Niveau, formation et évolution de la liquidité interne en RDC de 1980 a 2007

II.3. DE L'INDEPENDANCE DE LA BANQUE CENTRALE DU CONGO

Aujourd'hui, comme le font remarquer Marc BASSONI et Alain BEITONE, l'indépendance de la Banque Centrale vis-à-vis du pouvoir politique et la stabilité des règles sont les bases de la conception dominante en matière de politique monétaire.^66(*)

On peut encore dire, que l'indépendance d'une Banque Centrale est une situation résultant d'un ensemble des dispositions statutaires ou de coutume, dans laquelle «  la Banque Centrale est clairement reconnue comme étant en charge de la stabilité monétaire et, dans le cadre de cette mission, ne reçoit pas de directive des pouvoirs publics.^67(*)

En somme, l'indépendance ne peut qu'être relative : «  plus l'indépendance d'une Banque Centrale est grande, plus elle doit assumer la responsabilité, rendre compte de celle-ci aux autorités politiques ».^68(*)

D'une manière générale, l'indépendance d'une Banque centrale s'apprécie à travers quelques critères, lesquels sont essentiellement statutaires. L'indépendance statutaire, faut-il le rappeler, consiste en une formulation précise et claire des dispositions formelles qui dotent la Banque centrale des pouvoirs de décision sur les questions financières et monétaires en vue de garantir la stabilité de prix et de change.^69(*)

Par ailleurs, les critères d'indépendances dont l'importance peut être relativisée par la réalité pratique, peuvent se grouper en deux catégories distinctes : une première catégorie des critères, que l'on qualifiera ici « d'indépendance organique », porte sur les liens institutionnels existant entre l'Etat et la Banque centrale ; une seconde catégorie des critères formels, que l'on qualifiera « d'indépendance fonctionnelle », concerne la liberté d'action opérationnelle de la Banque centrale.

Mais nous allons seulement développer la première catégorie dans cette section.

II.3.1. INDEPENDANCE ORGANIQUE

L'indépendance organique regroupe à la fois les conditions de nomination des dirigeants (le gouverneur, le vice gouverneur et les membres du Conseil de la Banque) et les conditions d'exercice de leurs fonctions. Outre les critères de nomination des autorités monétaires et la durée de leurs mandats, l'existence d'une structure de décision efficace tel le conseil de la Banque est un élément déterminant d'indépendance organique. Ces quelques critères se situent sur le plan juridique et managérial.

II.3.1.1. Conditions de nomination

Pour ce qui est des conditions de nomination, des études antérieures sur la question ont démontré que c'est le pouvoir politique qui procède, dans la plupart des cas, à la nomination des autorités de Banque Centrale. Cette pratique pousse assez souvent les dirigeants de la Banque Centrale à adopter une attitude de subordination aux autorités politiques. C'est pourquoi, dans certains pays, des mécanismes de dispersion des pouvoirs de nomination sont souvent introduits afin d'éviter une subordination unilatérale, préjudiciable aux objectifs poursuivis par la Banque.^70(*)

II.3.1.2. Conditions d'exercice des fonctions

En ce qui concerne les conditions d'exercice des fonctions, l'existence pour le gouverneur et le conseil de la Banque d'un rnandat fixe, long (dépassant ainsi les contingences politiques et échéances électorales), non révocable (sauf faute grave) et non renouvelable constitue la condition la plus complète et parfaite pour garantir la sécurité juridique des instances dirigeantes.

II.3.1.3. Existence d'une structure de décision efficace

A cet effet, la taille, la composition et le mode de nomination des membres du conseil de la Banque ne doivent pas entraver le processus de décision. Ces derniers ne recevront pas d'instructions du gouvernement et les représentants de cette institution n'auront qu'un rôle consultatif, sans droit de vote. Cette disposition empêcherait au gouvernement de disposer d'un moyen formel d'exercer directement une certaine influence sur les décisions de la Banque Centrale. Comme on pourrait le remarquer, l'existence d'une structure de décision efface tel le conseil de la Banque est un élément déterminant d'indépendance.

En effet, le mode de nomination de ses membres et le renouvellement de leurs mandats ainsi que ses conditions de fonctionnement permettent d'assurer une plus grande imperméabilité aux pressions politiques. Certains spécialistes en la matière ont démontré que le rôle et la composition des conseils des banques centrales peuvent influer sensiblement sur la nature des relations entre ces dernières et les gouvernements.^71(*) Dans certains cas, les conseils constituent, pour le gouvernement, un moyen formel d'exercer directement une certaine influence sur les décisions de la Banque Centrale

II.3.2.4. Indépendance des dirigeants et prestige de l'Institut d'Emission.

L'expérience d'un certain nombre de pays montre que la solidité d'une banque centrale et son aptitude à remplir correctement ses fonctions dépendent aussi de plusieurs facteurs non institutionnels.

Le premier est l'indépendance d^'esprit des dirigeants quels que soient l'orientation économique du pays et le degré d'autonomie de la Banque centrale. L'indépendance d'esprit est nécessaire pour la prise de décisions objectives et le poids d'un point de vue face aux influences politiques. Pour ce faire, les dirigeants de la Banque doivent avoir une forte personnalité et posséder des connaissances théoriques suffisantes pour comprendre et interpréter les phénomènes monétaires et financiers aux plans national et international.

C'est grâce à son intelligence et sa forte indépendance d'esprit que WILHEM VOEKE, président de la Bank Deutsch Länder en 1948, a consolidé l'indépendance de cette dernière.^72(*)Un autre exemple est celui des membres qui siègent actuellement au conseil de la Bundesbank. Ces derniers sont respectés pour leur indépendance d'esprit.

Le deuxième est la compétence professionnelle des dirigeants. La compétence professionnelle est un atout majeur à l'indépendance de l'autorité monétaire, car les phénomènes monétaires et financiers sont parfois d'une complexité inhabituelle qui sollicite au plus haut point le savoir-faire et le flair des décideurs.^73(*) Et souvent le maniement des instruments de politique monétaire relève moins des principes rigides des sciences économiques.

Enfin, le prestige de l'Institut d'Emission découle fondamentalement de la compétence professionnelle des dirigeants et la capacité de la Banque à préserver la stabilité des prix. En outre, ce prestige ne s'aliène pas mais s'acquiert au fil de temps. A la longue, il façonne le dirigeant en dépit de son profil d'avant la prise des fonctions de dirigeant de la Banque.

II.3.2.4. Indépendance organique de la Banque Centrale du Congo

L'examen de la situation de la Banque Centrale du Congo au regard des critères d'indépendance organique permet d'apprécier le degré d'indépendance statutaire de notre Institut d'Emission.

En ce qui concerne les conditions de nomination, les statuts actuels de la Banque Centrale, à l'article 41, stipulent que le Gouverneur et le vice gouverneur sont nommés par le Président de la République, sur proposition du Gouvernement.

Il y a donc concentration des pouvoirs le chef d'une seule autorité. Concernant leur mandat, celui-ci bien que long de 5 ans, est révocable. Cette situation contraste avec les mécanismes de dispersion des pouvoirs de nomination et de garantie des longs mandats qui assurent un degré d'indépendance élevé à certaines banques centrales réputées pour leur autonomie.

Outre le critère de nomination des autorités monétaires et leurs mandats, l'existence d'un organe suprême tel le conseil de la Banque est un élément déterminant d'indépendance. En effet, le mode de nomination de ses membres et de renouvellement de leurs mandats ainsi que les conditions de fonctionnement conduisent à assurer une plus grande imperméabilité aux aléas politiques. A ce sujet, les statuts actuels de la Banque Centrale du Congo, à l'article 39, stipulent que le conseil est l'organe suprême qui établit la politique de la Banque et en contrôle la gestion.^74(*) S'agissant des conditions de nomination de ses membres, les statuts actuels de notre Institut d'Emission, à l'article 41, stipulent que les membres du conseil de la Banque sont nommés par le Président de la République sur proposition du Gouvernement pour un terme renouvelable de quatre ans. Donc, il y a également à ce niveau concentration des pouvoirs de nomination dans le chef d'une seule autorité. Cette situation contraste par ailleurs avec les mécanismes de dispersion de pouvoirs de nomination et de renouvellement des mandats qui assurent une plus grande imperméabilité aux influences politiques.

Ce faisant, l'existence et le fonctionnement même de ce conseil ne garantit qu'une indépendance relativement faible à l'Institut d'Emission, car ce conseil est une émanation politique. Ces membres sont choisis par le Président de la République. L'indépendance de décision du Gouverneur est hypothéquée par la prééminence des pouvoirs d'un conseil qui peut surseoir ou annuler toute décision prise sans aval par l'autorité monétaire. L'exemple ci-dessous en donne la preuve :

En vertu de l'article 40 des statuts de la Banque, il est stipulé que lors de la réunion du conseil présidée par le Gouverneur, un délégué du gouvernement puisse y assister. Celui-ci peut suspendre toute décision du conseil, et fait, dans ce cas, rapport au Gouvernement, qui en informe le Président de la République par un avis motivé. Le pouvoir de veto détenu par le représentant du gouvernement au conseil (sous réserve de la confirmation de cette décision par le Chef de l'Etat dans le délai d'une semaine) limite sérieusement l'autonomie de la Banque Centrale. Bien qu'une telle représentativité ne soit pas totalement à écarter, il conviendrait néanmoins de limiter sa participation à un simple rôle consultatif sans droit de vote.

L'examen de la situation de notre Institut d'Emission au regard des critères statutaires d'indépendance organique montre le degré de dépendance élevé de la Banque Centrale du Congo vis-à-vis des pouvoirs politiques. C'est ce qui explique des nombreux dérapages constatés au niveau de notre institut d'Emission au cours de ces dernières années. En effet, c'est le Président de la République qui nommait les principales autorités de la Banque, et de façon discrétionnaire leur mandat était révocable. Ce qui explique le fait que certains mandats ont été anormalement réduits à moins de trois ans, d'autres à moins de deux ans. Bien plus, en lieu et place d'un seul vice gouverneur prévu dans les statuts de la Banque Centrale, le Chef de l'Etat continuait à nommer un deuxième vice gouverneur.

En ce qui concerne l'émission monétaire, par exemple, celle-ci trouvait sa contrepartie essentiellement dans les dépenses publiques exigeant les paiements cash dans un contexte marqué par la faiblesse des recettes fiscales. A la demande de l'Etat, la Banque Centrale a fait recours à l'émission monétaire, non seulement pour financer les dépenses publiques mais également pour entretenir les acteurs politiques des différentes coalitions gouvernementales. Notons que les gouverneurs de la Banque du Zaïre à l'époque étaient eux-mêmes membres de ces coalitions parce que proposés par chacune d'elles.^75(*)

Il est à noter que, les banques centrales, même lorsqu'elles sont juridiquement contrôlées de manière absolue par l'Etat, jouissent d'une relative autonomie en pratique, d'une part par ce que, comme le soutient la théorie de la bureaucratie, elles ont par rapport à l'Etat une information supérieure sur leurs propres activités, et de l'autre par ce que l'Etat par lui-même renonce au moins en partie à ses prérogatives juridiques.^76(*)

* ⁶⁶ M. BASSONI et A. BEITONE, « Monnaie : Théories et pratiques », éd. DALLOZ, Paris, 1994, P142

* ⁶⁷ J-P.PATAT, «  Quelques remarques sur la question de l'indépendance de la Banque Centrale », in Revue d'économie financière, n. 12, Autonome 1992, Pp5-6

* ⁶⁸ J-P. PATAT, «  Contenu et critères de l'indépendance des banques centrales », in Revue d'économie financière, n. 22, Autonome 1992, Pp19-30

* ⁶⁹ Y. KARL YAV, «  l'Indépendance d'une Banque Centrale :une question des dirigeants et des statuts », in Notes de conjoncture, no 7 et 8, Juillet/ Aout 1993, P7

* ⁷⁰ K. KALALA et K. NTALAJA, «  le Nouveau Zaïre, atouts et embûches d'une réforme monétaire », in notes de conjoncture, no 10, Novembre 1993, p13

* ⁷¹ M. CASTELLO BRANCO et M. SWINBURNE, l'Indépendance des banques centrales », in Finances et Développement, Mars 1992, p19

* ⁷² D. MARK, «  La Bundesbank aux commandes de l'Europe », Berlin, 1993, p55

* ⁷³ Y. KARL YAV , op.cit, p 10

* ⁷⁴ Banque du Zaïre, statuts 1993

* ⁷⁵ K. EY `OLANGA, «  Indépendance de la Banque Centrale et Gestion du Policy mix », in notes de conjoncture, no 30, Février 1998, p17

* ⁷⁶ T. N'GUESSAN, «  Gouvernance collégiale de Banque centrale et Politique monétaire : Enjeux, fondements et modalités pour les pays de la Zone Franc », 2è édition l'Harmattan, Paris, 1996, P102