2.2. Faiblesses fréquentes et persistantes en
matière de mobilisation et de gestion des ressources
Il s'agit des faiblesses observées tant dans la
mobilisation des ressources budgétaires que dans la gestion de ces
dernières.
2.2.1. Faiblesses en matière de mobilisation des
ressources budgétaires
Dans le domaine de mobilisation des ressources
budgétaires, il est indiqué de relever, d'une part,
l'insuffisance persistante des ressources budgétaires part rapport
à la hauteur des tâches et responsabilités des provinces et
entités décentralisées, et, d'autre part, l'extraversion
prononcée du financement budgétaire de l'Etat.
2.2.1.1. Insuffisance persistante des ressources
budgétaires par rapport à la hauteur des tâches et
responsabilités des provinces et ETD
Comme nous le savons, le nombre de provinces devra passer de
11 à 26, dans le cadre du découpage territorial accompagnant le
processus décentralisateur. L'installation, le fonctionnement et le
développement des nouvelles provinces et ETD nécessiteront la
mobilisation conséquente des ressources tant humaines,
matérielles que financières.
Le tableau II.7 ci-dessous tente de donner une idée de
ce que serait la hauteur de la charge financière qu'impliquerait ce
découpage territorial pour les provinces et les ETD en RDC, en termes de
rémunération des effectifs supplémentaires en personnel
politique et agents d'appoint, de frais d'installation et de fonctionnement,
avec l'élection d'au moins 6384 «
députés provinciaux et locaux » auxquels il
conviendra d'ajouter près de 2000 «chefs des
exécutifs provinciaux et locaux» et plus de
3000 « ministres provinciaux et locaux »,
sans compter les membres des organes délibérants des communes,
secteurs et chefferies62.
Tableau II.7 : Etendue des besoins
supplémentaires suscités par le découpage
territorial
Source : Ministère de l'Intérieur,
Décentralisation et Sécurité, document-vidéo
exposé le 12 mai 2007 à Kananga par le Général
Kalume Numbi, alors Ministre d'Etat.
L'énorme étendue des besoins d'installation des
nouvelles provinces et ETD dans le cadre de la décentralisation a fait
dire en son temps au Général Denis Kalume Numbi, alors Ministre
d'Etat en charge de l'Intérieur, qu'il faut « 1000 000 $us par
entité territoriale décentralisée, chiffre à
multiplier par 1015 entités ; même exercice pour les 26 provinces
qui doivent bénéficier chacune de 50 000 000 $ comme frais
d'installation»63. Nous pouvons, de ce qui
précède, estimer à environ 2 315 000 000 $us l'enveloppe
à mobiliser pour financer l'installation des nouvelles provinces et
entités territoriales décentralisées.
Quand on sait que ce montant faramineux vaut plus de quatre
fois le coût des élections de 2006, lesquelles ont
été entièrement financées par l'extérieur,
il y a lieu de douter de la capacité financière du pays à
en supporter facilement la charge.
La faiblesse du niveau des ressources budgétaires
mobilisées face aux potentialités dont regorge le pays et aux
besoins de financement de la décentralisation est un véritable
goulot d'étranglement pour cette dernière en RDC
Pour en convaincre le lecteur, nous allons rendre compte de
quelques aspects de la vie financière du Pouvoir Central et des
provinces, à savoir : le paradoxe fiscal actuel du secteur minier ; la
pauvreté structurelle des ménages ; la faiblesse du taux de
prélèvement sur les économies locales ainsi que la
non-viabilité financière d'un bon nombre de provinces, et nous en
passons...
Les ressources minières constituent la principale
richesse de la RDC. Ce pays détient la moitié des réserves
mondiales de cobalt et l'une des plus importantes réserves mondiales de
cuivre. La RDC était d'ailleurs le premier producteur mondial de cobalt
avec 6 100 t de minerai en 1996, deuxième pour les diamants en 1995 avec
20 millions de carats ; avant 1991, le cuivre était le produit
d'exportation le plus lucratif. Les autres ressources minières sont
l'étain, l'or, l'argent, le zinc, le manganèse, le
tungstène, le coltan et le cadmium. Les gisements de pétrole en
mer sont exploités depuis 197564.
63 Le Potentiel, (2007) ; « Cap sur la
décentralisation » ; Edition du 25 octobre 2007
64 Elément tiré de Microsoft ®
Encarta ® 2009. (c) 1993-2008 Microsoft Corporation sur la RDC
Mais aussi paradoxal que cela ne puisse paraître,
aujourd'hui, le secteur minier est devenu au plan budgétaire l'ombre de
lui-même à cause de la gestion prédatrice dont il n'a
cessé de souffrir. Des décennies durant, l'opinion publique a
cherché, en vain, à savoir ce que le gouvernement faisait du
pétrole exploité sur le littoral à Moanda dans la province
du Bas-Congo. Cinquante ans après, l'on est loin, très loin du
compte. Le rapport Mutamba Dibue, diligenté par le Sénat, est
venu encore renforcer ces appréhensions. Etabli sur la période de
2007-2008, ce document renseigne que « les services publics organisent
eux-mêmes le maquillage des chiffres pour le compte de leurs
responsables, minorant la hauteur des redevances, taxes et impôts annuels
payés par les opérateurs miniers. L'Etat se retrouve toujours
perdant »65.
La faiblesse relative des ressources financières
publiques provenant du secteur minier est aussi le fait de la gestion
prédatrice des entreprises publiques minières dont la plus grande
du pays, à savoir la Gécamines, a vu sa production de cuivre
passer de 465000 tonnes en 1990 à 19000 tonnes seulement en 2002. Cette
gestion calamiteuse est particulièrement caractérisée par
la multiplication des contrats dits « léonins » entre les
années 1997 et 2006. C'est ce que nous donne à découvrir
le tableau ci-dessous.
Tableau II.8 : Résultats de la revisitation des
partenariats miniers entre 1997 et 2006
|
N°
|
Contractant
|
Partenariats Conclus
|
Gré à gré
|
A base
d'appel d'offre
|
A résilier
|
A renégocier
|
Approuvé Sans
objection
|
|
1
|
ETAT
|
4
|
4
|
|
2
|
2
|
-
|
|
2
|
ENTREPRISES
|
|
|
|
|
|
|
|
MIBA
|
6
|
6
|
|
|
6
|
-
|
|
EMK-Mn
|
2
|
2
|
|
1
|
1
|
-
|
|
OKIMO
|
9
|
9
|
|
3
|
6
|
-
|
|
SAKIMA
|
5
|
5
|
|
4
|
1
|
-
|
|
SODIMICO
|
6
|
6
|
|
5
|
1
|
-
|
|
GECAMINES
|
29
|
28
|
1
|
9
|
20
|
-
|
|
TOTAL
|
61
|
60
|
1
|
24
|
37
|
-
|
Source : Ministère des Mines de la RDC, Rapport de la
Commission de Revisistation des Contrats Miniers (Volumes 1 et 2), (2009),
Editions Cepas.
65 Le Potentiel, (2010), « A haute voix.
Opacité » ; PP1-2 ; N°4884 du 26 mars 2010.
En effet, il ressort de l'examen attentif de ces informations
relatives à la revisitation des contrats miniers conclus par les
pouvoirs et entreprises publics entre 1997 et 2006 que sur 61 contrats conclus,
60, soit les 98,36 %, l'ont été de gré à
gré, donc entachés de suspicion légitime de corruption, 24
sont déclarés résiliables et 37, soit les 60,67%, devront
être renégociés même s'il est déplorable de
constater que « la Commission (de revisitation) n'a pas pu s'assurer
auprès des services fiscaux et des autres régies
financières que les entreprises amodiataires sont en règle
vis-à-vis d'eux (et) qu'elle espère que lors des phases suivantes
du processus de revisitation des contrats, le Gouvernement y veillera
»66.
Un des points les plus saillants qui ait retenu notre
attention dans ce rapport de revisitation réside dans le fait que les
parties aux contrats bénéficiaient de la part de l'Etat des
avantages fiscaux exorbitants.
Parmi ces avantages, on peut épingler «
l'exonération jusqu'à la quinzième année
d'exploitation de tous les impôts, taxes, droits, contributions et
prélèvements de quelque nature que ce soit, directs ou indirects,
fiscaux ou parafiscaux, nationaux ou locaux dus à l'Etat, aux
collectivités locales ou territoriales, aux entités
administratives existantes et à venir ; exonération
étendue aux fournisseurs, contractants, sous-contractants et
prestataires » 67 et ceci, même pour la production des
métaux aussi précieux et au prix relativement stable que l'or,
par exemple.
Le réalisateur belge du film « Katanga Business
», Thierry Michel, livre en ses termes sa lecture de cette
sous-fiscalisation du secteur minier congolais : « Le Congo a besoin
d'argent (...), il n'est pas capable de financer quoi que ce soit, et est
obligé de solder son empire minier »68.
Le gangstérisme qui a élu domicile dans
certaines contrées minières du pays contribue, également,
à l'exacerbation du contraste déroutant entre le potentiel fiscal
des richesses exploitées et les faibles ressources budgétaires
collectées par les pouvoirs publics.
66Ministère des Mines, (2009), Rapport des
travaux, Commission de Revisitation des Contrats Miniers ; Cepas
67Ministère des Mines, (2009), op.cit. PP 7-226.
La pauvreté structurelle des ménages explique
à son tour l'insuffisance des ressources budgétaires publiques.
Selon le PNUD, si « l'on agrège l'ensemble des revenus
d'activités des ménages, on obtient un revenu moyen par
ménages de 84$ dans la ville-province de Kinshasa contre 42$ sur
l'ensemble de la RDC69. Cette triste réalité
était déjà reconnue par le Document de Stratégie de
Réduction de la Pauvreté (DSRP) dans sa version
intérimaire lorsqu'il soulignait que : « En dépit de
toutes (ses) immenses ressources humaines et de sous-sol, la RDC est
classée parmi les pays les plus pauvres du monde (...). Près de
80% de sa population survivent à la limite de la dignité humaine,
avec moins de 0,20 $us par personne et par jour »70. Cet
état de choses entretient la pauvreté fiscale globale et perturbe
la mise en oeuvre réussie de la décentralisation
financière.
Le dernier exposé public du Premier Ministre sur la
situation socio-économique du pays confirme que le PIB/habitatnt de la
RDC, soit 200$us, est un des plus bas de l'Afrique subsaharienne. C'est ce qui
est illustré ci-dessous.
Tableau II.9 : Situation économique et sociale
de la RDC par rapport à quelques pays africains en 2009
|
Pays
|
PIB (en milliards de $us)
|
Population
(en millions
d'habitants)
|
PIB/Habitant (en $us)
|
Budget
(en milliards $us)
|
|
RD CONGO
|
12,5
|
62
|
200
|
2,5
|
|
R. CONGO
|
13,6
|
3
|
4250
|
3,8
|
|
ANGOLA
|
119,3
|
18
|
6630
|
27
|
|
ZAMBIE
|
14,3
|
13
|
1130
|
2,7
|
|
SOUDAN
|
41,0
|
18,3
|
2240
|
10,5
|
|
GABON
|
14,5
|
1,5
|
9700
|
4,6
|
|
RSA
|
277,2
|
49
|
5690
|
73,6
|
|
NIGERIA
|
214
|
140
|
1450
|
39,9
|
Source : Cabinet du Premier Ministre ; données
tirées de Kisungu (K) ; (2010) ; « Le discours
décrypté du Premier Ministre ; Muzito : le temps de l'inventaire
» ; Africanews ; N° 423 ; 15-16 février 2010 ; PP 4-10
69Agence DIA, (2009) ; « RDC : Pauvreté
structurelle des ménages à Kinshasa » ; juin 2009
70Ministère du Plan, (2004), Document de Stratégie de
Réduction de la Pauvreté.
Ce tableau indique qu'en dépit de ses énormes
potentialités, la RDC affiche en 2009 un PIB inférieur, tant en
valeur absolue que par habitant, à celui de nombre de pays africains
avec un écart de 1 à 33 entre ledit PIB et celui de l'Angola, par
exemple, pays n'ayant obtenu son indépendance qu'en 1975, soit 15 ans
après la RDC...
Graphique 2 : PIB/HAB du Congo Brazzaville en 2008 et
évolution du PIB/HAB de la RD Congo de 2009 à 2040 ( en $us)
Source : Cabinet du Premier Ministre ; données
tirées de Kisungu (K) ; (2010) ; « Le discours
décrypté du Premier Ministre Muzito : le temps de l'inventaire
» ; Africanews ; N° 423 ; 15-16 février 2010 ; PP
4-10
Le graphique 2 révèle que la RDC, avec un PIB
per capita de 200$us et un taux de croissance de 13% à partir de 2009,
doit mettre 30 ans pour atteindre le niveau actuel de son voisin, le Congo,
qui, lui, est de 4250 $us actuellement.
La complexité du système fiscal opère
aussi dans le même sens dans la mesure où elle est
caractérisée par une multitude d'impôts et taxes
supportées par une infime partie de la population : plus il y a
d'entités territoriales décentralisées plus il y a des
taxes locales à faible rendement.
La mobilité de la matière imposable en milieu
rural, le bétail par exemple, rend difficile, elle aussi,
l'évaluation des bases d'imposition et la perception des recettes y
relatives et participe, de ce fait de la modicité des ressources
financières.
Par ailleurs, les taux de recouvrement des ressources locales
demeurent faibles du fait de la rareté des systèmes
d'information, du mauvais état et/ou de l'inexistence des
infrastructures et moyens de transport appropriés qui mettent à
mal la mobilité des agents percepteurs.
En outre, « quelques failles, fréquemment
enregistrées dans la phase d'encaissement (des recettes), telles que la
délivrance de fausses preuves de paiement, l'existence de bordereaux
parallèles de versement, la falsification et l'encaissement partiel des
sommes dues »71, tout comme l'absence des services
d'assiette et de recouvrement appropriés dans certaines contrées,
le faible niveau de formation des agents locaux et un bas niveau ou l'absence
de motivation, sont également stigmatisés parmi les facteurs qui
favorisent de faibles performances budgétaires de l'administration
fiscale en général et, plus particulièrement, des
provinces et entités décentralisées72.
Les analyses de la Banque Mondiale sont sans appel à ce
sujet, en ce qu'elles précisent que la faiblesse des performances
fiscales s'explique partiellement par la défaillance des administrations
fiscales, qui sont dotées d'un personnel qualitativement et
quantitativement insuffisant et qui sont, en outre,
sous-équipées73.
A cette autre difficulté d'instrumentation des
ressources locales, il conviendrait d'ajouter la non-viabilité
financière de la majorité des futures provinces. Selon la Banque
Mondiale, l'évolution de la viabilité des futures provinces
affiche une tendance à la baisse à partir de 2010 où elle
sera de 74,3% contre 80% en 2009 pour se fixer en 2012 à moins de 50%,
soit 49,4%. C'est ce qui ressort du tableau II.10.
Tableau II.10 : Evolution consolidée de la
viabilité financière des futures provinces
|
DESIGNATION
|
2007
|
2008
|
2009
|
2010
|
2011
|
2012
|
|
Recettes totales
|
164471059922
|
270655 358377
|
363949447623
|
499771080849
|
649315852275
|
840524898718
|
|
|
Dépenses totales
|
252638125803
|
339274927549
|
454808648499
|
672997867441
|
1044217385083
|
1701271601514
|
|
|
Ecart(R-D)
|
88167065881
|
68619569172
|
90859200876
|
173226786 592
|
394901532 808
|
860746702796
|
|
|
Taux de viabilité
|
65,1%
|
79,8%
|
80%
|
74,3%
|
62,2%
|
49,4%
|
|
|
|
|
|
|
|
Source : Banque Mondiale ; (2009) ; Note sur le
Découpage; Division Réforme du Secteur Public et Renforcement
des Capacités (AFTPR) Région Afrique ; op.cit. P .42
71Katalayi, K. (2009) ; « Les banques
agrées impliquées dans la stratégie de maximisation des
recettes » ; Bulletin de la DGRAD ; N° 03 ; juin-août 2009 ; P.
5
72Epee (G) et Otemikongo (M); (1992); op.cit. ; P.
351
73 Banque Mondiale, (2009), Note sur le
Découpage, op.cit. P .45
Selon la même source, le tableau II.11 ci-dessous montre
que sur les 21 nouvelles provinces
qui seront issues du découpage
(parmi 26 au total), 17 sont jugées financièrement
non-
viables, soit les 80,95%, 2 ont une viabilité mitigée
tandis que 2 autres seulement sont viables.
Tableau II.11 : Viabilité financière
spécifique des futures provinces de 2007 à 2012
|
N°
|
PROVINCES
|
VIABLE
|
VIABILITE MITIGEE
|
NON -
VIABLE
|
|
1
|
Kwilu
|
|
|
X
|
|
2
|
Kwango
|
|
|
X
|
|
3
|
Mai-Ndombe
|
|
|
X
|
|
4
|
Tshilenge
|
|
|
X
|
|
5
|
Lomami
|
|
|
X
|
|
6
|
Sankuru
|
|
|
X
|
|
7
|
Haut-Katanga
|
X
|
|
|
|
8
|
Haut-Lomami
|
|
|
X
|
|
9
|
Lualaba
|
X
|
|
|
|
10
|
Tanganyika
|
|
|
X
|
|
11
|
Tshopo
|
|
X
|
|
|
12
|
Ituri
|
|
X
|
|
|
13
|
Haut-Uele
|
|
|
X
|
|
14
|
Bas-Uele
|
|
|
X
|
|
15
|
Kasai Central
|
|
|
X
|
|
16
|
Kasai
|
|
|
X
|
|
17
|
Nord-Ubangi
|
|
|
X
|
|
18
|
Sud-Ubangi
|
|
|
X
|
|
19
|
Mongala
|
|
|
X
|
|
20
|
Equateur
|
|
|
X
|
|
21
|
Tshuapa
|
|
|
X
|
|
TOTAL
|
2
|
2
|
17
|
Source : Banque Mondiale ; (2009) ; op.cit. ; PP 32-49
Cela étant, la faiblesse du niveau de
prélèvement sur les économies tant nationales que locales
est aussi entretenue et aggravée par l'incivisme fiscal qui se traduit
par la remise en question de l'Etat et de sa principale prérogative
qu'est l'impôt et ce, particulièrement dans la partie - Est du
pays bien connue à la fois pour la crise sécuritaire qui y
sévit ainsi que pour l'exploitation illicite de ses ressources
naturelles dont elle souffre...
Nous ne pouvons, cependant, boucler cette section sans
établir de rapport entre la crise financière internationale,
conjoncturelle soit-elle, et la mise en oeuvre de la décentralisation
financière.
A cause de la crise financière, les perspectives de
croissance du PIB ont été largement revues à la baisse
pour 2009 de 9% à 2,7%, après cinq années pendant
lesquelles le taux de croissance du PIB a été en moyenne de
5,7%.
Ce repli du PIB a entraîné une baisse
considérable des recettes de l'Etat au dernier trimestre 2008 et au
premier trimestre 2009. Comparées à leur niveau du premier
trimestre 2008, les recettes publiques ont fortement baissé au premier
trimestre 2009. En termes réels, elles sont passées de
230 millions de dollars américains en mars 2008
à 176 millions en mars 2009, soit une baisse de 24
%74.
Dans un tel contexte, les moyens de l'Etat et ceux propres aux
provinces et ETD se trouvent fortement réduits sous l'influence des
chocs exogènes.
| 
