Diagnostic de la situation financière de la Banque Centrale du Congo

SECTION Il : INDEPENDANCE FONCTIONNELLE

L'indépendance fonctionnelle, faut-il le rappeler, concerne la liberté

d'action opérationnelle de la Banque centrale. Elle se mesure à la fois à travers les missions et buts de la Banque Centrale, la responsabilité exacte de celle-ci en matière de politique monétaire et son autonomie financière propre.

II.1. Mission et responsabilité de la politique monétaire

Plus la mission de la Banque Centrale est précise (la seule stabilité des prix par exemple), plus son indépendance tend à être assurée, quelle que soit par ailleurs la situation de la Banque au regard des autres critères. Quant à son rôle dans la politique monétaire, elle peut en avoir la responsabilité complète, c'est-à-dire fixer les objectifs et contrôler les moyens ou se contenter de participer à son élaboration sous la responsabilité du Gouvernement.

D'une manière générale, les banques centrales qui jouissent d'une plus grande indépendance formelle ont tendance à avoir un objectif statutaire macro-économique qui est assez étroitement axé sur la stabilité de la valeur intérieure, et éventuellement extérieure de la monnaie.^((*)26)

En effet, le bon fonctionnement d'une économie de marché exige une monnaie nationale stable. Cette stabilité tant interne qu'externe de la monnaie constitue la principale mission reconnue et dévolue à toute Banque centrale. La politique monétaire que cette institution met en oeuvre ne peut atteindre effectivement ces objectifs que, si elle n'est pas assujettie aux impératifs d'une autre politique. Cette condition implique que la Banque Centrale puisse contrôler, sans interférence aucune, toutes les sources de création monétaire ainsi que l'affectation des ressources monétaires à injecter dans l'économie.

Dans la pratique, l'autonomie de la décision des banques centrales en matière de politique monétaire s'apprécie essentiellement à la mise en place et au maniement des instruments appropriés. Il serait ainsi aberrant de voir l'autorité politique se mêler de la modification au jour le , par exemple, des taux de réescompte ou taux de réserve obligatoire ou encore des taux d'intérêt applicables.^((*)27)

Ces quelques considérations théorique montrent l'intérêt d'assigner à la politique monétaire d'une banque centrale indépendante, l'objectif statutaire unique clairement définie d'assurer la stabilité monétaire.

Toutefois, il y a lieu de relever que ces critères que nous venons d'analyser se réfèrent au cas extrême ou idéal d'autonomie d'une Banque centrale. Voyons à présent quelques cas pratiques d'indépendance fonctionnelle des banques centrales.

II.2. Cas pratiques d'indépendance fonctionnelle

Le degré d'autonomie d'une banque centrale varie d'après les pays:

La Bundesbank, en Allemagne ,et la Banque Nationale de Suisse (BNS) sont considérées comme les plus indépendantes des banques centrales. La première n'est pas tenue de prendre en considération la politique gouvernementale si celle-ci est incompatible avec le rôle statutaire qui lui est dévolu de préserver la stabilité de la valeur extérieure et intérieure de la monnaie, tandis que la B.N.S est appelée à consulter le gouvernement fédéral mais peut se passer de son approbation.

Viennent ensuite les banques centrales qui disposent, en pratique, un degré d'autonomie supérieure à celui prévu dans les dispositions statutaires qui les régissent. Il s'agit de la Federal Reserv Bank (Etats-Unis) et de la Banque du Japon.

Ces Banques sont suivies de celles qui jouissent d'une indépendance formelle telle que les Banques Centrales de la Nouvelle Zélande, des Pays-Bas et du Chili. Ces Banques bénéficient d'une forte autonomie en matière monétaire mais le gouvernement peut passer outre leurs décisions.

A l'autre extrémité se trouvent des banques centrales, telles que celles d'Angleterre et de la France qui se limitent à donner des avis sur la politique monétaire qu'elles sont en outre chargées de mettre en oeuvre. La responsabilité des importantes décisions incombe au gouvernement.

II.3. Limitation du financement des gouvernements

L'ampleur des restrictions légales sur le financement des gouvernement peut constituer un aspect important de l'indépendance de la politique monétaire. Le Chili, par exemple, dispose d'un régime particulièrement restrictif dans ce domaine puis qu'il est interdit à la Banque Centrale de financer directement ou indirectement les dépenses publiques (sauf en période de guerre) et d'acheter les effets émis par le gouvernement, ses agences ou ses entreprises.^((*)28)

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Dans d'autres pays comme l'Allemagne, la Suisse et la France, la législation limite strictement les crédits octroyés directement par la Banque Centrale au gouvernement. Toutefois comme le soulignent Mc Branco et M. Swinburne, il est permis de douter de l'efficacité technique des limites statutaires imposées à l'octroi de crédits aux gouvernements même si elles peuvent sembler apparemment importante. En effet, ces auteurs montrent qu'elles risquent de ne pas être particulièrement efficaces en pratique si la Banque Centrale n'est pas indépendante. Mais à condition d'être réellement respectées, elles pourraient néanmoins contribuer utilement à la rigueur monétaire dans le cas d'une banque centrale non indépendante dans un pays où les marchés financiers sont relativement moins bien développés.

II.4. Autonomie de gestion de la Banque Centrale

Quel que soit le degré de l'indépendance de la politique monétaire, les

banques centrales jouissent généralement d'une large autonomie financière par rapport aux gouvernements et, en particulier, elles disposent généralement d'un budget propre qui leur permettent d'effectuer des dépenses au vu de leurs recettes. L'autonomie de gestion implique donc une entière responsabilité de la Banque Centrale dans l'exécution de son compte d'exploitation et de la prise en charge éventuelle de son déficit.

Toutefois, il est à craindre que, si une Banque Centrale est indépendante sur le plan politique mais non sur le plan budgétaire, le gouvernement puisse indirectement et indûment influer sur sa politique en limitant son accès aux ressources.

Comme on pourrait le remarquer à partir du tableau qui suit, la mission essentielle d'une Banque Centrale est de veiller à la stabilité de la monnaie. C'est le cas notamment des différentes Banques Centrales citées ci-dessous. En ce qui concerne la compétence en matière monétaire, celle-ci est partagée au niveau de la Federal Reserv et de la Banque du Japon. Tandis qu'au niveau de la Bundesbank et de la Banque de France, la compétence en matière monétaire est totale. Enfin, les restrictions en matière d'avances directes à l'Etat sont strictes au niveau de la Banque de France, de la Bundesbank et de la Banque de Japon.

Tableau n°14 : Indépendance fonctionnelle des Banques Centrales

	ETATS-UNIS Federal System Reserv.	ALLEMAGNE Bundesbank	JAPON Banque du Japon	ROYAUME-UNI Banque d'Angleterre	FRANCE Banque de France
· Principal objectif statutaire	· Pluralité d'objectifs : plein emploi, stabilité des prix, modération des taux d'intérêts à long terme	· Sauvegarder la monnaie	· Pluralité d'objectifs : croissance, stabilité des prix	· Aucun, mais, implicitement, sauvegarder lamonnaie	· Assurer la stabilité des prix		· Compétence formelle générale en matière monétaire
· Partagée	· Oui	· Partagée	· Non	· Oui	· Services rendus à l'Etat (avances ou crédit à l'Etat)
· Pas d'avances directes à l'Etat ; avances indirectes par le biais des bons	· Avances à l'Etat fédéral et aux administrations ayant déposé leurs fonds (principe de l'obligation de dépôts) limités par les plafonds.	...	...	· Avances à l'Etat : plafond fixe.

Source : d'après le rapport (1992) du Conseil National du Crédit et la Présentation de J.P. PATAT (1992). II.5. Indépendance fonctionnelle de la Banque Centrale du Congo

L'indépendance fonctionnelle de la Banque centrale ne eut se concevoir qu'en se référant d'abord à une mission bien déterminée. Dans la plupart des cas, la mission essentielle dont les banques centrales sont formellement et clairement investies est celle de veiller à la stabilité monétaire.

En ce qui concerne la Banque Centrale du Congo, son objet ou sa mission est clairement défini. En effet, l'article 2 de ses statuts stipule que la banque a « pour objet essentiel de maintenir la stabilité monétaire par une politique de change et du crédit favorable au développement équilibré de l'économie... Son action s'inscrit, par ailleurs, dans le cadre de la politique économique du Gouvernement de la République» . 

En ce qui concerne son rôle dans la politique monétaire, la Banque Centrale du Congo joue officiellement le rôle de conseiller de l'Etat. C'est dire que l'étendue de ses pouvoirs s'arrête aux avis même si en réalité la politique monétaire est conçue par elle et approuvée par le gouvernement.

Depuis plusieurs années, cependant, la Banque Centrale n'a pas pu atteindre ses objectifs principalement à cause de l'incohérence des politiques monétaire et budgétaire mises en oeuvre.

En effet, comme on l'a vu plus loin, la politique monétaire qu'une Banque Centrale met en oeuvre ne peut atteindre effectivement ces objectifs que si elle n'est pas assujettie aux impératifs d'une autre politique. Dans le cas particulier de notre pays, la conduite efficace de la politique monétaire a été handicapée, pendant plusieurs années, par la subordination de celle-ci aux impératifs de la politique budgétaire. Or, les insuffisances et dérapages de cette dernière politique constituent l'élément déterminant des déséquilibres qui affectent l'économie de notre pays voilà plus d'une décennie. En effet, le non respect, depuis 1974, des dispositions statutaires en matière de recours du Trésor au financement monétaire s'est accompagné d'une évolution préoccupante de l'inflation et de la croissance économique. Tous ces faits sont illustrés dans le tableau n° 15.

Par ailleurs, l'examen de la situation de la Banque Centrale du Congo, au regard du critère de financement des gouvernements, conforte la position de certains auteurs qui doutent de l'efficacité technique des limites statutaires imposées à l'octroi des crédits aux gouvernements. En effet, selon Mc Branco et M. Swinbume, les restrictions légales en matière de financement par les banques centrales se révèlent inefficaces en pratique lorsque la Banque Centrale ne jouit pas d'une indépendance effective.^((*)29) La situation de la Banque centrale du Congo constitue, à cet égard, un exemple notable.

En matière d'avances consenties à l'Etat, la règle cardinale est contenue dans l'article 22 alinéa 1, des statuts de la Banque centrale du Congo. En effet, selon ses statuts, pour permettre à l'Etat de faire face aux fluctuations de ses recettes ordinaires, la Banque centrale peut lui consentir des avances directes pour un montant n'excédant pas les 15% des recettes fiscales annuelles moyennes, calculées sur la base de trois derniers exercices. Cette disposition n'a jamais été respectée par la Banque à cause des pressions exercée par le Trésor sur l'institut d'Emission. Bien plus, le non respect de cette disposition statutaire témoigne de l'absence d'une autonomie effective de la Banque Centrale vis-à-vis des pouvoirs publics. En effet, celle-ci n'a jamais su faire respecter le plafond du crédit octroyé au Trésor.

En définitive, il apparaît clairement que les limites statutaires imposées à l'octroi de crédit au Gouvernement n'a jamais constitué un aspect important de l'indépendance de la politique monétaire dans notre pays.

Tableau n°15 : Evolution des indicateurs économiques du Congo

Années	Plafond statutaire du financement monétaire (en millions de Z)	Financement monétaire effectif (en millions de Z)	Taux d'inflation (en %)		Taux de croissance économique (en %)	1967
7,3	2,9	13,6	-0,98		1968
10, 6	7,5	76,4	9,06		1969
17,7	-	6,6	9,80		1970
28,1	13,7	3,1	0,6		1971
33,5	53,9	9,15	0,8		1972
37,8	27,2	11,13	0,3		1973
39,6	28,5	10,01	8,2		1974
45,8	206,8	25,1	-5,1		1975
52,8	115,8	47,5	-5,0		1976
58,7	348,9	67,04	-5,3		1977
65,5	309,6	68,24	0,8		1978
78,4	517,3	48,60	-5,3		1979
93,1	454,3	109,1	0,3		1980
166,5	238,4	41,7	9,4		1981
318,7	1.458,3	34,9	0,94		1982
515,5	3.267,7	37,3	-0,45		1983
723,0	2.589,4	75,8	1,40		1984
1.103,1	2.993,4	52,2	5,1		1985
2.199,4	1.250,7	23,7	0,46		1986
8.011,4	9.746,0	33,9	4,70		1987
5.992,1	8.363,0	77,1	2,57		1988
5.033,4	103.178,0	94,2	.0,57		1989
13.411,1	31.700,0	56,04	-1,40		1990
29.747,6	498.700,0	264,90	-6,6		1991
58.842,9	22.664.917,6	4.228,5	-8,4		1992
8.279.626,5	696.908.000,6	2.989,6	-10,5		1993
174.270.000,0	11.724.554.000,0	4.651,7	-13,5		1994
58,09	133.624	9.796,9	-3,9		1995
31.431,2	-	370,3	-0,6

Source: Banque Centrale du Congo / Rapports annuels

* En millions de NZ à partir de 1994.

De 1967 à 1973, le tableau n°15 nous révèle que l'économie congolaise, bien qu'instable était encore enviable. Le financement monétaire par la Banque Centrale est restée en général inférieur au plafond de 15% sauf en 1971. Quant au taux d'inflation, il est resté aussi en général dans les bonnes limites de 0 à 20%, sauf en 1968 où il a atteint 76%. Quoique négatif en 1967, le taux de croissance économique pendant cette période est resté aussi en général positif, ce qui explique la prospérité relative que le pays a connu alors.

La situation commence à se dégrader à partir de 1974 où le financement monétaire en faveur de l'Etat a largement dépassé le plafond de 15% fixé dans les statuts de la Banque Centrale. Pour situer le degré de la détérioration de la situation, prenons l'exemple de l'exercice 1994. Cette année là, le plafond statutaire des avances susvisées était évalué à 58 millions de NZ. En réalité, les avances de la Banque Centrale au Trésor ont atteint 133.624,0 millions de NZ soit un dépassement de 133.566 millions de NZ. avec un taux de croissance économique de -3,9 et un taux d'inflation record de 9.796,7%.

II.6. Autonomie de gestion de la Banque Centrale du Congo.

Revenons à présent à l'article premier que pose l'autonomie de gestion même de la Banque centrale. Il stipule que « la Banque centrale est une institution de droit public dotée d'une autonomie de gestion ». A ce titre, elle dispose d'un budget propre qui lui permet d'effectuer des dépenses au vu de ses recettes. Cette autonomie de gestion concerne également la gestion de ressources tant intérieure que extérieure. A ce sujet, la Banque Centrale doit avoir les mains totalement libres dans la location des ressources, la priorité étant réservée aux secteurs productifs. Mais cette autonomie de gestion a-t-elle été de mise en pratique?

Dans l'exécution de ses tâches journalières en rapport avec l'encadrement du crédit et de la défense de la monnaie, la gestion des devises, les initiatives de la Banque Centrale ne devraient souffrir d'aucune interférence extérieure d'une institution étatique quelconque. Or, la main mise de l'Etat dans la gestion peu orthodoxe de ressources tend cependant à vider de son sens cette autonomie de gestion. En effet, les perturbations de ce dernier apparaissent dans la location de ressources tant intérieure qu'extérieure.

En effet, l'Etat s'est arrogé, au fil des années, une part importante du crédit intérieur qui a servi pour l'essentiel à la couverture des déficits budgétaires. La présence perturbatrice de l'Etat est encore remarquable dans l'exécution du budget en devises de la Banque Centrale du Congo. Depuis 1991, les dépenses gouvernementales hors dette extérieure dépassent en importance les interventions de la Banque Centrale sur le marché des changes. Tous ces faits sont illustrés dans les deux tableaux ci-dessous.

Tableau n°16 : Evolution du crédit intérieur (en milliards de Z)

Année	Crédit à l'Etat	En % du crédit intérieur	Crédit à l'éco.	En % du crédit intérieur		Crédit intérieur	1989
86	54	74	46	160		1990
549	78	154	22	703		1991
23.303	91	2.389	9	25.692		1992
706.447	93	51.480	7	757.927		1993
12.506.130	92	1.040.940	8	13.547.070		1994^*
155.727	65	82.615	35	238.342		1995^*
109.481	16	563.802	84	673.283

Source : Banque Centrale du Congo

* En millions de nouveaux zaïres.

Tableau n°17 : Evolution du budget en devises de la Banque Centrale

du Congo en millions de dollars U.S)

	1989	1990	1991	1992	1993	1994		1995	RUBRIQUES RECETTES
1.290,6	n.d	493,3	270,7	88,6	58,3	163,8		DEPENSES
765,0	n.d	581,9	273,2	117,0	65,2	162,2		· Banque C.C.
44,2	n.d	190,9	114,9	73,7	34,2	87,2		· Gouvernement
176,9	n.d	183,0	110,2	30,7	17,9	50,0		· Intervention sur le marché des changes
378,7	n.d	151,1	47,7	9,3	2,9	15,9		· Dette extérieure
165,2	n.d	90,2	28,4	7,7	-	0,2

Source : Banque Centrale du Congo

Commentaire

Comme le montre le tableau n° 16, l'évolution de l'encours du crédit intérieur met en exergue la part considérable des ressources disponibles absorbées par l'Etat. Au cours de six dernières années, la structure du crédit à l'intérieur montre que l'Etat absorbe en moyenne 72 ,5% de crédit, laissant les ménages et les entreprises se partager le reste.

Par ailleurs, l'exécution du budget en devises de la Banque Centrale du Congo , au cours de ces dernières années, montre que très peu de moyens ont été alloués à la défense de la monnaie. Les seules dépenses de la Banque Centrale et celles du Gouvernement ont même dépassé les recettes de l'année 1993.

Pour illustration de la main mise directe du Gouvernement dans la gestion interne de la Banque Centrale, nous avons retenu l'exemple des mesures conservatoires prises par le gouvernement Kengo le 20 juin 1994, après que celui-ci ait été nommé premier ministre. En effet, au lendemain de sa nomination par ordonnance présidentielle, le premier ministre élu par le HCR-PT, monsieur Kengo wa Dondo, avait pris une série de mesures conservatoires relatives à la Banque du «Zaïre» et aux services mobilisateurs des ressources de l'Etat. Mais nous allons nous intéresser ici qu'aux mesures relatives à la Banque centrale. Concernant cette dernière, les quelques mesures arrêtés ont été les suivantes :

Suspension de toute les dépenses émergeant aux comptes propre de la Banque Centrale quelqu'en soit le bénéficiaire;

Suspension de toute nouvelle émission monétaire ainsi que l'octroi des nouvelles avances à l'Etat;

Suspension de toutes les opérations en cours portant sur l'or et le diamant ainsi que tout mouvement de compte ad hoc.

Pour effectuer l'une des opérations ci-dessus, la Banque centrale devait obligatoirement se concerter avec le premier ministre.

Au regard de certaines mesures prises à l'époque par le premier ministre Kengo, il apparaît une contradiction flagrante avec certaines dispositions statutaires de la Banque centrale. En effet, au regard de l'article premier de ses statuts, la Banque centrale est dotée d'une autonomie de gestion. A ce titre, elle dispose d'un budget propre qui lui permet d'effectuer les dépenses au vu de ses recettes. Il était dès lors moins aisé de comprendre que pour toute dépense de fonctionnement de cette institution, même à caractère urgent, la Banque centrale puisse requérir obligatoirement l'autorisation du premier ministre.

Bien plus, l'une des mesures relevé ci-haut risquait enfin de détériorer les relations entre la Banque centrale et les banques commerciales. En effet, ces dernières maintiennent des comptes disponibles auprès de l'Institut d'Emission. Selon les règles élémentaires de ces comptes, les banques commerciales ont droit de disposer de ces ressources à leur gré. Cela devenait difficile dès lors que l'aval du premier ministre était requit pour en disposer

Ainsi, nous pouvons conclure que , malgré que la Banque Centrale bénéficie d'une autonomie de gestion, l'immixtion manifeste, ces dernières années, des pouvoirs publics dans la gestion courante et l'affectation des signes monétaires constitue une violation flagrante de cette disposition. Les pressions incessantes exercées par le Trésor sur la Banque centrale pour obtenir d'elle des avances destinées à financer les déficits budgétaires constituent une illustration parfaite de cette situation. Or, l'autonomie de gestion implique une entière responsabilité de la Banque Centrale dans l'exécution de son compte d'exploitation.

En définitive, le déséquilibre du compte d'exploitation de l'institut d'Emission ne résulte pas seulement de la divergence entre les recettes et les dépenses, mais il est également la conséquence de la mainmise de l'Etat sur les émissions monétaires. Car, faut-il le rappeler, les coûts d'impression des signes monétaires constituent la cause principale du déséquilibre du compte d'exploitation de la Banque centrale.

Nous ne saurons terminer la présente étude sans proposer quelques pistes de solutions susceptibles d'aider la Banque Centrale à retrouver son équilibre de gestion.

* ⁽²⁶⁾ M. Castello-Branco et M. Swinburne, op. cit., p. 21.

* ⁽²⁷⁾ KABUYA KALALA, Op. cit., p. 9.

* ⁽²⁸⁾ Idem.

* ⁽²⁹⁾ Idem.