La protection de l'environnement à l'épreuve des nouveaux Accords de Partenariat Economique (APE) UE - ACP

PREMIERE PARTIE :

LA LIBERALISATION DE LA PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT PAR LES NOUVEAUX APE

On parle souvent de « verdissement » du commerce pour décrire le fait que le commerce national ou international observe de plus en plus des règles relatives à la protection de l'environnement^19(*). Dans l'absolu, le fait que des accords conclus dans le système GATT/OMC prennent compte de questions environnementales participe de ce verdissement. En principe donc, l'introduction dans la coopération ACP-UE de règles de protection de l'environnement issues du GATT, ne contredit pas ce « verdissement ». Cependant, la coopération dont il s'agit accordait comme nous l'avons expliqué, une importance significative à la protection de l'environnement, considérée comme un objectif fondamental et transversal de l'aide au développement durable (arts. 1, 2 et 9 de l'accord de Cotonou). Si des règles issues du système libéral du GATT y existaient, elles étaient contrebalancées voire limitées par les mécanismes et même l'esprit du système de préférences non réciproques : il y avait là un véritable protectionnisme, une aspiration « développementaliste »^20(*) qui justifiait de nombreuses discriminations, en violation des règles commerciales internationales.

Les nouveaux APE introduisent un mouvement en sens contraire : le verdissement du commerce n'est pas nié, mais envisagé sous un angle différent, plus compatible à la libre concurrence. Ce processus se traduit d'un côté par l'utilisation de règles de protection plus libérales, le plus souvent issues des accords conclus dans le cadre de l'OMC (chapitre 1), et de l'autre par la suppression d'avantages discriminatoires et la régionalisation, ce qui limite le fonctionnement des règles de protection précédemment mises en place dans le cadre de l'aide au développement durable^21(*) (chapitre 2). C'est ce double mouvement que nous décrivons comme constituant une « libéralisation » de la protection de l'environnement, c'est à dire un engagement de plus en plus marqué à « faire en sorte que les mesures environnementales ne soient pas appliquées arbitrairement et ne constituent pas une forme de protectionnisme déguisée »^22(*).

Chapitre 1 

L'institution de règles de protection de l'environnement plus libérales par les nouveaux APE

D'un point de vue historique, l'article XX alinéas b) et g) du GATT de 1947 peut être considéré comme le premier à établir un lien entre la libéralisation du commerce et la protection de l'environnement, même si ce n'était que de façon incidente :

« Sous réserve que ces mesures ne soient pas appliquées de façon à constituer soit un moyen de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les pays où les mêmes conditions existent, soit une restriction déguisée au commerce international, rien dans le présent Accord ne sera interprété comme empêchant l'adoption ou l'application par toute partie contractante de mesures :

b) nécessaires à la protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou à la préservation des végétaux

g) se rapportant à la conservation des ressources naturelles épuisables, si de telles mesures sont appliquées conjointement avec des restrictions à la consommation nationales. »

Cette législation internationale a beaucoup évolué avec le GATT de 1994 et désormais, la protection de l'environnement est organisée dans le cadre de l'OMC^23(*) à travers des règles relatives aux obstacles techniques au commerce et aux mesures sanitaires et phytosanitaires, la limitation des subventions à l'agriculture (accord sur l'agriculture), l'exclusion de brevets pour les inventions dont l'exploitation est nécessaire pour la protection de la santé et de la vie (art.27-2 accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce), les exceptions à la libre concurrence prévue par l'article XIV (b) de l'accord sur le commerce des services etc.

Or selon l'article 36 de l'accord de Cotonou, « les parties conviennent de conclure de nouveaux accords commerciaux compatibles avec les règles de l'OMC, en supprimant progressivement les entraves aux échanges entre elles et en renforçant la coopération dans tous les domaines en rapport avec le commerce ». Par conséquent, les APE devraient également intégrer les règles de protection de l'environnement telles qu'organisées dans le cadre de l'OMC. A la vérité, presque toutes ces techniques ont été évoquées par des textes antérieurs, notamment par l'accord de Cotonou. Certaines d'entre elles ont reçu une réglementation sommaire, et par conséquent leur portée s'est trouvée limitée : la nouveauté vient de ce qu'elles sont plus clairement présentées et donc réorganisées par les nouveaux APE (section 1) ; d'autres, la plupart, n'ont été évoquées que très vaguement^24(*) - de sorte qu'elles étaient vidées de contenu voire inexistantes au plan normatif - ou proviennent de nouvelles règles libérales qui sont adjointes aux précédentes : leur réglementation contribue à multiplier les mesures de protection de l'environnement ayant un caractère libéral dans les relations ACP UE (section 2).

Une difficulté demeure pourtant dans la mesure où tel que nous en avons présenté l'évolution plus haut, les APE ne sont pas tout à fait envisageables de façon globale : non seulement ils ne sont pas encore ratifiés dans toutes les régions ACP, mais en plus les questions sur lesquelles ils portent ne sont pas les mêmes d'une région à l'autre. D'un autre côté ils ne sont même pas toujours ratifiés par des régions entières, mais de façon individuelle par des pays (Cameroun, Côte d'ivoire, Ghana, etc.). Du reste, il ne s'agit pas toujours de véritables APE, dans la mesure où ils ne sont pas définitifs, mais intérimaires pour la plupart. Ces considérations nous obligent à relativiser nos analyses qui s'appuieront surtout sur les éléments rencontrés dans la plupart des différents accords, et nous accorderons une certaine considération à ce qui a été fait dans les plus accomplis d'entre eux. Cela n'empêchera pas que les disparités soient présentées en cas de besoin.

SECTION 1 : La réorganisation des mesures libérales de protection de l'environnement antérieures aux APE

L'accord de Cotonou institue deux types principaux de règles de protection de la nature : le premier type consiste en des engagements généraux que les parties prennent, à promouvoir le développement durable ou et/ou à protéger certains aspects de la nature ^25(*); le second type prend en compte ce qui se fait de nos jours en matière de relations commerciales pour instituer des règles plus complexes^26(*), plus libérales. Compte tenu de son esprit de solidarité envers les pays ACP, l'accord semble donner plus d'importance aux règles du premier type qu'à celles du second.

D'un point de vue global, ces dernières (les règles libérales) sont prévues pour permettre aux Etats de protéger différents éléments de l'environnement y compris l'écologie humaine, en cas de besoin. Elles sont inspirées du système GATT/OMC mais tandis que l'accord de Cotonou y fait référence et en organise un régime qui ne leur attribue qu'une portée limitée (paragraphe1), les nouveaux APE leur apporte une nouvelle vie (paragraphe 2).

Paragraphe 1 : La portée limitée des mesures libérales de protection de l'environnement antérieures aux APE

Par mesure libérales (ou commerciales) de protection de l'environnement, nous entendons en général tout instrument qui impose des contraintes, des restrictions ou des conditions aux produits ou services importés ou exportés ou au processus d'importation ou d'exportation de ces produits ou services. On retrouve ces mesures principalement dans un chapitre sur les domaines liés au commerce, réparties entre les articles 44 à 52 de l'accord de Cotonou. Elles portent sur des domaines aussi variés que :

- la protection des droits de propriété intellectuelle dans le cadre des quels l'article 46-5 se contente d'évoquer les brevets concernant les inventions biotechnologiques et les espèces végétales ou d'autres systèmes sui generis ;

- la politique des consommateurs et la protection de ceux-ci organisée par l'article 51en des termes qui font penser plus à une déclaration d'intention qu'à une réglementation : « les parties acceptent d'intensifier leur coopération dans le domaine de la politique des consommateurs et de la protection de la santé des consommateurs, dans le respect des législations nationales en vue d'éviter la création d'obstacles aux échanges » ;

- les règles de normalisation et de certification (art.47) (A), et sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (art.48) (B).

Ces deux dernières questions sont les seules où l'accord essaie de mettre en place une réglementation se rapprochant des règles OMC.

A/ Les règles de normalisation et de certification

La normalisation et la certification^27(*) sont des thèmes clés de la coopération comme le prouve l'alinéa premier de l'article 47 de l'accord de Cotonou, précisant l'engagement des Etats parties à « coopérer plus étroitement dans les domaines de la normalisation, de la certification et de l'assurance qualité...». Toutefois, l'accord n `organise pas lui même le régime de ces règles, mais fait référence aux textes de l'OMC. Pourtant, il intervient pour en limiter le contenu, dans le but de respecter la différence des niveaux de développement entre les parties.

1- La référence aux textes de l'OMC relatifs aux obstacles techniques au commerce

Dans le domaine de la normalisation et de la certification, l'esprit de la coopération qui est axée sur l'aide aux pays pauvres et qui justifie l'existence de préférences non réciproques n'est pas consacré. L'article 47 sus cité précise en effet que la normalisation posée comme principe, doit permettre de «supprimer les obstacles techniques inutiles et de réduire les différences qui existent entre elles dans ces domaines, de façon à faciliter les échanges ». C'est justement la raison pour laquelle elles doivent se faire conformément aux règles du système commercial mondial. Ainsi, la fin de l'alinéa 1 de l'article 47, ajoute que les Etats parties réaffirment « leur engagement en vertu de l'accord sur les obstacles techniques au commerce, annexé à l'accord instituant l'OMC (accord OTC)».

La certification, dans ce sens, ne peut se faire que « conformément à l'accord OTC », et favoriser « une plus grande utilisation des réglementations et normes techniques internationales et des procédures d'évaluation de la conformité, y compris les mesures spécifiques sectorielles » (artr.47-2) . Concernant le contenu de l'accord OTC en question, il faut dire qu'il prévoit que les membres ont le droit de prendre les mesures nécessaires à leurs différentes politiques, surtout en matière de santé publique ou de protection de l'environnement (préambule, 4^ème paragraphe). Les mesures techniques doivent être proportionnées au but poursuivi et ne pas constituer une barrière technique aux échanges (art.2-2). Dans cette dernière hypothèse, la partie qui subirait un préjudice pourrait demander que des mesures compensatoires soient prises, devant le Comité sur les obstacles techniques (art.13) et les groupes que ce dernier trouvera nécessaire de créer, suivant le modèle des organes de règlement des différends de l'OMC (Groupe spécial, Groupe d'experts, Organe d'appel) (art.14-1). Du reste, l'accord OTC met en place un système de notification qui permet aux Etats de communiquer aux autres parties, les mesures prises dans le cadre de leurs politiques nationales, via le Secrétariat à l'accord (art. 2-10.1). Le caractère libéral de ces règles vient de ce que les mesures à prendre doivent respecter le principe du traitement national (art.2-1) et la clause de la nation la plus favorisée (art.2-1 in fine).

L'accord de Cotonou reprend l'essentiel de ces règles en s'engageant à « mettre en place des politiques nationales, régionales et internationales cohérentes, à renforcer les contrôles de qualité des biens et des services sous l'angle de la protection de l'environnement et à améliorer les méthodes de production respectueuses de l'environnement dans des secteurs appropriés » (art.49-1). Cet engagement est confirmé en ce qui concerne la protection des consommateurs organisée par l'article 51, et qui vise notamment « à renforcer la capacité institutionnelle et technique en la matière, créer des systèmes d'alerte rapide et d'information mutuelle sur les produits dangereux, assurer des échanges d'informations et d'expériences au sujet de la mise en place et du fonctionnement de systèmes de surveillance des produits mis sur le marché et de la sécurité des produits, mieux informer les consommateurs au sujet des prix et des caractéristiques des produits et services offerts, encourager le développement d'associations indépendantes de consommateurs et les contacts entre représentants des groupements de consommateurs, améliorer la compatibilité des politiques des consommateurs et des systèmes, faire notifier les cas d'application de la législation, promouvoir la coopération aux enquêtes sur les pratiques commerciales dangereuses ou déloyales et appliquer, dans les échanges entre les parties, les interdictions d'exportation de biens et de services dont la commercialisation a été interdite dans leur pays de production » (alinéa 2). L'une des exceptions au caractère libéral des règles relatives aux obstacles techniques, dans l'accord OTC comme dans l'accord de Cotonou, porte sur le traitement réservé aux pays en développement. Il y existe en effet une certaine limitation des règles de protection de l'environnement.

2- La limitation des textes de l'OMC relatifs aux obstacles techniques au commerce

L'article 12 de l'accord OTC parle déjà du « Traitement spécial et différencié des pays en développement Membres ». Il y est posé qu'une attention particulière doit être accordée aux droits et obligations des pays en développement Membres, ainsi qu'à leurs besoins spéciaux de développement (art.12-2). Dans ce sens, les mesures doivent veiller à ne pas créer des « obstacles non nécessaires aux exportations des pays en développement Membres » (art.12.3). De même, les pays en développement peuvent adopter des mesures visant à « préserver des techniques et des méthodes et procédés de production indigènes compatibles avec les besoins de leur développement » tout comme « l'on ne saurait attendre des pays en développement Membres qu'ils utilisent, comme base de leurs règlements techniques ou de leurs normes, y compris les méthodes d'essai, des normes internationales qui ne sont pas appropriées aux besoins de leur développement » (art.12-4)

L'accord de Cotonou respecte cette logique puisque l'article 47 qui fait référence aux normes OTC, ajoute que le processus de normalisation et de certification doit tenir « compte du niveau de développement économique des États ACP », et organiser « un soutien aux initiatives de renforcement des capacités dans les pays ACP dans les domaines de l'évaluation de la conformité, de la métrologie et de la normalisation ». D'autant plus que l'article 49 précise que « les exigences et besoins particuliers des États ACP devraient être pris en considération dans la conception et la mise en oeuvre des mesures environnementales ». Ces différentes dispositions ont pour conséquence d' « exonérer » en quelque sorte les pays ACP - pour la plupart pauvres ou en développement, des exigences posées par les textes de l'OMC. Plus important encore, la coopération avec l'UE ne se contente pas d'instituer des exceptions au profit des pays ACP, mais créée à la charge des pays européens une obligation de soutenir les économies des pays ACP. Par conséquent, les mesures techniques qu'ils prévoient ne doivent pas s'appliquer aux produits originaires des ACP, ou ne doivent pas être sévères à leur égard. Alors que parallèlement, les pays européens doivent respecter les mesures prises par les ACP lorsqu'elles existent, quelle que soit leur sévérité. Il s'agit ainsi d'un système totalement discriminatoire, qui n'a par conséquent rien à voir ni avec les principes de l'accord OTC, ni avec les exceptions que ce dernier pose au profit des pays en développement : ces exceptions ne doivent pas profiter à certains pays en développement seulement comme c'est le cas dans le cadre de la coopération ACP - UE, mais être généralisées c'est à dire étendues à tous les pays en développement du monde. Cette limitation des mesures issues de l'OMC est également observable en ce qui concerne les mesures sanitaires et phytosanitaires.

* ¹⁹

* ²⁰ C'est à dire à notre sens, exclusivement concentrée sur l'aide au développement sans vraiment tenir compte de l'équilibre des relations commerciales

* ²¹ Fonctionnement qui était quasi systématique, dénué de limites, et particulièrement discriminatoire.

* ²² Secrétariat de l'OMC, confer site Internet de l'OMC : www.omc.com

* ²³ Dès son préambule, l'accord instituant l'OMC pose que les Etats membres doivent rechercher « l'accroissement de la production et du commerce de marchandises et de services, tout en permettant l'utilisation optimale des ressources mondiales conformément à l'objectif de développement durable, en vue à la fois de protéger et préserver l'environnement et de renforcer les moyens d'y parvenir d'une manière qui soit compatible avec leurs besoins et soucis respectifs à différents niveaux de développement économique » (premier paragraphe)

* ²⁴ Voir par exemple l'article 23 de l'accord de Cotonou qui parle de façon très générale et évasive de plusieurs secteurs de protection sans en organiser le régime ni même indiquer des règles juridiques positives y afférentes : « La coopération appuie les réformes politiques et institutionnelles durables et les investissements nécessaires à l'accès équitable aux activités économiques et aux ressources productives, en particulier

c. l'élaboration de stratégies rurales visant à établir un cadre pour la planification décentralisée, la répartition et la gestion des ressources, selon une approche participative;

d. les stratégies de production agricole, les politiques nationales et régionales de sécurité alimentaire, la gestion des ressources en eau et le développement de la pêche ainsi que des ressources marines dans les zones économiques exclusives des États ACP. Tout accord de pêche qui pourrait être négocié entre la Communauté et les pays ACP doit être cohérent avec les stratégies de développement dans ce domaine; » les mots soulignés renvoient à des domaines qui sont traités plus précisément par les APE. Or le texte renvoie pour leur réglementation, à des très vagues stratégies de développement.

* ²⁵ Qui tiennent aux différents engagements à coopérer à la promotion de divers aspects du développement durable : 2^ème paragraphe de son préambule, art. 1, 2 9, 49, et même 32 de l'accord.

* ²⁶ Ne se réduisant pas à de simples voeux ou même à des mesures de coercition censées sanctionner les atteintes à l'environnement. En fait, l'utilisation de règles impératives du droit pour protéger l'environnement est de nos jours remise en cause : d'un côté, elle est souvent trop abstraite pour s'appliquer spécifiquement au commerce, de l'autre elle alourdit les charges de l'entreprise et est source de lenteurs. Par conséquent, les développements actuels de la protection proposent que le droit le cède désormais aux mesures commerciales telles que la taxation de certains produits ou de certains procédés considérés comme pouvant être dommageables pour l'environnement, la détaxation d'autres (exemple d'installations solaires), les subventions devant encourager l'adoption de mesures favorisant la protection de l'environnement, les "permis de polluer" portant sur une quantité donnée de substances émises et pouvant être vendus et achetés, etc.

* ²⁷ Il s'agit dans ce domaine de la possibilité qu'ont les Etats, de formuler des normes nationales de produits, de procédés et de méthodes de production, qui pourraient avoir des implications sur le commerce international :

- les normes de produits spécifient les caractéristiques d'un produit, telles que, par exemple la qualité, la performance, la sécurité ou les dimensions. Elles peuvent également comprendre les critères de performance du produit, par exemple les niveaux de toxicité, le rendement énergétique, l'émission de polluants et la possibilité de recyclage

- les normes de procédé réglementent la manière dont les produits doivent être manufacturés. Elles peuvent également prescrire des normes de méthodes à utiliser dans le processus de production. Pour de plus amples développements voir N.D. KITIKITI (Zimbabwe), « Utilisation de mesures commerciales à des fins environnementales » in Commerce international et développement durable Voix africaines et plurielles, ouvrage collectif coordonné par le Centre international pour le commerce et le développement durable, éditions Charles Léopold Mayer, disponible sur le site www.eclm.fr, pages 107 à 130.