Memoire Online - La politique budgétaire et la lutte contre la pauvreté en Côte d'Ivoire

La politique budgétaire et son financement seront appréhendés dans le paragraphe A. Il sera vu, dans ce paragraphe, les différentes structures et évolutions des composantes de la politique budgétaire. Et en son paragraphe B, l'incidence de la politique budgétaire sur les indicateurs économiques et sociaux tels que le PIB, le PIB/tête, la consommation des ménages et les indicateurs de développement. Nous verrons comment les dépenses sociales (notamment les dépenses d'investissement et de fonctionnement dans les secteurs sociaux) influent sur ces différents indicateurs de comparaison.

2.2.1) La politique budgétaire et son mode de financement

La politique budgétaire est essentiellement basée sur le budget de l'Etat. Elle est un instrument qui permet au gouvernement de réaliser son programme, dans le strict respect des ressources disponibles tout en mettant un accent particulier sur ses priorités.

La politique budgétaire nationale demeure le principal instrument pour faire face à des chocs économiques ponctuels, car les gouvernements nationaux ne peuvent pas recourir à la politique monétaire pour influencer les variations de la conjoncture économique dans le cadre de l'UEMOA. La politique budgétaire comprend deux (2) postes importants : les dépenses publiques et les recettes publiques. Les dépenses publiques sont financées par des recettes fiscales, non fiscales, les dons et les prêts. Pour la collecte des ressources, les autorités compétentes accordent une importance particulière aux normes fiscales, à une gestion rigoureuse et rationnelle des dépenses publiques, à une efficience des investissements publics et à l'apurement des arriérés de paiements intérieurs et extérieurs.

L'exécution de ces mesures permet de mobiliser des ressources supplémentaires pour les dépenses sociales et plus précisément les Services Sociaux Essentiels (SSE). Pour appréhender l'évolution des finances publiques, nous allons examiner les recettes et les dépenses d'une part, et d'autre part, le déficit budgétaire et son mode de financement.

D'une manière générale, les ressources de l'Etat sont constituées par les ressources intérieures et les ressources extérieures. Le tableau 1 en annexe retrace la structure et l'évolution des recettes publiques de l'Etat de 1990 à 2004.

L'évolution des recettes de 1990 à 2003 peut être découpée en plusieurs phases, 1990-1993, 1994-1998, 1999-2000 et 2001-2002. (cf. annexe 1, tab. 12)

Le recouvrement des ressources totales de l'Etat de 1990 à 1993 va décroissant avec une fluctuation en dent de scie. Une baisse tendancielle effective de 1990 à 1991 avec des montants allant de 630,8 milliards à 591,9 milliards de nos francs, soit une variation négative de 6,2% suivie d'une légère hausse en 1992 (609,5 milliards) et un recul en 1993 (532,9 milliards). L'analyse approfondie montre une inefficacité dans le recouvrement total des impôts et taxes. Il est à retenir que les baisses enregistrées sur la première sous-période traduisent les difficultés de l'Etat à collecter ses impôts et taxes à cause du sous équipement en hommes (dû à la crise économique) et en matériel.

La dévaluation intervenue en 1994 dope le recouvrement les recettes publiques qui augmentent de 64,5%, cette augmentation fait suite aux mesures d'accompagnement des gouvernants dans le but de relancer l'activité qui était moribonde.

1994 est le début d'une longue période de croissance des recettes totales qui s'étendra de 1994 à 1998 avec un taux de croissance moyen de 23,8%. De 1994 à 1998, les recettes totales passent de 876,6 milliards à 1 439,2. Cette augmentation brusque a son explication dans la dévaluation du franc CFA intervenue en janvier 1994 et aussi dans la volonté des gouvernants d'assainir le recouvrement des ressources étatiques.

L'autre période 1999 à 2000 voit le niveau de ces recettes baisser -7,1% en 1999 et -4,9% en 2000. Les causes étant la mauvaise posture de l'économie ivoirienne qui a enregistré une croissance du PIB de -2,3%, le prolongement des effets de l'instabilité politique débutée en 1999 et la rupture des relations financières avec les bailleurs de fonds internationaux liée aux dérapages des finances publiques.

A partir de 2001, les recettes publiques renouent avec la croissance, une hausse de 8,3% pour 2001 et de 10,4% en 2002. Avec la stabilité (+0,1%) de l'économie, le recouvrement des ressources de l'Etat s'améliore. La situation de crise socio-politique et militaire a fortement déprimé l'activité. Le gouvernement a pris différentes mesures pour l'amélioration du recouvrement fiscal, notamment :

- l'appel au civisme des populations pour le paiement de leurs impôts à travers des campagnes de publicité ;

Les recettes fiscales constituent la principale entrée des ressources de l'Etat. La Côte d'Ivoire n'échappe pas à la règle. Sur toute la période d'étude, les recettes fiscales contribuent en moyenne pour plus de 85% des recettes publiques totales. Et « la très forte proportion des recettes fiscales dans les recettes totales confirme l'argument selon lequel le budget de l'Etat est essentiellement fiscal ». (Jude COMLANVI EGGOH, 2002)

Les services de l'Etat qui participent dans le processus de recouvrement de ces ressources sont : la Direction Générale des Douanes (DGD), la Direction Générale des impôts (DGI) ainsi que l'administration du trésor.

Les deux composantes essentielles des recettes fiscales sont les impôts et les droits et taxes (recettes douanières) ont connu des évolutions en dent de scie. Pour l'appréciation de leur poids réel, le graphique numéro 1 donne une idée générale.

Les recettes fiscales se comportent de la même manière que les recettes publiques totales, mais toutefois avec une légère modification dans le découpage. On a, pour les périodes, 1990 à 1993, 1994-1999 et 2001-2002 les résultats ci-après :

De 1990 à 1993, les recettes issues du recouvrement des impôts sont légèrement supérieures aux droits et taxes perçus. Les impôts (-3,8%, 0,5% et -13,9%) tandis que les droits et taxes passent de 248,9 à 247,7 milliards de francs CFA, un recul en 1993 (-11,9%). Une explication du poste de droits et taxes est qu'ils sont perçus sur des produits importés alors que les impôts sont généralement perçus sur les activités des entreprises et les émoluments des travailleurs.

Un renversement de tendance à partir de 1994 à 1996 est observé, les droits et taxes perçus sont supérieurs aux impôts ; ce qui serait dû aux effets de la dévaluation. La somme des droits et taxes, qui est de 1 437,3 milliards, est supérieure à la somme des impôts (1079,3 milliards).

De 1997 à 2000, à l'exception de l'année 1999, le poids des impôts est plus élevé que celui des taxes. Les mesures d'accompagnements suite à la dévaluation ont permis l'augmentation du taux de recouvrement des recettes fiscales (augmentation des salaires, regain de compétitivité des entreprises, etc.).

Il faut noter que le système fiscal demeure fortement dépendant des taxes extérieures. Sur la période 1994-1997, celles-ci représentent en moyenne 57,4% des recettes fiscales contre 42,6% pour les impôts. Cette dépendance vis-à-vis du commerce extérieur rend le système fiscal particulièrement vulnérable aux chocs extérieurs.

En l'année 2000, la croissance des recettes totales est négative, elle est de -7,1% après avoir connu une période de croissance positive. La baisse des recettes totales en général et des recettes fiscales en particulier, est due à la hausse drastique de l'activité économique et à l'entrée en vigueur du Tarif Extérieur Commun (TEC) de l'UEMOA (1998). En effet, le TEC vient égaliser les différents taux d'imposition des pays membres de l'union dans leurs relations avec l'extérieur. Les mesures de défiscalisation relative (élargissement de l'assiette et réduction du taux moyen) vont contribuer à la réduction de la pression fiscale qui tend à se stabiliser aujourd'hui entre 14% et 15% du PIB. Cela n'a pas toujours été ainsi puisqu'il eut des moments de très forte pression fiscale, c'est le cas de l'année 1996 où ce taux plafonnait à 19%. La pression fiscale de l'année 2000 est de 15,1%. Pour 2001, 2002, 2003, 2004 les pressions fiscales sont respectivement de 14,8%, 15,5%, 14,1%, 15% confirmant cette relative stabilité.

Les recettes non fiscales sont le fruit de la contribution des entreprises publiques et parapubliques, des quotes-parts et dividendes de ces entreprises, de privatisation de ces sociétés. Il convient de remarquer que la Côte d'Ivoire, à l'instar des autres pays en voie de développement, ne fonde pas ses recettes budgétaires sur les recettes non fiscales. La part moyenne des recettes non fiscales dans le PIB est de l'ordre de 3,5%. Entre 1999 et 2000, s'opère une véritable réduction de près de 50,3% des recettes non fiscales, et 2001 voit une augmentation de ce poste de 32,2%.

Il faut entendre par dépenses publiques, les dépenses primaires et les intérêts dus sur la dette publique. Les dépenses primaires, très importantes en poids, se subdivisent en dépenses courantes et en dépenses d'investissement. La masse salariale, les prestations sociales, les subventions et autres transferts, les autres dépenses de fonctionnement et les dépenses sociales ciblées constituent les dépenses courantes.

L'évolution des différentes catégories de dépenses (cf. annexe 1, tab2) sur une période de onze (11) ans, c'est-à-dire de 1990 à 2001, a été analysée en trois (3) sous périodes. Ces sous périodes se repartissent comme suit : 1990 -1993, 1994 - 1998 et 1999 - 2001.

L'analyse de la première période montre qu'il y a une baisse progressive et continue des dépenses publiques totales qui passent de 923 milliards en 1990 à 886,8 milliards en 1993, soit une variation négative de -3,9%. La masse salariale, sur la période, régresse de 11,9%. Cette baisse est due aux suppressions des emplois dans la fonction publique. D'une manière générale, la réduction des dépenses publiques a été le fait des Programmes d'Ajustement Structurels axés sur l'assainissement et le contrôle des dépenses publiques.

Aux Programmes d'Ajustement Structurels, il a été associé des programmes sectoriels destinés à éliminer les distorsions et les rigidités de l'économie. Il s'agit entre autres des Programmes d'Ajustement des Secteurs de l'Agriculture (PASA), de l'Energie (PASE), de l'Eau (PASEA), du Secteur Financier (PASFI), de la Valorisation des Ressources Humaines (PVRH), de la COmpétitivité des entreprises (PASCO), etc.

Ainsi pendant que les dépenses totales régressaient dans leur ensemble, les dépenses d'investissement quant à elles progressaient en moyenne d'un peu plus de 20%.

La deuxième sous période (1994-1999) est caractérisée par la reprise du fait des hausses concomitantes des dépenses courantes, d'investissement et des intérêts dus sur la dette publique consécutive au changement de parité de la monnaie intervenu en 1994. A la suite de la dévaluation, il a été observé quatre réévaluations salariales 1994, 1995, 1996. Pour les plus bas salaires, l'augmentation cumulée a été de 51,3% contre 11,3% pour les salaires les plus élevés dans le secteur public. Au niveau du monde paysan, de 1994 à 1998, c'est à une hausse de plus de 50% des prix d`achat aux producteurs des principaux produits agricoles qui est intervenue depuis la dévaluation du Franc CFA.

L'affectation de plus en plus de ressources aux dépenses d'investissement épouse les objectifs du gouvernement, à savoir la réaffectation des ressources aux services sociaux de base (santé, éducation) et l'entretien des infrastructures essentielles. La mise en place dans le même temps de fonds sociaux pour les jeunes et les femmes crée une augmentation supplémentaire des dépenses publiques totales.

Il a été mis en place, en 1999, le Système Intégré de Gestion des Finances Publiques (SIGFIP) dans le cadre des réformes budgétaires qui vise une gestion et un suivi efficace des finances publiques. Cependant, face à la fragilité des finances publiques, aux carences des procédures de contrôle et à l'importance des dépenses extrabudgétaires, la mise en place du SIGFIP n'a toutefois pas empêché le dérapage au niveau des finances qui a entraîné la rupture des relations avec les institutions financières internationales avec à la clé l'arrêt des financements extérieurs.

Cette situation combinée avec le ralentissement de l'activité économique (+1,6%) ont occasionné une chute de 71,4% des recettes totales induisant un recul des dépenses publiques en liaison avec le retrait des dépenses d'investissement de plus de 100 milliards. Ainsi la sous période - 1999-2001 - est marquée par la réduction des dépenses publiques qui ont finalement atteints 1306,9 milliards en 2001 contre 1521,6 milliards en 1999. Ce recul est principalement dû à une chute des dépenses d'investissement sur la sous période (-14,1%).

Avec la stabilisation de l'activité économique respectivement en 2001 et 2002, on assiste à une reprise des dépenses publiques du fait de la hausse des dépenses d'investissement. La revalorisation des soldes des forces de défense et de sécurité ainsi que le recrutement dans les différents corps d'armée liés à la survenance du conflit armé le 19 Septembre 2002, ont également entraîné une hausse des dépenses primaires de plus de 140 milliards.

Quant aux intérêts dus sur la dette publique, ils évoluent en dent de scie sur la période d'étude. Ils abondent dans le même sens que les autres postes de dépenses publiques. La moyenne annuelle des intérêts dus sur la dette publique est de 283,1 milliards de FCFA. Le paiement du service de la dette, il faut le souligner, permet aux pouvoirs publics de maintenir les relations avec les institutions financières internationales.

La structure des dépenses publiques et leur évolution sont aussi des paramètres clefs pour apprécier l'effort des pouvoirs publics dans le processus de la lute contre la pauvreté. Le tableau 1 ci- après illustre le cas de la Côte d'Ivoire :

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Masse salariale %	36,8	35,9	36,6	35,7	28,1	26,1	28,1	27,3	26,7	28,0	25,9	37,3	33,1
en mds	339,9	318	320	314,6	328	346,3	389,6	408,1	415	425,3	454,1	484	524
Autres dépenses de fonctionnement %	22,6	21,9	18,9	17,8	17,0	17,0	18,3	17,9	16,5	20,0	22,4	31,3	32,0
en mds	208,3	194	165	156,6	197,8	225,8	253,9	267,9	257	304,4	392,4	406	506
Dépenses en capital %	8,1	11,6	12,0	10,3	16,7	21,1	21,9	24,9	29,3	23,2	12,5	11,3	18,1
en mds	74,7	103	105	90,8	195	280,1	304	372,3	456	352,5	219,4	147	285
Autres dépenses % (y compris le service de la dette)	32,5	30,5	32,6	36,2	38,2	35,8	31,6	29,9	27,6	28,9	39,2	20,0	16,8
en mds	300,1	270	285	319,3	445,2	475,5	437,7	446,2	430	439,4	686,7	260	266
Total %	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0

Le tableau 1 indique, tout comme le graphique 2 ci-dessous, que la masse salariale est l'un des postes clés et importants des dépenses publiques. Une grande partie des dépenses publiques est aspirée par le paiement des salaires, soldes et traitements des agents de l'Etat. Le recul de la part de la masse salariale dans les dépenses totales est dû en grande partie, sur la période 1990 - 1993, à l'assainissement de la fonction publique, à la suppression des postes de journaliers. De 1994 à 1999, cette proportion de la masse salariale passe de 28,1% à 26,7%. Un effort a été fait par les autorités pour contenir les dépenses du personnel. Il en est de même pour les deux (2) autres périodes.

La moyenne du poids de la masse salariale dans les dépenses publiques totales vacille au alentour de 32%.

La reprise avec la croissance de ces taux se fait en 2000, avec une hausse de 6,7% de la masse salariale par rapport à 1999. Le niveau de la masse salariale dépasse les 30% rejoignant ainsi son niveau des années de 1990-1993 et semble se maintenir dans cette perspective du fait des efforts de paix et de reconstruction. Il est remarqué une baisse, en 2000, de la part des investissements dans les dépenses publiques, avec -10,4% de baisse.

La part allouée aux autres dépenses de fonctionnement prend le pas sur celle allouée aux salaires en 1993. Avec le tableau 2 retraçant les variations annuelles, la vision devient plus claire.

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Masse salariale	-	-6,5	0,7	-1,7	4,3	5,6	12,5	4,7	1,7	2,4	6,8	6,6	8,1
Autres dépenses de fonctionnement	-	-7,1	-14,6	-5,3	26,3	14,2	12,4	5,5	-4,1	18,5	28,9	3,6	24,4
Dépenses en capital	-	37,3	1,9	-13,1	114,7	43,6	8,5	22,5	22,9	-22,7	-37,7	-33,1	80,2

Il a été observé un grand poids de la masse salariale en proportion dans les dépenses publiques totales et une amélioration des dépenses d'investissement depuis 1994. Cet effort accru en investissement s'estompe progressivement. Les dépenses d'investissement ont été le deuxième poste juste après la masse salariale entre 1995 et 1999, aujourd'hui ce poste occupe la troisième place derrière les autres dépenses de fonctionnement.

D'une manière générale, depuis 2000 on assiste à une reprise des dépenses de l'Etat. Le budget 2003 s'élève à 1 518,9 Milliards FCFA, en baisse de 17% par rapport au budget de 2002. Les dépenses ordinaires s'élèvent à 901,9 milliards FCFA, et restent stables par rapport à 2002. Les dépenses de personnel représentent 61% des dépenses ordinaires et 36% des dépenses globales. Elles ont augmenté par rapport à 2002 pour prendre en compte les besoins de renforcement des effectifs des forces de défense et de sécurité ainsi que les effectifs des ministères chargés de la santé et de l'éducation. Les autres dépenses ordinaires sont en baisse en raison de la réduction des crédits destinés à l'achat de biens et services.

Le budget 2004, en hausse de 30,8% par rapport au précédent s'élève à 1 987,3 milliards FCFA il table sur des prévisions de taux de croissance de 2,4% contre -2,2% en 2003.

Au niveau des finances publiques, les administrateurs du FMI ont recommandé aux autorités ivoiriennes de mener une politique budgétaire prudente, en les encourageant à réaliser un solde primaire positif plus élevé à compter de 2004, « Afin de répondre aux nombreux défis, notamment le remboursement de la dette, le DDR, le redéploiement de l'administration et la reprise des services sociaux sur l'ensemble du pays». C'est la principale recommandation du conseil d'administration du fond monétaire international (FMI), qui s'est tenu le 30 mars 2004. Le FMI a surtout insisté sur l'urgence de freiner l'accumulation des arriérés de paiements aussi bien intérieurs qu'extérieurs.

Les dépenses totales en 2004 comprennent 1007,9 milliards de dépenses ordinaires. Les dépenses d'investissement ont enregistré un accroissement de 74,6 milliards FCFA par rapport au niveau 2003 pour se situer à 268,1 milliards. Le service de la dette publique s'élève à 709,6 milliards. Il comprend 114,4 milliards au titre de la dette intérieure et 595,2 milliards de dette extérieure.

Ainsi d'une manière générale, les variations des dépenses totales globales ont une très forte proportion en dépenses du personnel. Le graphique 3 montre une comparaison entre les dépenses publiques totales et les recettes budgétaires.

Graphique 3 : Evolution des dépenses et des recettes de 1990 à 2000 en milliards de FCFA

3) Le financement des déficits budgétaires

Les dépenses et les recettes ne s'égalisent pratiquement jamais. En règle générale, l'Etat ordonne des dépenses (emplois) qui sont toujours supérieures aux ressources dont il dispose. Un pays tel que le nôtre en voie de développement ne peut se baser sur ses ressources intérieures propres pour financer ses dépenses, malgré l'assainissement des finances publiques, surtout celles orientées vers les besoins sociaux vitaux et essentiels.

En Côte d'Ivoire, les règles pour l'établissement du budget et la Constitution exigent de présenter un budget équilibré à l'Assemblée Nationale. Ce principe qui exige que les recettes soient égales aux dépenses fait qu'il faut recourir à un financement hors du circuit étatique pour financer le déficit ainsi créé, puisque les dépenses sont toujours supérieures aux recettes (graphique 3). Le financement du déficit peut être intérieur comme extérieur. Les financements extérieurs sont les dons et prêts, les allègements de la dette, etc.

D'une manière générale, le financement des dépenses budgétaires se fait par les recettes publiques, les emprunts auprès de la BCEAO, l'appel à l'épargne par émission d'obligations, cession d'actifs et/ou par l'accumulation de divers arriérés. (cf. tableaux 3 et 4)

L'évolution du solde budgétaire présente à l'exception des années 2001 et 2002 où l'on a enregistré des soldes positifs, signifiant que les recettes sont supérieures aux dépenses, toutes les autres années ont enregistré des soldes budgétaires négatifs, comme l'indique le tableau 3 et le graphique 4 ci-après.

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
solde budgétaire	-352	-292,1	-265,3	-354	-289,5	-209,2	-98,6	-125,1	-245	-195,1	160,1	202,4	-548,1

Source : calcul à partir de base de données de la Direction de la prévision (TOFE)/MFE, Rapport annuel zone Franc (Banque de France)

Un effort pour la maîtrise du déficit a été consenti ce qui a conduit à une baisse drastique de ce solde. Les efforts entrepris ont été couronnés en 2000 et 2001, avec des soldes positifs de 160,1 et 202,4 milliards FCFA (avec le budget sécurisé). Cependant, l'année 2002 présente un solde budgétaire négatif de -548,1 milliards FCFA. Le tableau n°4 suivant retrace le mode de financement du solde du déficit budgétaire.

	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Fin total	352,1	292,1	265,3	354	289,5	209,2	98,6	125,1	245	195,1	-160,1	-202,4	548,1
*fin. int.*	14	56,1	58,8	119,7	-143,8	0,3	-66,6	63,4	76,7	213,5	-120	-83,3	14,2
*Bancaire*	-30,8	-23,2	-29,1	17,4	-66,8	57,8	-26,3	4,2	48,9	105,7	-126,7	-101,6	26,2
*non bancaire*	44,8	79,3	87,9	102,3	-77	-57,5	-40,3	59,2	27,8	107,8	6,7	18,3	-12
*fin. ext.*	338,1	236	206,5	234,3	433,3	208,9	165,2	61,7	168,3	-18,4	-40,1	-119,1	533,9
*Tirage et prêt* *Projet*	224	186,2	176,9	174,9	560,3	364,3	283,4	164,8	320,6	145	126,8	28,4	284,2
*Autres*	114	49,7	29,5	59,4	-127	-130,5	-132,4	-99,9	-152,3	-163,4	-166,9	-147,5	249,7
*ajustement*	0,1	0,1	0,1	-0,1	-0,1	-24,9	14,2	-3,2			0	0	0

L'Etat de Côte d'Ivoire essaie tant bien que mal de financer son budget sur ressources propres. Il peut procéder à des lancements d'emprunts obligataires dont le tout dernier date de l'année dernière 2003 émission de bons du trésor adjudication n° 01/2003. Mais ce financement se fait aussi par mode bancaire et/ou sur arrière de paiement.

Sur la période d'étude, les déficits budgétaires ont été en grande partie financés par l'extérieur. Le financement a été essentiellement des tirages et prêts projets. Cependant les allègements, les annulations, les rééchelonnements, les remises de dette constituent des financements exceptionnels.

Après l'analyse de l'évolution des différents éléments composants le budget, nous ferons un état de l'incidence de la politique budgétaire sur certains des indicateurs économiques et sociaux.

La politique budgétaire et la lutte contre la pauvreté en Côte d'Ivoire

2.2) EVOLUTION ET STRUCTURE DE LA POLITIQUE BUDGETAIRE

2.2.1) La politique budgétaire et son mode de financement

3) Le financement des déficits budgétaires