laquelle le sousdéveloppement est la conséquence des relations de domination imposées par le centre, à savoir le monde occidental. Ces ONG se différencient des ONG précédentes par leur engagement politique et leurs actions de sensibilisation et de mobilisation du public. Enfin, la quatrième génération est celle des « techniciens sans frontières ». La chute de l'URSS et la fin de la Guerre froide entame la pertinence de la théorie de la dépendance et plonge le monde du développement dans une impasse théorique. Les ONG se font dés lors moins idéologiques et adoptent une approche plus

pragmatique et technicienne. Les ONG se sont fortement professionnalisées, en partie sous la pression des bailleurs de fonds, ce qui a fragilisé leurs liens avec leur base sociale (Totté M., Hadjaj-Castro H, 2004, p. 6).

3. PROBLEME GENERAL DE RECHERCHE ET QUESTION DE RECHERCHE

3.1. Problème général de recherche

Le « Guide d'élaboration d'un projet de recherche en sciences sociales » (Mace et Pétry, 2000, p. 24) définit le problème de recherche comme « un écart constaté entre une situation de départ insatisfaisante et une situation d'arrivée désirable ». Dans ce chapitre, nous nous efforcerons de décrire les motivations de notre questionnement et de retracer le cheminement de notre réflexion qui a abouti à la question de recherche.