Dépenses publiques et bonne gouvernance: cas du secteur de l'éducation de base au Burkina Faso

C. Facteurs institutionnels favorables à la mise en oeuvre des reformes6(*)

Mobilisation des responsables et appropriation des réformes

La Stratégie de Réforme des Finances Publiques (SRFP) met en exergue la démarche participative et privilégie la « responsabilisation des acteurs ». Le cadre institutionnel est précis en matière de procédures et de répartition des responsabilités.

Coordination et conduite des réformes

La SRFP prévoit une instance de pilotage unique pour éviter les lourdeurs des processus de décision et de contrôle. En se basant sur l'expérience du PRGB, les cadres de concertation existants seront rationalisés et simplifiés.

L'implication des partenaires sociaux

La SRFP prévoit dans son dispositif institutionnel la représentation de membres de la société civile dans le Comité de pilotage.

La participation des partenaires techniques et financiers

Au-delà de la représentation des PTF dans le Comité de pilotage de la SRFP, c'est essentiellement à travers le Cadre Général d'organisation des Appuis budgétaires en soutien à la mise en oeuvre du CSLP (CGAB-CSLP) que le partenariat pour l'appui à la réforme sera représenté pour contribuer à l'identification des priorités, à la coordination des réformes des pratiques des PTF et à la fédération de leurs appuis pour les réformes des finances publiques.

D. Conclusions et recommandations pour les réformes en cours

Les réformes de la gestion budgétaire visent à accroître l'efficacité des dépenses publiques par un renforcement de la transparence du processus budgétaire et une plus grande rationalisation de la gestion. La déconcentration d'une partie des crédits rend plus visible au niveau local les choix d'affectation des dépenses. La réforme du code des marchés publics renforce la réglementation de la concurrence et clarifie les procédures d'attribution des commandes publiques avec la séparation des fonctions de contrôle et de régulation. Enfin, la création de l'ASCE qui jouit du pouvoir d'enquêter sur des organismes publics, de suivre les activités d'audit des services des différents ministères et d'une meilleure indépendance même si elle dépend du Premier Ministre.

Mais plusieurs difficultés sont apparues lors de la mise en place de ces réformes en plus du manque de moyens humains, techniques et financiers.

Tout d'abord, les réformes, en particulier celles concernant la budgétisation programmatique, sont particulièrement lentes à mettre en place sur le plan technique. L'amélioration de la transparence se heurte ensuite à des défaillances persistantes au niveau du système juridique, tant dans la production des lois et réglementations que dans leur application, comme nous l'avons vu à propos des procédures de passation des marchés publics. Enfin, le contrôle et la sanction des pratiques de corruption par exemple sont très insuffisants, du fait notamment du manque d'indépendance des différents organes dédiés à cette mission et du manque de suivi des différentes recommandations qui devrait être corrigé avec la mise en place au niveau de l'ASCE d'un comité de suivi des recommandations.

Par ailleurs, les premières réformes ayant été mises en place en 1998 et la majorité d'entre elles après 2000, il est certes encore tôt pour en dresser un bilan. Mais les dysfonctionnements observés dans leur mise en oeuvre semblent relever pour la plupart d'une trop forte concentration du pouvoir politique. Ce déséquilibre provoque des résistances de la part d'acteurs qui tirent profit du statu quo et cherchent à préserver leurs rentes et privilèges économiques. Ceci peut également expliquer que les instances de contrôle de la régularité de la dépense ne soient pas plus indépendantes, et que l'élaboration et l'application des lois soient encore trop peu adaptées à la lutte contre la corruption. Des contrepouvoirs renforcés - par une meilleure séparation des pouvoirs, un « empowerment » de la population locale par le biais de la décentralisation ou par des organes de contrôle réellement indépendants et dotés de moyens suffisants permettraient probablement un meilleur contrôle.

L'exemple de la réforme de la gestion budgétaire au Burkina Faso fait ainsi apparaître la nécessité d'une meilleure répartition du pouvoir politique. Accroître la transparence et le contrôle facilite la détection des pratiques de mauvaise gouvernance. Mais seul un contrôle efficace, qui suppose l'existence réelle de contre-pouvoirs, peut permettre de limiter fortement l'incidence et les méfaits de la corruption. La lutte contre la corruption ne peut donc être réduite à l'amélioration - certes nécessaire - de règles de procédure : la corruption doit plutôt être envisagée comme une manifestation d'une économie politique marquée par l'inégale répartition du pouvoir.

Des critiques précédentes, nous pouvons déduire les recommandations suivantes :

ü Une meilleure mobilisation des ressources

Vu le montant important de ressources nécessaire pour le financement des réformes, l'Etat se doit d'accélérer le processus de diversification de ses recettes afin de pallier au manque de moyens financiers mais aussi humains en proposant des salaires plus attrayants notamment au niveau des différentes instances de suivi des réformes tels que le Secrétariat Permanent pour le suivi des Politiques et des Programmes Financiers (SP- PPF).

ü Une meilleure coordination entre les Partenaires techniques et Financiers (PTF) d'une part et entre le gouvernement et les PTF d'autre part. Aussi des cadres tels que les CGAB/CSLP sont à encourager. Le financement des PTF devrait accorder une plus grande priorité aux activités proposées par le gouvernement comme le PAST SRFP. Dans la conditionnalité, les PTF doivent tenir compte de la faiblesse et de la jeunesse des institutions dans le pays.

ü Promouvoir l'équilibre des différents pouvoirs en accordant plus de poids au législatif et au pouvoir judiciaire. La séparation des pouvoirs (exécutif, législatif et juridictionnel) est certes une réalité mais l'équilibre des pouvoirs reste encore un objectif à atteindre.

ü Renforcer les capacités des instances de contrôle à postériori et mettre en place un plan d'action en permettant l'entrée par voie de concours et régler au plus vite la question du statut des magistrats de la cour des comptes.

ü Penser également à un plan d'action pour la déconcentration du contrôle à postériori et du contrôle de l'autorité de régulation des marchés.

ü Créer un cadre favorable à la synergie entre acteurs étatiques et non étatiques, la société civile notamment ne doit pas constituer un contrepoids face au parlement, elle doit plutôt passer par ce dernier pour faire savoir son avis sur les questions budgétaires.

ü Renforcer les capacités des instances de contrôle en leur accordant une véritable indépendance comme celle de la Commission Electorale Nationale Indépendante (CENI) notamment au niveau de l'ASCE qui continue de dépendre du Premier Ministre. De plus, le mandat du CGE n'est pas clairement défini pour un nombre précis d'années et il n'a pas au niveau de l'ASCE, un officier de police judiciaire, son rapport peut donc être repris par un autre officier de police judicaire et être rejeté.

ü Effectuer des revues régulières des dépenses publiques, chaque année par exemple ainsi que des enquêtes de suivi des dépenses publiques pour déterminer le niveau des fuites et diffuser l'information à ce niveau.

ü Rendre l'information sur le budget disponible et accessible à tous à toutes les phases budgétaires du rapport préalable du budget au rapport d'audit afin de promouvoir la transparence et l'obligation de rendre compte.

ü Publier les rapports, notamment ceux de la cour des comptes, de l'ASCE régulièrement et en respectant les différents délais afin que les autorités et les différents acteurs tels que la société civile puissent les exploiter.

ü Identifier les politiques de « best practice ».

Il est utile d'identifier les facteurs de réussites des pays ayant un niveau d'efficacité de la dépense publique en matière de réduction de la pauvreté élevé afin d'en dégager des politiques de « best practice ». Il en est de même de la décentralisation ou les résultats sont mitigés ; tirer profit des expériences positives des autres pays serait un plus.

ü La notion de monopole focal de gouvernance

Dans le cadre notamment de l'identification des politiques de best practice, les études ont montré que les pays à faible gouvernance qui ont pu générer des taux de croissance durablement élevés et opérer une mutation de leur mode de régulation au service de la bonne gouvernance, ont réussi à mettre en place des systèmes de coordination des acteurs et de sécurisation des anticipations qui ont permis de générer plus de confiance dans la société. Il s'agit du monopole focal de gouvernance (Meisel, 2004) qui permet de réguler le jeu des intérêts particuliers dans le champ économique et social en vue de réaliser un intérêt « le plus commun possible ». Nous avons plusieurs exemples Taiwan à partir de 1949, Singapour sous Lee Kuan Yew à partir de 1959, la Corée du Sud sous Park Chong Hee à partir de 1961 et la Chine à partir de 1978.

Aussi, dans le cadre de la mise en oeuvre de la PNGB, l'étude diagnostique sur la bonne gouvernance et la corruption (Mission CGAC) est réalisée afin d'analyser l'offre et la demande de gouvernance et de mettre en exergue les relations entre les différents acteurs exploitables qui pourraient jouer dans le sens de la bonne gouvernance. Une telle étude qui porte sur l'économie politique de la gouvernance devrait être généralisée à la SRFP et exploité par le comité de pilotage de la réforme.

Des dépenses publiques plus efficaces requièrent donc la poursuite des efforts au niveau des systèmes en place, une meilleure gouvernance et une coordination des incitations des groupes d'intérêt au niveau des élites qui constituent des obstacles à la mise en oeuvre des réformes. Cela, afin que les populations puissent effectivement bénéficier des ressources publiques qui leur sont affectées en totalité, dans le but d'une réduction de la pauvreté.

* ⁶ Source : le rapport PEFA et auteur