Le traitement automatisé des données à caractère personnel lors des déplacements

Chapitre 2 L'espace Schengen ou une coopération renforcée

Une des réussites les plus tangibles de la construction européenne, tant pour les citoyens que pour les professionnels de la police et de la justice, est sans conteste le développement de l'espace Schengen, qui a permis la suppression des contrôles systématiques aux frontières tout en assurant un niveau de sécurité élevé pour les États européens. Mais vu la criminalité organisée de plus en plus sophistiquée et qui utilise régulièrement des réseaux européens ou internationaux pour pratiquer ses activité, les gouvernements de l'U.E. et la Commission européenne ont pris conscience qu'ils ne pouvaient lutter efficacement contre le crime organisé en s'appuyant uniquement sur les autorités nationales chargées de faire respecter la loi.

Une fois qu'une personne se trouve à l'intérieur de l'espace Schengen, elle est libre de se déplacer dans cette zone partout où elle le désire. Les États membres avaient décidé qu'il était vital que les contrôles aux frontières extérieures de l'espace Schengen soient suffisamment rigoureux pour arrêter l'immigration illégale, le trafic de drogue et d'autres activités illicites. En d'autres termes, chaque État pratiquant des contrôles aux frontières extérieures doit tenir compte de l'intérêt commun et de la sécurité de tous les États membres de l'U.E.

Les dispositions Schengen prévoyaient une meilleure coordination entre les services de police et entre les autorités judiciaires, de façon que ces structures soient à même de protéger l'espace de libre circulation et, en particulier, de lutter efficacement contre le crime organisé.

C'est dans ce contexte qu'a été créé le système d'information Schengen (S.I.S.). Il s'agit d'une base de données complexe qui permet aux forces de l'ordre et aux autorités judiciaires compétentes d'échanger des données à des fins d'enquête sur des personnes et des biens, par exemple des personnes recherchées en vue d'arrestation ou d'extradition ou des véhicules ou des oeuvres d'art volés. Des autorités de contrôle indépendantes ont été mises en place dans les États membres, afin de veiller à ce que les informations entrées dans le SIS ne violent pas les règles de protection des données. Un système SIS II est à l'étude pour prendre en compte l'élargissement de l'Union.

Section 1 La mise en place du système Schengen

a) Rapides rappels historiques

Alors qu'historiquement l'établissement de la libre circulation des marchandises a posé relativement peu de difficultés sur le plan des principes aux États membres, la question de la libre circulation des personnes a toujours été la source de plus grandes difficultés. Ainsi, au début des années 80, existait un désaccord entre les États sur la portée même qui devait donnée au principe de libre circulation des personnes : devait-il bénéficier à toutes les personnes régulièrement entrées sur le territoire des États membres ou seulement aux ressortissants de ces États, ce qui signifiait qu'il fallait conserver les contrôles aux frontières pour distinguer citoyens européens et ressortissants de pays tiers ?

C'est pour sortir de cette impasse qu'au lendemain du Conseil européen de Fontainebleau de juin 1984, où il avait été décidé de donner une nouvelle impulsion à l'Europe des citoyens en adoptant le principe d'une suppression des formalités de police et de douane pour les personnes voyageant à l'intérieur de la Communauté, plusieurs États membres partageant la même conception de la libre circulation des personnes, c'est-à-dire considérant qu'elle devait bénéficier à toutes les personnes entrées régulièrement sur leur territoire, ont décidé de montrer l'exemple en instaurant entre eux, par Convention, un espace sans frontières, par une sorte de « coopération renforcée» avant l'heure.

C'est ainsi que, dès le 13 juillet 1984, la France et la République fédérale d'Allemagne, ont signé à Sarrebrück un accord relatif à la suppression graduelle des contrôles sur leur frontière commune. Les deux pays ont été rejoints par la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas, et ces cinq États ont ainsi signé, le 14 juin 1985, l'Accord de Schengen. Par cet accord, véritable déclaration politique, les États signataires s'engageaient à mettre en oeuvre les mesures nécessaires, par une convention d'application, pour assurer la libre circulation des personnes : « En matière de circulation des personnes, les parties chercheront à supprimer les contrôles aux frontières communes et à les transférer à leurs frontières externes. À cette fin, elles s'efforcent préalablement d'harmoniser, si besoin est, les dispositions législatives et réglementaires relatives aux interdictions et restrictions qui fondent les contrôles et de prendre des mesures complémentaires pour la sauvegarde de la sécurité et pour faire obstacle à l'immigration illégale des ressortissants d'États non membres des Communautés européennes» (article 17 de l'Accord).

Ce n'est que cinq ans plus tard, le 19 juin 1990, que les cinq États ont signé la Convention d'application de l'Accord de Schengen, qui prévoit, les mesures concrètes permettant la mise en place des objectifs fixés en 1985. Les États fondateurs ont ensuite été rejoints par d'autres États membres, qui ont adhéré à la Convention d'application : l'Italie (1990), l'Espagne et le Portugal (1991), la Grèce (1992), l'Autriche (1995), le Danemark, la Finlande et la Suède (1996). Il faut ajouter à ces États membres deux États ne faisant pas partie de l'Union européenne, à savoir la Norvège et l'Islande, membres de l'Union nordique. Au total, l'espace Schengen regroupait donc, à la veille de la ratification référendaire suisse, 15 États, étant précisé que des dispositions spéciales sont prévues pour le Royaume-Uni, l'Irlande (qui ne sont pas parties, mais peuvent y participer à tout moment grâce à leur droit de participation sélective, dit « opt in») et le Danemark (qui est membre, mais bénéficie d'une certaine marge de manoeuvre).

Toutefois, un problème s'est posé en raison de la création du troisième pilier « Justice et affaires intérieures» par le Traité de Maastricht instituant l'Union européenne, signé en 1992 et entré en vigueur le 1^er novembre 1993 : à partir de 1995, on a assisté à un empilement et un enchevêtrement de structures et de textes concernant la libre circulation, certains étant issus du troisième pilier et les autres de la coopération menée dans le cadre de l'espace Schengen. Le professeur Yves Gautier a écrit à propos de cette situation : « Enterrée, vouée à des constructions complexes, à une dynamique suicidaire de superposition vagabonde, la question de la libre circulation des personnes et, partant, de la suppression des contrôles aux frontières intracommunautaires, demeurait une affaire de spécialistes perpétuant une tradition de secret et de byzantinisme juridique»^28(*). Il a donc été décidé, lors de la Conférence intergouvernementale de 1997, d'intégrer « l'acquis de Schengen» dans le cadre de l'Union européenne.

* ²⁸ Revue Europe, 1998, Rapport d'information de la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne sur l'intégration de l'acquis de Schengen dans l'Union européenne, 10 décembre 1998, n^o 1257, p. 6.