Le CICR et les conflits étatiques internes

SOMMAIRE

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Abréviations utiles

Introduction

1^ère Partie : L'action du CICR face aux conflits étatiques internes

Chapitre I : Le mandat juridique international du CICR

Section 1 : Les fondements du mandat du CICR dans les conflits étatiques internes

Paragraphe 1 : Les fondements juridiques du mandat dans les conflits étatiques internes

Paragraphe 2 : La reconnaissance de privilèges et immunités

Section 2 : Le contenu du mandat du CICR dans les conflits étatiques internes

Paragraphe 1 : Le secours du CICR

Paragraphe 2 : La promotion du DIH

Chapitre II : La mise en oeuvre du mandat du CICR dans les conflits étatiques internes

Section 1 : Le rôle d'intermédiaire neutre du CICR entre les Parties belligérantes

Paragraphe 1 : Le CICR, un diplomate humanitaire

Paragraphe 2 : Le rôle médiateur du CICR dans les négociations

Section 2 : L'établissement d'un programme d'assistance aux victimes

Paragraphe 1 : Les prestations matérielles du CICR

Paragraphe 2 : Les prestations non matérielles du CICR

2^ème Partie : Une action mitigée

Chapitre I : Les contraintes

Section 1 : Aux plans politique et juridique

Paragraphe 1 : Les contraintes liées à l'attitude des Parties belligérantes

Paragraphe 2 : Les difficultés d'application du DIH

Section 2 : Au plan opérationnel

Paragraphe 1 : Les problèmes liés à l'accès aux victimes

Paragraphe 2 : Les problèmes entre acteurs sur le terrain

Chapitre II : Les perspectives pour une effectivité de l'action du CICR

Section 1 : Un renforcement du cadre juridique 

Paragraphe 1 : Accroissement du respect du DIH

Paragraphe 2 : Elargissement des règles applicables aux conflits étatiques internes

Section 2 : Une adaptation plus opportune et plus efficace du cadre opérationnel du CICR

Paragraphe 1 : La définition d'une politique opérationnelle

Paragraphe 2 : Le renforcement des rapports avec les autres acteurs sur le terrain

Conclusion générale

Annexes

ABREVIATIONS UTILES

- AG NU  : Assemblée Générale des Nations Unies

- CCAH   : Commission Consultative pour l'Action Humanitaire

- CICR   : Comité International de la Croix-Rouge

- CPI  : Cour Pénale Internationale

- DIDH   : Droit International des Droits de l'Homme

- DIH   : Droit International Humanitaire

- DIHC  : Droit International Humanitaire Coutumier

- FARC  : Forces Armées Révolutionnaires Colombiennes

- FMLN  : Front Farabundo Marti de Libération Nationale

- HCR  : Haut Commissariat pour les Réfugiés

- OLP  : Organisation de Libération de la Palestine

- OMS  : Organisation Mondiale de la Santé

- PAM  : Programme Alimentaire Mondial

- RDC  : République Démocratique du Congo

- RICR  : Revue Internationale de la Croix-Rouge

- TPIY  : Tribunal Pénal International pour l'ex-Yougoslavie

- UNICEF  : Fonds des Nations Unies pour l'enfance

- UNITA  : Union pour l'Indépendance Totale de l'Angola

Aussi longtemps que l'on remonte dans l'histoire de l'humanité, on rencontre l'omniprésence de la guerre. L'homme entre dans l'histoire en guerrier. C'est en guerrier qu'il se représente dans les bas-reliefs des palais et des temples. Par le passé, le plus souvent, deux ou plusieurs chefferies ou pays s'affrontaient pour s'assurer une zone d'influence ou contrôler un territoire. Dans ces conflits s'opposaient des forces armées classiques, reconnues et structurées sur des champs de bataille désignés, et les lignes de front pouvaient être indiquées sur des cartes, elles aussi classiques. Les conflits étaient livrés pour obtenir par la force ce que les parties belligérantes ne pouvaient obtenir en se limitant seulement au dialogue, aux négociations, aux flatteries ou aux menaces.

Aujourd'hui la nature de la guerre est en train de changer. Bien que certains conflits aient effectivement une dimension ou un fondement territorial très marqué, comme le conflit israélo-palestinien, les guerres dont l'unique but est d'obtenir le contrôle pur et simple d'un territoire sont de moins en moins nombreuses. Il y a moins de conflits engagés pour des raisons idéologiques bien enracinées, comme pendant la guerre froide. Ce qui semble le plus souvent alimenter les conflits est la nécessité de s'approprier immédiatement et à long terme l'accès aux principales ressources naturelles ou leur contrôle. Les facteurs économiques jouent donc un rôle important avec des éléments armés qui se rendent coupables d'actes de déprédation économique. Entre temps, de nombreux pays continuent de souffrir de la déficience inhérente aux services publics ou de leur paralysie, comme c'est le cas avec les services de santé, d'aide sociale et de l'eau. D'autres facteurs ont compliqué cette évolution : l'affirmation d'une identité, la prolifération des armes, la dégradation de l'environnement et la rareté des terres et de l'eau, la migration massive qui engendre de nouvelles formes de violence urbaine, et, dans plusieurs contextes, l'estompement de la ligne qui sépare la violence politique de la criminalité. .

Une autre caractéristique du contexte actuel des conflits est l'interaction entre les dynamiques locales, régionales et mondiales. Ainsi, de nos jours, il y a peu de guerres entre des Etats. Par contre, on a constaté un nombre croissant de conflits internes extrêmement complexes lesquels prenaient parfois une dimension internationale et impliquaient une pléthore d'acteurs aux revendications variées.

Beaucoup de situations de conflits armés se caractérisent par une durée prolongée, un caractère chronique, une intensité généralement faible et un impact généralisé. Peu importe la nature des conflits, ils font inévitablement d'innombrables victimes tuées, blessées, privées de liberté, séparées de leur famille ou portées disparues. Beaucoup de personnes sont aussi indirectement touchées comme les malades qui sont dans l'impossibilité de recevoir des soins médicaux à cause des conflits. C'est là qu'interviennent des organisations humanitaires pour atténuer les souffrances humaines. Ainsi, le CICR, organisation humanitaire impartiale et neutre, intervient de manière remarquable aussi bien dans les conflits armés internationaux que dans les conflits internes. C'est dans ce cadre que s'inscrit le sujet : « Le CICR et les conflits étatiques internes ».

Le Comité International de la Croix-Rouge (CICR) est une organisation humanitaire impartiale, neutre et indépendante. Il est d'abord le résultat de la volonté d'un homme, Henry DUNANT. Sa vision et sa détermination se sont forgées au contact de la guerre. C'est la visite du champ de bataille de Solferino (24 juin 1859), qui le lendemain de la bataille, le détermine à agir. En effet, il découvre près de 40 000 morts et blessés, catastrophe humaine à laquelle les services de santé des armées sont incapables de faire face. Il décide alors d'organiser un service d'assistance spontané avec la collaboration des habitants des villages voisins, à destination de tous les soldats, sans distinction de nationalité.

De retour en Suisse, il mobilise progressivement l'opinion publique. En 1862, il publie Un souvenir de Solferino, dans lequel il propose la création de sociétés de secours et l'adoption d'un accord international. Le 17 février 1863, avec quatre autres personnalités suisses (Gustave MOYNIER, le Général DUFOUR, DUNANT, Louis APPIA, Théodore MAUNOIR), il fonde le Comité international de secours aux militaires blessés, qui deviendra ultérieurement le Comité International de la Croix-Rouge (CICR). Dès octobre 1863, le CICR organise à Genève une réunion d'experts privés et de représentants de gouvernements. Celle-ci adopte dix résolutions qui sont à la base de la création des futures Sociétés de la Croix-Rouge. A la demande du CICR, le Conseil fédéral convoque une conférence diplomatique à Genève, qui aboutit en août 1864 à la signature de la première convention de Genève, relative à la protection des militaires blessés. Depuis 1864, le CICR a promu le développement du droit international humanitaire, dont il a élaboré les projets à travers des réunions d'experts et des conférences préparatoires: protection étendue à la guerre maritime (1899), aux prisonniers de guerre (1929), aux populations civiles et aux victimes des conflits internes (1949), réaffirmation et développement des règles de conduite des hostilités (1977). Il s'est efforcé aussi d'encourager la création d'une société de la Croix-Rouge dans chaque pays. Les premières sont celles du Wurtemberg, du grand-duché d'Oldenburg, de Belgique et de Prusse. Leur nombre a constamment augmenté et on en trouve dans la plupart des pays (191 en 2003).^1(*)

Le CICR est une organisation constituée par des Suisses et recrutant par cooptation. Il demeure le gardien des principes de la Croix-Rouge, et reconnaît les Sociétés nationales. Grâce à sa composition, il s'impose comme intermédiaire neutre en cas de guerre internationale, de guerre civile, ou de troubles intérieurs. Ainsi il se différencie des Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge qui incarnent le travail et les principes du Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge dans la plupart des pays. Elles agissent en tant qu'auxiliaires aux pouvoirs publics dans leur propre pays.^2(*) Le CICR se différencie aussi de la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge qui travaille sur la base des principes du Mouvement afin de stimuler, faciliter et promouvoir l'ensemble des activités humanitaires des Sociétés nationales pour améliorer la situation des personnes les plus vulnérables en tout temps. Son rôle principal est de susciter et de seconder l'oeuvre de ses membres et de les aider à développer leurs activités.^3(*) Il faut souligner que la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge forment avec le CICR le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge.

Par conflit étatique interne, nous pouvons entendre « des affrontements armés qui se déroulent dans les limites du territoire d'un seul Etat où les combats opposent le gouvernement et les insurgés armés »^4(*). Par abus de langage, ce type de conflit est souvent appelé « guerre civile ». De ce fait un conflit étatique interne peut être, dans une certaine mesure, assimilé à ce que l'on appelle en droit international humanitaire « conflit armé non international».

Deux principaux textes juridiques nous renseignent sur ce qu'est un conflit armé non international à savoir l'art. 3 commun aux quatre Conventions de Genève de 1949 et l'art. 1 du Protocole additionnel II de 1977.

Ø L'art. 3 commun s'applique « en cas de conflit armé ne présentant pas un caractère international et surgissant sur le territoire de l'une des Hautes Parties contractantes ». Sont également inclus les conflits armés auxquels participent un ou plusieurs groupes armés non gouvernementaux. Selon la situation, les hostilités peuvent opposer les forces armées gouvernementales et des groupes armés non gouvernementaux ou de tels groupes entre eux. Comme les quatre Conventions de Genève jouissent d'une ratification universelle, l'exigence selon laquelle le conflit armé doit surgir « sur le territoire de l'une des Hautes Parties contractantes » a perdu toute importance dans la pratique. En effet, tout conflit armé entre les parties armées gouvernementales et des groupes armés ou entre de tels groupes armés ne peut qu'avoir lieu sur le territoire de l'une des parties à la Convention.

Ø Une définition plus restrictive des conflits armés non internationaux a été adoptée aux fins du Protocole additionnel II. Cet instrument s'applique aux conflits armés « qui se déroulent sur le territoire d'une Haute Partie contractante entre ses forces armées et des forces armées dissidentes ou des groupes armés organisés qui, sous la conduite d'un commandement responsable, exercent sur une partie de son territoire un contrôle tel qu'il leur permette de mener des opérations militaires et continues et concertées et d'appliquer le présent Protocole ».

Cette définition est plus étroite que celle de l'art. 3 commun sous deux aspects. Premièrement, elle introduit la condition d'un contrôle sur le territoire, en stipulant que les parties non gouvernementales doivent exercer un contrôle qui «  leur permette de mener des opérations militaires continues et concertées et d'appliquer le présent Protocole ». Deuxièmement, l'application du Protocole additionnel II est expressément limitée aux conflits armés entre les forces armées de l'Etat et des forces armées dissidentes ou d'autres groupes armés organisés. Contrairement à l'art. 3 commun, le Protocole ne s'applique pas aux conflits qui opposent uniquement des groupes armés non étatiques.

Dans ce contexte, il faut rappeler que le Protocole additionnel II « développe et complète l'article 3 commun ...sans modifier ses conditions d'application actuelles^5(*) ». Cela signifie que cette définition restrictive ne concerne que l'application du Protocole II, mais ne s'étend pas au droit des conflits armés non internationaux en général. Le Statut de la Cour Pénale Internationale, dans son art. 8, par. 2 f, confirme l'existence d'une définition du conflit armé non international qui ne remplit pas les critères du Protocole II^6(*).

Ainsi dans un sens strict, l'expression « conflit étatique interne » signifie, au sens du Protocole additionnel II, un conflit armé non international dans lequel s'opposent les forces armées de l'Etat et les forces armées dissidentes ou d'autres groupes armés organisés.

Dans un sens plus étroit, cette expression peut être entendue, au sens de l'art. 3 commun aux Conventions de Genève. Le conflit étatique interne peut être entendu comme étant un conflit armé non international.

En se fondant sur l'analyse présentée ci-dessus, le CICR propose la définition suivante qui reflète l'avis juridique prédominant : « un conflit armé non international est un affrontement armé prolongé qui oppose les forces armées gouvernementales aux forces d'un ou de plusieurs groupes armés, ou de tels groupes armés entre eux, et qui se produit sur le territoire d'un Etat partie aux Conventions de Genève ». Cet affrontement armé doit atteindre un niveau minimal d'intensité et les parties impliquées dans le conflit doivent faire preuve d'un minimum d'organisation.

C'est l'intensité des combats qui permet de faire la différence entre un conflit interne et une simple situation de troubles intérieurs ou de tensions internes.

Les troubles intérieurs se caractérisent par une profonde perturbation de l'ordre interne résultant d'actes de violence, qui ne revêtent toutefois pas les caractéristiques d'un conflit armé. Ce sont, par exemple, des émeutes par lesquelles des individus ou des groupes d'individus manifestent ouvertement leur opposition, leur mécontentement ou leurs revendications ou encore des actes isolés et sporadiques de violence. Il peut s'agir de luttes de factions entre elles ou contre le pouvoir en place.^7(*) Dans les troubles intérieurs, l'Etat utilise la force armée pour rétablir et maintenir l'ordre public.

Il y a tension interne lorsque, sans qu'il y ait troubles intérieurs, la force est utilisée à titre préventif pour maintenir l'ordre public.

Un conflit étatique interne se différencie aussi du conflit armé international. L'art. 2 commun aux Conventions de Genève dispose que : « En dehors des dispositions qui doivent entrer en vigueur dès le temps de la paix, la présente Convention s'appliquera en cas de guerre déclarée ou de tout autre conflit armé surgissant entre deux ou plusieurs Hautes Parties contractantes, même si l'état de guerre n'est pas reconnu par l'une d'elles.

La Convention s'appliquera également dans tous les cas d'occupation de tout ou partie du territoire d'une Haute Partie contractante, même si cette occupation ne rencontre aucune résistance militaire. »

L'article 1 du Protocole I de 1977, additionnel aux Conventions de Genève de 1949 ne couvre pas que les conflits armés réguliers entre Etats, il étend la définition du conflit armé international aux conflits armés dans lesquels les peuples se battent contre la domination coloniale, l'occupation étrangère ou les régimes racistes en faisant usage de leur droit à l'autodétermination (guerres de libération nationale).

Pour mieux cerner ce sujet, nous nous intéresserons uniquement à la mission qui est confiée au CICR dans les conflits armés non internationaux. Autrement dit l'étude nous conduit à mettre en exergue l'intervention du CICR dans les conflits étatiques internes.

L'analyse d'un tel sujet montre que la majorité des conflits armés contemporains présentent un caractère interne. La vie quotidienne de nombreux civils pris dans ces conflits est synonyme de crainte et de souffrance extrême. La prise délibérée de civils pour cible, le pillage et la destruction de biens de caractère civil, les déplacements forcés de population, l'utilisation de civils comme boucliers humains, la destruction d'infrastructures vitales pour les civils, le viol et d'autres formes de violence sexuelle, la torture, les attaques menées sans discrimination sont quelques actes de violence qui caractérisent très souvent les conflits étatiques internes. Quelles que soient les manifestations de ces conflits, celles-ci portent atteinte à l'intégrité psychique et morale de celui qui les endure ou de ses proches. L'ampleur que prend la souffrance humaine dans de telles situations est très préoccupante pour l'action du CICR. Le renforcement de la protection des personnes touchées par les conflits étatiques internes constitue une priorité majeure du CICR.

Ensuite, l'intervention du CICR dans les conflits étatiques internes est caractérisée fondamentalement par des règles d'impartialité et de neutralité. En effet, dans l'exercice de ses activités, le CICR doit éviter toute discrimination fondée sur la nationalité, la race, les convictions religieuses, les classes sociales ou les opinions politiques.

Enfin, cette intervention du CICR ne peut être considérée comme étant un droit d'ingérence. Il faut souligner que l'assistance humanitaire n'est jamais une ingérence dans un conflit et nul ne peut renoncer aux droits que les conventions humanitaires lui reconnaissent. Sans doute doit-on aujourd'hui reconnaître à ces règles, en accord avec la majeure partie des auteurs comme Georg SCHWARZENBERG, le caractère de Jus Cogens : les Etats ne sauraient y déroger, même par convention, sans tomber dans le crime.

Ainsi nous nous proposerons de formuler les questions suivantes : quel est le rôle du CICR face aux conflits étatiques internes ? Comment le CICR procède-t-il pour mettre en oeuvre son intervention? Peut-on parler d'effectivité de cette intervention? Ces différentes questions peuvent être regroupées dans une problématique générale à savoir : Quelle est l'étendue de l'action du CICR face aux conflits étatiques internes ?

Force est de dire que la réponse à cette problématique commande nécessairement une étude de l'action du CICR dans les conflits étatiques internes et une analyse de l'effectivité de cette action.

Dans l'analyse de l'action du CICR dans les conflits étatiques internes, on se propose d'examiner, d'abord, le mandat du CICR. Ensuite, nous verrons la mise en oeuvre de ce mandat.

En ce qui concerne l'effectivité de l'action du CICR sur le terrain, nous examinerons, dans un premier chapitre, les contraintes liées à son intervention. Dans un second chapitre, nous essaierons de donner quelques recommandations qui permettront, sans doute, au CICR, d'assurer une effectivité de son action dans les conflits étatiques internes.

A la lumière de ce qui précède, nous nous proposerons d'analyser, dans un premier temps, l'action du CICR dans les conflits étatiques internes (Première Partie). Ensuite, nous montrerons le caractère mitigé de cette action (Deuxième Partie).

Le CICR s'est toujours efforcé de répondre à des problèmes humanitaires dans les conflits n'ayant pas un caractère international, en développant et en diversifiant son action. L'action du CICR se fonde sur son mandat juridique international (Chapitre I) qui lui a été confié. En répondant aux besoins des personnes, le CICR veille toujours à ce que ce mandat soit mis en oeuvre (Chapitre II) quels que soient la période ou les lieux concernés.

Chapitre I : Le mandat du CICR dans les conflits étatiques internes

Le mandat du CICR dans les conflits étatiques internes consiste à protéger les vies et la dignité des victimes et vise à prévenir la souffrance par la promotion et le renforcement du DIH. Pour mieux mettre en exergue ce mandat, nous intéresserons, d'abord, à ses fondements (Section 1), avant d'en examiner sa nature dans lesdits conflits (Section 2).

Section1 : Les fondements du mandat du CICR dans les conflits étatiques internes

Il s'agit essentiellement des fondements juridiques du mandat du CICR (Paragraphe 1). Ceux-ci auront pour conséquence la reconnaissance de privilèges et immunités au CICR par la Communauté internationale (Paragraphe 2).

* ¹ Découvrez le CICR ; cicr.org

* ² Mouvement international de la Croix-Rouge, Croix-Rouge de Belgique francophone

* ³ Mouvement international de la Croix-Rouge, Croix-Rouge de Belgique francophone

* ⁴ P .BUIRETTE, le droit international humanitaire, Edition La Découverte, Paris, 1996, p.65.

* ⁵ Protocole additionnel II, art. 1, par. 1.

* ⁶ Statut de la CPI, art. 8, par. 2 f : « Il s'applique aux conflits qui opposent de manière prolongée sur le territoire d'un Etat les autorités du gouvernement de cet Etat et des groupes armés organisés ou des groupes armés organisés entre eux ».

* ⁷ Protection des victimes des conflits armés non internationaux, Genève, Janvier 1971, p. 78