Dépenses publiques et bonne gouvernance: cas du secteur de l'éducation de base au Burkina Faso

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Rapport sur « la Mesure de la performance de la gestion des finances au Burkina Faso publiques selon la méthodologie PEFA » parrainée par La Banque mondiale, Le Fonds monétaire international, La Commission européenne, Le Département pour le développement international du Royaume-Uni, Le Ministère français des Affaires étrangères, Le Ministère des Affaires étrangères du Royaume de Norvège, Le Secrétariat d'État aux Affaires économiques de la Suisse, Le Partenariat stratégique avec l'Afrique, Avril 2007.

ANNEXES

PRESENTATION DE L'INSTITUTION

Les missions et les activités de la banque mondiale

Les missions de la Banque mondiale

La Banque mondiale est en fait un ensemble d'institutions. Elle a commencé par porter le nom de Banque internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD), lorsqu'elle a été créée en même temps que le Fonds Monétaire International, à la fin de la deuxième guerre mondiale. Initialement, le mandat de la Banque comportait deux volets : la reconstruction dans les pays touchés par la guerre, principalement en Europe, et, dans une perspective d'avenir, les besoins de développement ultérieurs dans le reste du monde. Elle constituait un mécanisme de financement qui reposait sur la garantie de la capacité financière de ses principaux États partenaires, c'est-à-dire les pays industrialisés développés. Elle utilisait leur cote de solvabilité pour emprunter sur les marchés privés et consentir des prêts à un taux qui demeurait favorable du point de vue d'un pays en développement. En effet, si ces pays avaient emprunté directement sur les marchés financiers, on leur aurait imposé un taux d'intérêt plus élevé. Il s'agissait donc, de l'arbitrage qui permettait à la BIRD de fonctionner.

En plus de la BIRD, quatre autres institutions composent le groupe de la banque mondiale à savoir la Société Financière Internationale (SFI), qui a pour mandat de promouvoir l'investissement privé  par l'entremise d'investissements directs étrangers dans les pays en développement, l'Association Internationale de Développement (AID) qui constitue l'antenne de la Banque mondiale offrant des prêts à des conditions plus avantageuses et des dons pour 82 pays les plus pauvres de la planète dont le Burkina Faso. Ces deux institutions accordent des prêts aux pays en développement et aux pays les plus pauvres à des taux d'intérêt favorables pour de longues périodes. La BIRD consent aussi des prêts, mais elle traite avec une gamme plus étendue de pays.  Nous avons également, L'agence Multilatérale de Garantie des Investissements (MIGA) qui est un service d'assurance contre le risque politique et le Centre International pour le Règlement Des Différends relatifs aux Investissements (CIRDI) qui encourage les investissements directs à l'étranger par une offre de services internationaux de règlement des différends relatifs aux investissements par voie de conciliation et d'arbitrage.

La BIRD et L'AID forment la Banque mondiale dont les principales missions de nos jours sont,  de lutter contre la pauvreté avec passion et professionnalisme pour obtenir des résultats durables, aider les populations à se prendre en charge et à maîtriser leur environnement par la fourniture de ressources, la transmission de connaissances, le renforcement des capacités et la mise en place de partenariats dans les secteurs public et privé. Néanmoins, La reconstruction est demeurée un important objectif des travaux de la Banque étant donné les besoins engendrés par les catastrophes naturelles, les urgences humanitaires et les conflits dans les pays en développement et les économies en transition.

Les activités de la Banque mondiale

Le type d'activités menées par la Banque sont passées par différentes phases. Au départ, pendant une longue période qui a duré jusqu'à la fin des années 1960, les activités portaient principalement sur de grands projets d'infrastructure, notamment dans les secteurs des routes, du transport et de l'énergie qui représentaient alors la conception que l'on avait du processus de développement.

À la fin des années 1960 et au cours des années 1970, sous la direction d'un nouveau président, M. Robert McNamara, les activités de la Banque ont commencé à s'orienter davantage sur la réduction de la pauvreté, sur la satisfaction des besoins fondamentaux. À partir de ce moment-là, la Banque a concentré ses efforts sur des projets liés à l'éducation et à la santé, tout en s'occupant de projet d'infrastructure. Ce changement d'orientation a été maintenu pendant plusieurs années.

Plus tard, au cours des années 1980, les activités de la Banque mondiale ont pris une nouvelle orientation lorsqu'elles ont mis l'accent sur les ajustements structurels. Cette période a été l'une des plus controversées de l'histoire de la Banque mondiale, qui a alors commencé, en collaboration avec le Fonds monétaire international (FMI), à imposer dans la pratique, des conditions relativement strictes aux pays emprunteurs. En effet, au lieu d'être liés à des projets concrets, les prêts étaient associés à des programmes au sein des pays emprunteurs. Ils ont alors été utilisés pour appuyer les efforts des pays bénéficiaires sur le plan budgétaire: les prêts n'étaient alors plus consentis pour appuyer des projets, mais essentiellement pour soutenir de vastes thèmes pragmatiques. Ils ne servaient donc plus à construire un pont ou un barrage, mais étaient plutôt utilisés pour exécuter des programmes et des politiques d'ordre beaucoup plus général.

Toutefois, ce changement d'orientation a entraîné, dans une certaine mesure, la perte d'autonomie politique des pays à qui étaient accordés les prêts. Cette réorientation peut s'avérer une bonne ou une mauvaise chose, selon les positions dans le débat sur la politique des ajustements structurels. Ces ajustements ont provoqué beaucoup de controverses et la Banque mondiale a admis qu'elle était allée trop loin dans certains cas et pas assez dans d'autres et qu'elle modifierait ces ententes. Néanmoins, ces ajustements ont été perçus comme une violation, jusqu'à un certain point, de la capacité des États emprunteurs à formuler des politiques.

Aujourd'hui, l'action de la banque est beaucoup plus centrée sur l'atteinte des objectifs du millénaire pour le développement qui tendent vers l'élimination de la pauvreté et la réalisation d'un développement durable où l'Etat est reconnu comme un acteur central du processus. Ces objectifs servent à la fois de cibles et d'étalons pour juger des résultats obtenus. Dans ce sens, la Banque est engagé dans plus de 1800 projets qui couvrent pratiquement tous les secteurs d'activité et tous les pays en développement. Ces projets sont des plus divers qu'il s'agisse de sensibiliser les populations à la lutte contre le Sida en Guinée, d'aider à la reconstruction du Timor Oriental, d'améliorer les prestations de soins de santé au Mexique...

Hiérarchisation de la Banque Mondiale

Comment la Banque mondiale est-elle organisée ?

La Banque mondiale est dirigée comme une coopérative dont les pays membres sont également les actionnaires. Le nombre d'actions dont dispose un pays est basé, plus ou moins, sur la taille de son économie. Les États-Unis en sont le plus gros actionnaire avec 16,41% des voix. Ils sont suivis par le Japon (7,87%), l'Allemagne (4,49%), le Royaume-Uni (4,31%), et la France (4,31%). Le reste des actions est divisé entre les autres pays membres. La Banque est organisée en Vice-présidences (VP) qui ont chacune la responsabilité d'une région particulière ou d'un secteur, avec mandat d'y combattre la pauvreté et d'encourager le développement économique. Elle est composée de 185 pays membres. Chaque pays se fait représenter par un "gouverneur", généralement son ministre des Finances ou le président de sa banque centrale. Le Conseil des gouverneurs se réunit à l'automne chaque année, lors de l'assemblée conjointe du FMI et de la Banque mondiale pour décider des politiques de la banque.

Comme les Gouverneurs ne se rencontrent qu'une fois par an, ils délèguent certains aspects de leur mandat à des Administrateurs au nombre de 24 qui travaillent au siège même de la Banque. Le système est conçu de telle sorte que les cinq plus grands actionnaires, à savoir la France, l'Allemagne, le Japon, le Royaume-Uni et les États-Unis, nomment chacun un Administrateur. Les autres pays sont répartis dans 19 groupes, chacun ayant pour représentant un Administrateur, qui représente donc plusieurs pays.

Nous avons par ailleurs un groupe indépendant d'évaluation (GIE)^8(*), responsable devant le conseil des administrateurs qui évalue la pertinence, la viabilité, l'efficience et l'efficacité des opérations.

Le bureau du Président

Le président de la Banque est traditionnellement un ressortissant du pays actionnaire le plus important, soit les États-Unis. Elu pour cinq ans renouvelables, il assume la présidence des réunions du Conseil des Administrateurs et est responsable de la gestion de l'institution. Après la démission de Paul D. Wolfwitz, le nouveau Président du groupe de la banque mondiale est Monsieur Robert B. Zoellick depuis Juillet 2007. Sa nomination a été reconnue à l'unanimité par le conseil des administrateurs.

Le personnel de la Banque mondiale

La Banque mondiale emploie approximativement 10000 spécialistes du développement. Ses effectifs, autrefois homogènes et composés essentiellement d'ingénieurs et d'analystes financiers, tous basés à Washington, se caractérisent désormais par la multiplicité de leurs pays d'origine et de leurs domaines de spécialisation (économie, politique publique, politiques et questions sectorielles et sciences sociales). Actuellement, 33 % des employés de la Banque travaillent dans les 100 bureaux de représentation ouverts par l'institution dans certains pays membres.

Le Groupe de la Banque Mondiale au Burkina

Les programmes d'ajustement structurel

Installée depuis 1974 au Burkina Faso, le groupe de la Banque Mondiale a entrepris diverses activités qui retracent l'évolution de ses priorités notamment en termes de développement. En effet, dès 1991, la Banque participe à un vaste programme d'appui de réformes économiques et sociales en partenariat avec le FMI et les donateurs avec une première phase de mise en oeuvre des mesures d'ajustement définie pour la période 1991-1993 reconduit pour une seconde phase, laquelle couvre la période 1994-1996 avec pour objectif d'approfondir les réformes déjà engagées. La première phase d'ajustement (1991-1993) devait permettre la réalisation d'un taux de croissance annuel du PIB réel de l'ordre de 4 %, la limitation du taux d'inflation à environ 2,5 %, l'endiguement des déficits fiscaux et du compte courant à 13,5 %-14 % du PIB. Pour la seconde phase, il s'agit de parvenir à un taux de croissance annuel de l'ordre de 5 %, réduire le déficit du compte courant de 16 % en 1993 et de 14 % en 1994, limiter l'inflation à moins de 6 % après son accélération par suite de la dévaluation, accroître les exportations de 11,5 % en volume par an.

Aux réformes structurelles ont été associées des réformes sectorielles comme Le Plan national de l'Environnement (PANE), mis en place en 1991, vise l'amélioration des conditions de vie en milieu rural et urbain tandis que celui sur la gestion des terroirs (connu aussi sous le sigle PNGT) assure le lien entre la production agricole et la protection des ressources naturelles. D'une manière générale, les résultats enregistrés dès l'application du premier programme ont montré l'utilité et la nécessité de poursuivre et même d'approfondir les réformes. Ce qui a justifié l'adoption de la seconde génération de programmes, notamment le programme de la période 1994-1996 et l'intention de lancer le troisième programme triennal pour 1997-1999. Mais ce projet a suscité des réserves, compte tenu des difficultés rencontrées lors de l'exécution du précédent programme. Celle-ci a été faite dans un contexte économique marqué par la dévaluation du franc CFA et les retards des décaissements des crédits distribués par les bailleurs de fonds.

Les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD)

Adoptée en Septembre 2000, les OMD ont surgi des compromis et mesures établies lors des grands sommets des années 1990. Ils se composent de huit points clefs où les pays pauvres se sont engagés à mieux gouverner et à investir dans leurs populations, les pays riches à les appuyer par des aides financières, l'allègement de leurs dettes et la mise en place de règles de commerce plus justes. En tant que réponse aux défis du développement, leur objectif central est de réduire la pauvreté. Ainsi, le Burkina Faso, à la demande des différents partenaires techniques et financiers (PTF) dont la Banque Mondiale a fait partie des premiers pays à établir un cadre stratégique de lutte contre la pauvreté dont la mise en oeuvre est financée par l'AID. La Banque et les autorités burkinabés réfléchissent sur les questions suivantes.

· Minimisation des risques de prix face à la volatilité des prix, du taux de change et du climat.

· Identification des nouvelles sources de croissance et amélioration du climat des investissements.

· Réformes en vue d'accroître l'efficacité du secteur financier.

· Amélioration de l'efficacité de la dépense publique en vue d'un ciblage pro pauvre.

· Décentralisation

· Bonne gouvernance et amélioration des infrastructures

Les activités de l'AID au Burkina Faso

Au Burkina l'AID a déjà financé 72 opérations et 19 projets tels que le PRCA (Programme de renforcement des capacités de l'administration) sont en cours dont 3 programmes régionaux. La
stratégie d'aide pays avec le crédit d'appui à la stratégie de réduction de la pauvreté (CASRP) a été approuvée par le conseil d'administration de la banque mondiale ; elle repose sur un cadre de résultats définissant les liens entre les activités financées par l'AID et leurs résultats directs en vue d'une amélioration par le pays. A mi parcours le CASRP a fait l'objet d'une revue dont les résultats s'avèrent satisfaisants dans l'ensemble et les recommandations ont été de renforcer la résilience du gouvernement et des différents donateurs à la crise cotonnière de 2007, restructurer l'aide de la banque au secteur privé pour un meilleur appui aux investissements dans le secteur minier et des petites et moyennes entreprises, améliorer l'harmonisation, mieux intégrer la parité homme femme dans les projets appuyés par la banque, un meilleur suivi des processus fiduciaires et un diagnostic de la gouvernance.

Par ailleurs, l'appui à la réduction de la pauvreté financé par l'AID a permis le soutien des privatisations et des cessions d'action dans le secteur du coton, la libéralisation du secteur des télécommunications et la restructuration du secteur de l'électricité, ainsi que les réformes du climat d'investissement visant à réduire le coût de l'activité économique au Burkina. La stratégie en cours de l'AID met plus l'accent sur la diversification de l'économie, les partenariats publics privés, le climat d'investissement, les infrastructures, l'énergie et la décentralisation administrative et budgétaire.

Les activités de la SFI et de la MIGA

Quant à La société financière internationale (SFI), sa stratégie pour le Burkina est axée sur l'amélioration du climat d'investissement et des capacités des petites et moyennes entreprises, des micro-entreprises et des institutions qui les soutiennent et le soutien aux projets dans le secteur financier, touristique et minier (jeunes mineurs).

L'agence multilatérale de garantie des investissements (MIGA) travaille sur deux projets dans le secteur manufacturier et touristique. Ces projets sont financés par des investisseurs français et maliens.

Le programme d'urgence pour l'année 2008

Le programme d'urgence engagé par la Banque mondiale en collaboration avec le Gouvernement vise à aider le Burkina Faso à surmonter la crise due essentiellement à la hausse des prix des denrées alimentaires, sans inverser les récentes perspectives de développement du pays. Crise ayant provoqué dans plusieurs villes du pays des manifestations contre la « vie chère», le but du programme est donc de faire en sorte que les enfants poursuivent leur cursus scolaire, que les populations vulnérables ne voient pas leur santé se dégrader davantage, et que les paysans de condition modeste aient la possibilité de produire de la nourriture pour leur famille. C'est dans cette perspective que sont intervenus :

· un appui supplémentaire au Plan Décennal de Développement de l'Education de Base (PDDEB) qui permettra d'étendre le programme de soutien aux cantines scolaires dans 15 provinces, de continuer le financement du préscolaire et d'apporter un appui à la scolarisation des filles et des enfants avec des handicaps.

· Un financement complémentaire pour le financement du Projet d'Appui au Secteur Santé et à la lutte contre le SIDA (PASS) a permis l'acquisition de 3.5 millions de doses de vaccins contre la méningite d'une part, de contenir avec succès l'épidémie dans 7 provinces, et d'autre part, d'assurer un stock de sécurité. Il permettra en outre le soutien aux actions de lutte contre la malnutrition des enfants et des femmes enceintes.

· Un crédit additionnel au financement de la Composante burkinabé du Projet Régional de Facilitation des Transports et du Transit Routiers en Afrique de l'Ouest dont l'objectif principal du programme est d'appuyer le plan d'action du Nouveau Partenariat pour le Développement de l'Afrique (NEPAD) pour améliorer les installations de transport et de transit.

· Une distribution de 3500 tonnes de semences de mil, de sorgho, de maïs... pour faire face à la crise alimentaire.

Ainsi par le biais de toutes ses activités, la Banque Mondiale essaie d'oeuvrer pour un monde sans pauvreté en insistant sur les principes de bonne gouvernance.

* ⁸ Le GIE est une unité autonome qui évalue la pertinence et l'impact des actions menées par le groupe pour réduire de façon substantielle la pauvreté et améliorer durablement les conditions de vie des populations. Ses objectifs sont d'établir les bases objectives pour évaluer les résultats, de promouvoir le principe de responsabilité dans la réalisation des objectifs de développement et diffuser les enseignements tirés de l'expérience.