Analyse de la prise en compte de l'environnement, dont la biodiversité, par les ONG de développement belges

2.1.2. Crise identitaire des ONG

Comme nous venons de le voir, le système de l'aide au développement traverse une période de profonde remise en question qui semble toucher plus sévèrement le milieu des ONG, au point qu'il faille rappeler que « c'est le système de l'aide au développement dans son ensemble qui s'avère être profondément en crise et il semble particulièrement inadéquat d'imputer la responsabilité (des échecs comme des réussites) à une catégorie particulière d'acteurs » (Totté, Hadjaj-Castro, 2004, p.23).

Que leur est-il reproché ? À la suite de la réorientation stratégique de l'aide internationale, les caractéristiques qui avaient au départ suscité l'intérêt des bailleurs ont été envisagées sous un autre jour. Les ONG ont été accusées de se substituer aux États et de participer, partant, à leur déstructuration. Leur présence pourrait aussi avoir pour effet d'étouffer des initiatives locales. Réputées proches des communautés locales, les ONG auraient néanmoins une compréhension limitée des contextes dans lesquels elles interviennent (Lewis et Kanji, 2009, pp. 17-20). Au centre de ces critiques se trouve bien évidement toujours la question de l'efficacité de l'aide mais, dans le cas des ONG, cette question est d'autant plus épineuse qu'elle soulève par la même occasion les problèmes délicats de légitimité et de redevabilité des ONG. L'assise sociale des ONG occidentales a décliné tant au Nord qu'au Sud. Au Nord, elle est imputable non seulement à une lassitude du public à l'égard de la solidarité internationale (l'aid fatigue) mais aussi à l'émergence de nouveaux acteurs d'aide au développement (entreprises, syndicats, collectivités territoriales...) (Totté, Hadjaj-Castro, 2004, p.7). De même, au Sud, la croissance du nombre d'ONG locales et la volonté exprimée par certaines d'entre elles de gagner en autonomie entame la légitimité des ONG du Nord, qui doivent dès lors se resituer dans le champ du développement

et redéfinir leur rôle et leur valeur ajoutée, ou du moins la défendre et la réaffirmer (Totté, Hadjaj-Castro, 2004, p.12 ; Delveter, Fonteneau et Pollet, 2004, pp. 800-811).

2.2. Contexte réglementaire de la coopération non

gouvernementale belge

2.2.1. Le système de cofinancement

Comme nous le verrons ultérieurement, le système de cofinancement et ses modalités ne sont pas sans conséquence sur les pratiques des ONG et, par la même occasion, sur leur prise en compte de l'environnement. Le système de cofinancement des ONG de développement est régi par la Loi relative à la coopération internationale belge du 25 mai 1999. La coopération non gouvernementale y est désignée par le terme de « coopération bilatérale indirecte », l'un des trois piliers de la coopération belge au développement, les deux autres étant la coopération bilatérale directe et la coopération multilatérale. La coopération bilatérale indirecte est définie comme « la coopération, financée ou cofinancée par l'Etat belge, dans laquelle un tiers, qui n'est pas un Etat étranger ni une organisation internationale, répond de l'exécution des programmes ou des projets, sur la base d'un système réglementaire de subventions ou d'une convention ». Les « tiers » sont des ONG mais aussi des universités, des institutions scientifiques ou des syndicats². Les ONG constituent néanmoins les principaux récipiendaires du budget alloué à la coopération bilatérale indirecte. D'après le « Rapport annuel 2009 » de la DGCD, 125 millions d'euros (sur les 291 millions d'euros du budget total de la coopération bilatérale indirecte) ont été consacrés au cofinancement des ONG.

Avant la réforme Moreels de 1997, la DGCD cofinançait des projets introduits annuellement par les ONG. L'arrêté royal du 18 juillet 1997 a instauré un nouveau régime de cofinancement, l'approche programmatique. Sous ce régime, les ONG élaboraient un programme quinquennal approuvé par le ministre. Cependant, les budgets étaient accordés annuellement sur la base de plan d'actions détaillant davantage les activités. Cette réforme était guidée par un objectif d'autonomisation et de responsabilisation des ONG mais aussi de simplification des

2 Service public fédéral Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement, « Partenaires », [En ligne], http://diplomatie.belgium.be/fr/politique/cooperation_au_developpement/partenaires/ (Consulté le 2 juillet).

procédures (Stangherlin, pp. 31-32). Ce système a été soumis à une évaluation qui a conclu que si la réforme Moreels avait constitué un progrès, de nouvelles mesures étaient nécessaires pour flexibiliser davantage les procédures (DGCD - PricewaterhouseCoopers, 2006, p. 4). Les conclusions de cette évaluation ont donc conduit à une nouvelle réforme du système de cofinancement dont les objectifs demeurent dans la ligne directe de la réforme Moreels : la consolidation de l'approche programme et l'assouplissement des procédures administratives. Celui-ci prévoit désormais deux canaux de cofinancement : les projets et les programmes. Pour pouvoir prétendre au cofinancement d'un projet ou d'un programme, une ONG doit tout d'abord être agréée comme ONG de développement conformément à l'Arrêté royal du 14 décembre 2005 relatif aux agréments d'organisations non gouvernementales de développement. C'est cet Arrêté qui introduit l'agrément complémentaire « programme ». Pour être agréée « programme » une ONG de développement doit être capable de démontrer : « son autonomie financière ; la transparence de sa gestion financière et la tenue d'une comptabilité analytique ; sa capacité à préparer, exécuter et assurer le suivi d'un ensemble de projets de coopération ; l'efficacité de ses actions sur le terrain ». Le Ministre a fait appel au bureau d'études PriceWaterhouse Coopers pour analyser les demandes d'agrément « programme » selon les critères établis par l'Arrêté. À la suite de cette étude, le Ministre de la Coopération au Développement a octroyé l'agrément "programme" à 58 ONG des 76 ONG candidates (Arrêté ministériel du 14 avril 2007).

Le fait d'obtenir la qualité d'ONG de développement et d'ONG « programme » est une étape indispensable pour pouvoir introduire une demande de financement mais elle n'est pas une garantie. Les projets et les programmes sont à leur tour soumis à approbation conformément à l'Arrêté royal du 24 septembre 2006 relatif à la subvention des programmes et projets présentés par les organisations non gouvernementales de développement agréées. Un projet subsidiable y est défini comme « un ensemble d'activités permettant de réaliser un objectif spécifique, qui s'inscrit dans le cadre stratégique » et un programme comme « un ensemble cohérent d'objectifs spécifiques, qui s'inscrivent dans le cadre stratégique ». Un projet et un programme ont respectivement une durée de deux et trois ans. L'agrément programme présente deux avantages par rapport aux projets. Premièrement, les programmes peuvent comprendre des activités du volet Nord (éducation au développement, plaidoyer, etc.) et du volet Sud (appui de partenaires, projets/programmes de développement, etc.), contrairement aux projets qui ne peuvent concerner

qu'un seul des deux volets. Deuxièmement, ils sont moins limités géographiquement. Les représentants du secteur ONG et le Ministre de la coopération au développement se sont accordés sur deux listes de pays pour lesquels les ONG peuvent soumettre à la DGCD : l'une de 22 pays pour les projets, et la seconde de 50 pays pour les programmes (Accords du 4 mai 2009). Enfin, le montant des subsides accordés pour les projets et programmes s'élèvent à 80 % de leurs coûts opérationnels et de gestion.