Figure : Origine de la perte de
productivité globale des facteurs
Diminution de l'offre
de la Poste
Variables endogènes
- Vétusté du matériel et des
infrastructures
- Management de la Poste
Augmentation des facteurs
de productions
Variables exogènes
- Appartenance à la chaîne internationale
des Postes
- Fluctuation de la monnaie
Section 3 : Commentaires et perspectives
1°) Commentaires
Le service postal sous monopole était assuré en
tant que service public,
c'est-à-dire qu'il doit répondre aux besoins
d'une collectivité dans l'intérêt de celle-ci. Son
utilité est nationale et le principe de base est une tarification
équivalente pour tous les usagers, quelle que soit la complexité
de la collecte, du mode d'acheminement ou de la distribution du message.
La seule préoccupation des responsables des services
postaux réside donc dans l'accomplissement régulier de cette
mission de service public, dont il est rendu compte aux autorités de
tutelle.
On constate jusqu'alors une qualité de service
"globalement" satisfaisante, ni excellente, ni désastreuse ; aucune
menace ne pesant par ailleurs sur cette situation confortable, l'administration
ne se préoccupe nullement de se donner d'autres objectifs
d'exploitation, qu'ils soient qualitatifs ou quantitatifs (tarifs,
rentabilité, etc.).
Il existe d'ailleurs peu de statistiques et le champ de
celles-ci est irrégulier et insuffisant pour être vraiment fiable.
Corrélativement à ce manque d'information, les responsables de la
Poste n'exprimaient pas de jugement critique sur les résultats de
l'exploitation et, par conséquent, pas de volonté
d'amélioration des services dans l'intérêt du public en
général ou d'un public en particulier. La qualité de
service est considérée comme une résultante, non pas comme
une exigence.
Bien entendu, les règles de fonctionnement de la
Poste répondent aux besoins d'une administration, non pas à ceux
de la clientèle.
L'administration postale prend son budget comme point de
départ pour définir l'ampleur de ses moyens d'exploitation. Pour
définir ses tarifs, décider de la rémunération des
fonds collectés, modifier éventuellement la gamme de ses
prestations au public, elle doit se soumettre aux décisions de
l'Etat.
Elle subit également de plein fouet les contraintes
que l'Etat lui impose consécutivement à des choix politiques,
économiques ou sociaux. Dans ces conditions, et lorsque certaines
charges de service public sont d'une importance telle qu'elles viennent grever
trop lourdement les budgets impartis, l'Etat devrait accorder quelques
subventions. Le domaine le plus caractéristique ces dernières
années est la présence en zone rurale (le cas des bureaux de
poste étudiés plus haut en est un exemple).
Face aux difficultés ainsi rencontrées,
faibles sont les préoccupations de nature commerciale, telles que
l'amélioration et l'adaptation de la gamme des prestations offertes au
public. Or, les besoins de l'économie et de ses acteurs ont
évolué et la clientèle a désormais des exigences de
fiabilité et de rapidité pour la communication de sa messagerie
avec ses partenaires économiques, nationaux et internationaux. Comme la
Poste n'est pas capable de garantir la qualité de service dont elle a
besoin, c'est ce même besoin qui va susciter l'émergence de
réseaux de coursiers privés concurrents.
C'est ainsi que nous voyons émerger sur notre
territoire national des sociétés concurrentes
étrangères au détriment de la Poste. Pourtant leur domaine
d'activité était jusqu'alors limité à des
opérations hors du secteur sous monopole.
Ces sociétés concurrentes s'implantent souvent
en exploitant les défaillances chroniques de la Poste. C'est bien ainsi
que par manque de réaction ou d'innovation, la Poste a laissé de
nouveaux opérateurs pénétrer le marché.
Ces opérateurs se sont installés et ont su
fidéliser leurs clientèles occasionnelles en garantissant un
service fiable et adapté, que ce soit dans la gamme des prestations
complémentaires ou concurrentes, ou dans les circuits d'acheminement. Le
marché postal concurrentiel est né, se substituant à la
situation de monopole antérieur.
Les entreprises privées, qui ne
bénéficient ordinairement pas de subventions de l'Etat, doivent
être rentables ; cela signifie qu'elles doivent équilibrer leurs
charges par des ressources au moins équivalentes, et si possible
supérieures, de manière à permettre les investissements
nécessaires à l'amélioration de la production et celle de
la qualité de leurs prestations.
Pour elles, il est donc essentiel, non seulement de se
créer une clientèle, mais également de la fidéliser
et de l'étendre. Cette clientèle doit répondre au moins
à deux impératifs des coursiers privés : d'une part elle
doit résider dans des zones géographiques accessibles et
bénéficier de coordonnées postales (adresse et
téléphone) que l'on puisse contacter en quelques heures ; d'autre
part, elle doit pouvoir supporter le surcroît de la prestation offerte
par rapport au service public. C'est bien évidemment la clientèle
d'entreprise qui se trouve ainsi sélectionnée. A chaque fois que
le surcroît justifie le manque à gagner par le client en cas de
défaillance du réseau public, il aura recours à un service
privé puisqu'il peut répercuter ce supplément de
coût sur les charges de son entreprise. En échange, il exige une
valeur ajoutée à la prestation offerte à un prix
supérieur et ne lui accorde pas l'indulgence dont
bénéficient généralement les services publics.
Désormais soumis à l'appréciation de la clientèle
qui a la possibilité de sélectionner son prestataire de service
parmi ceux qui sont présents sur le marché, les produits postaux
traditionnels doivent s'adapter pour répondre à des
critères de qualités compétitifs si la Poste veut
conserver une part de la clientèle d'entreprise.
C'est bien dans cet esprit qu'elle a créé des
services de courrier accéléré international (EMS,
DISFLASH).
L'essor des coursiers internationaux privés est
rapide et facile, car ceux-ci ne sont pas soumis à des contraintes
externes à leur entreprise autres que les contraintes du marché.
Ils travaillent dans les conditions du marché, avec la logique
d'entreprise, elle-même fonction des conditions du marché.. On
voit donc que les coursiers privés peuvent agir seuls de bout en bout :
ils sont seuls maîtres des décisions stratégiques, de
l'analyse de leurs résultats - autant financiers qu'en ce qui concerne
leurs trafics - et possèdent la liberté d'action
nécessaire pour optimiser l'exploitation (décider d'une
modification de la liaison d'acheminement en cas de problème par
exemple).
Face à cette concurrence redoutable, l'adaptation de
la Poste est lente et complexe. Celle-ci est soumise aux contraintes de service
public alors que son cadre d'activité est celui d'une logique de
marché.
Elle doit donc parvenir à un réel
équilibre entre ses obligations de service public et sa liberté
d'initiative ; mais elle n'a jamais la souplesse d'exploitation du secteur
privé qui permet à celui-ci de sélectionner sa
clientèle, par exemple.
De plus, dans le domaine international, la Poste
béninoise est tributaire des autres Postes du monde et, ni la
qualité, ni le suivi des prestations ne peuvent être garantis par
l'une d'entre elles puisqu'il existe des coupures de responsabilités
dans le processus postal. Au niveau mondial, les Postes constituent donc une
sorte de chaîne d'exploitation, ce qui signifie que son degré de
fiabilité maximum est celui du maillon le plus faible. Or, si la
situation n'est pas facile dans les pays développés, elles est
encore plus critique dans les pays en développement, dont les Postes
appartiennent pourtant à part entière à cette chaîne
postale mondiale.
Les défaillances évoquées plus haut se
retrouvent lorsque la Poste exploite des services financiers alors qu'elle n'en
a pas la maîtrise des fonds, sans compter les malversations de grande
ampleur.
Somme toute, on peut retenir que le service postal
béninois est un service public et un service social qui subit les
contraintes et les charges dont sont exemptes les entreprises concurrentes du
secteur privé. Cela concerne plus particulièrement la desserte en
zone rurale «profonde» et les difficultés d'acheminement y
relatives (peu de liaisons régulières, nécessité de
véhicules spécialement adaptés, impossibilité de
desserte à domicile dans certains cas). En raison de la mission de
service public, le prix de la prestation est identique pour toutes les zones
géographiques quelles que soit les difficultés d'accès. Il
s'agit donc de prestations non rentables, fonctionnant à perte, mais la
Poste est soumise à l'obligation de maintien de ces services au titre du
service public.
L'ampleur de ces contraintes et de ces charges affecte
d'autant la gestion financière de la Poste. De plus, celle-ci est
soumise à la tutelle de l'Etat et les dirigeants politiques
considèrent les services postaux comme un service social. Dans ces
conditions, les responsables postaux ne maîtrisent pas les coûts et
les charges de leurs services ; comme ceux-ci sont élevés , la
Poste joue un rôle social coûteux, il en résulte un
déficit d'exploitation nécessairement comblé par des
subventions des Télécommunications.
En outre, autre aspect du volet social, la gamme des services
offerts répond à une clientèle familiale, non pas à
une clientèle économique qui préférerait payer
davantage pour des prestations plus fiables et plus rapides.
C'est toujours dans cette optique de «Poste sociale»
que le Gouvernement impose à la Poste des prix fixés à un
niveau très bas.
De plus, le personnel d'encadrement n'est pas motivé
et, par conséquent, inefficace. Il n'y a pas d'esprit d'entreprise,
où chacun essaye d'optimiser les conditions d'exploitation par sa
disponibilité et son adaptation, et les préoccupations des cadres
sont davantage personnelles que professionnelles.
L'obligation de service dans des conditions
matérielles difficiles constitue enfin le dernier aspect essentiel du
rôle social qui est dévolu à la Poste.
Les infrastructures et les équipements du
réseau postal sont insuffisants et défaillants. Les locaux sont
souvent vétustes et mal entretenus, inconfortables, inadaptés au
volume du trafic et à une organisation efficace. Le matériel de
transport est insuffisant car coûteux.. Le matériel d'exploitation
faisant généralement appel à une technologie plus
élémentaire est plus souvent absent que défaillant.
2°) Perspectives
L'étude de la problématique de la
rentabilité de la Poste a permis de rappeler le rôle et la place
de celle-ci dans l'économie béninoise. Contrairement à une
entreprise privée le seul critère de profitabilité ne peut
décider du maintien de l'entreprise Poste. La poste joue un rôle
d'entraînement au profit d'autres secteurs vitaux
socio-économiques du pays. Ce n'est pas une raison pour occulter la
rentabilité financière de la gestion de la Poste.
Sur instruction des institutions financières
internationales, notamment la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire
International, l'Etat ne peut plus subventionner le déficit des
entreprises publiques. Même si ce n'était pas le cas, vu
l'acuité des problèmes de développement dans les autres
secteurs de l'économie (santé, éducation, agriculture,
routes etc.) auxquels l'Etat doit faire face, la Poste ne constitue pas une
priorité pour le gouvernement. Néanmoins, l'Etat a un grand
rôle à jouer et une grande responsabilité dans les mesures
que doivent prendre les managers de la Poste pour assurer le
développement harmonieux de celle-ci.
Le gouvernement doit prendre des mesures d'accompagnement pour
permettre à la Poste de résorber progressivement son
déficit et atteindre son équilibre financier. Ces mesures seront
contenues dans un document que nous nommons contrat de gestion.
Au niveau de la Poste, les cadres de direction ont aussi
à revoir l'organisation et la gestion de leur entreprise.
Ø Le contrat de gestion
La loi n° 88-005 du 26 Avril 1988 sur les entreprises
publiques confère une large autonomie à la Poste. Pour rendre
cette autonomie effective, l'Etat doit éviter de s'immiscer dans la
conception de la stratégie de développement de la Poste. Il doit
à travers l'organe de régulation, clarifier les objectifs de
service public à réaliser. Ces questions seront discutées
avec l'opérateur postal, et les conclusions seront consignées
dans le contrat de gestion. Le contrat s'étalera sur quatre ou cinq ans
au plus, et outre les objectifs assignés, il faudra aussi définir
les critères d'évaluation.
A travers le contrat de gestion il faut :
- éliminer toutes sorte de franchise postale, à
l'exception de celles contenues dans les arrangements et les conventions de
l'union Postale Universelle ;
- essayer de différencier les services et les produits
à caractère social, de ceux à caractère purement
commercial. On pourra ainsi appliquer une politique tarifaire réaliste
par rapport aux coûts.
- L'Etat n'aura sous son contrôle que les services qui
sont compris dans le monopole. (Article 6 de la loi sur la Poste ) <<La
distribution à titre onéreux de lettres, de paquets et de colis
n'excèdent pas le poids de un kilogramme est exclusivement
confiée à l'exploitant public qui exercera cette
exclusivité dans les conditions déterminées par le titre
III de la présente loi>> La poste détermine les prix des
services en concurrence sur le marché sans l'influence de l'Etat. Il
s'agit de tout envoi excédant un kilogramme, et touts les autres
produits tels que EMS DISFLASH, etc. Les prix de ces dernières
prestations seront établis selon les limites du marché pour
assurer leur compétitivité.
- L'Etat doit veiller au respect du monopole
concédé à la Poste en ce qui concerne les services et
produits restés sous le monopole. Le monopole est quotidiennement
violé par les structures concurrentes formelles et informelles, fautes
de contrôle.
- L'Etat doit donner la priorité à la Poste
pour ses envois de courrier car, les produits de la Poste sont
délaissés par l'Etat, propriétaire de l'entreprise au
profit des produits de substitution.
- La Poste voit ses charges s'accroître avec le service
public, pendant que les concurrents tirent profit des segments de
marché rentables.
L'Etat doit demander aux autres exploitants, (DHL, TNT,
TOP-CHRONO etc.) une contre partie, qu'il reversera à la Poste pour
diminuer les charges occasionnées par le service public.
- Etablir une base équitable et financièrement
solide sur laquelle doit se fonder l'offre de produits et services postaux
à caractère social.
- Prendre en charge dans le cadre du développement
national, l'extension du réseau postal, et impliquer les
collectivités locales.
Toutes ces mesures que nous préconisons, n'auront
d'effet que si la Poste assainit sa gestion et adopte une organisation souple
et adaptable.
La restructuration de l'OPT, conduisant à la
création de l'entreprise Poste devrait donner à celle-ci une plus
grande indépendance par rapport à l'Etat, la rendant plus
autonome dans l'établissement et l'exécution de sa
stratégie de développement.
Notre étude a révelé quelques
faiblesses, qui doivent être corrigées, si la Poste veut parvenir
à faire disparaître son déficit financier et dégager
par la suite un bénéfice.
Ainsi, nous avons retenu trois points essentiels, sur
lesquels les managers de la Poste doivent intervenir afin de parvenir à
une meilleure performance financière et économique. Il s'agit
notamment de la Couverture nationale, une Conception nouvelle du service
public, le système de contrôle.
?La couverture nationale
Plusieurs établissements postaux, et en
général tous les établissements ouverts dans des zones
à faible densité humaine sont déficitaires.
La Poste devra mener une analyse approfondie de ces
établissements, afin de les redimensionner pour les adapter aux besoins
réels en matières de services postaux. Pour les nouvelles
créations, une étude préalable de faisabilité et de
rentabilité doit être faite, afin de déterminer le genre
d'établissement à créer.
Les managers de la Poste, s'ils veulent renverser la
tendance, doivent avoir une nouvelle conception de la mission de la Poste.
? Une conception
nouvelle du service public
La notion de service public ne doit plus s'opposer à
ce que les tarifs soient modulés en fonction des prix de revient. En
connaissant le coût réel des services universels, il serait
aisé de faire supporter à l'Etat des charges
supplémentaires relatives à la mission de service public,
lorsqu'il est démontré que le bénéfice
réalisé dans les zones rentables ne peuvent pas résorber
lesdites charges.
* Une conception nouvelle du monopole
postal
Pendant longtemps, et même
aujourd'hui, les Postiers considèrent les consommateurs de leurs
produits et services comme des usagers et non comme des clients, nostalgiques
du temps où la Poste était la seule à offrir les services
de courrier
Le monopole postal ne doit plus conduire les Postiers
à négliger la clientèle et son marché. Le monopole
doit être perçu comme une obligation morale d'offrir un service de
qualité à la clientèle car celle-ci n'a pas la
possibilité de faire d'autres choix ; un monopole se mérite et
doit être défendu par la clientèle. Lorsque les clients
estiment que dans l'ensemble tel ou tel service en situation de monopole
satisfait la mission qui lui a été confiée dans des
conditions convenables (sur le plan de la gamme des prestations, de la
qualité de service, de la modicité des tarifs), sa
pérennité est assurée, il n'est pas en danger.
* Les dirigeants de la Poste
doivent avoir désormais, une meilleure connaissance de leur
marché.
Une parfaite connaissance du
marché : le positionnement des produits et services postaux sur le
marché, la connaissance de la concurrence et des techniques qu'elle
utilise donnera plus de chance de réussite. Le développement
d'une gestion commerciale ne peut pas se faire si les conditions citées
ci-dessus ne sont pas réunies.
la Poste doit continuer à développer les
produits à haute valeur ajoutée, c'est à ce niveau que
réside sa chance de dégager suffisamment d'excédents pour
combler son déficit dans le court et moyen terme, et de dégager
dans le long terme un bénéfice.
Autrefois, c'est le souci de sécurité et de
disponibilité de fonds qui conduisait les populations à ouvrir
des comptes d'épargne et des comptes courants postaux. Aujourd'hui les
données ont changé, les problèmes de santé, de
scolarisation, de logement, d'équipement de transport conduisent les
populations à une recherche effrénée de moyens de
financement. La Poste doit réagir face à tant de besoins à
satisfaire et faire face à la concurrence des banques, des
établissements de crédits qui s'intéressent de plus en
plus à la clientèle traditionnelle de la Poste.
Il faudrait pour fidéliser les clients actuels de la
CNE et des CCP, et attirer d'autres, pouvoir répondre aux besoins de
financement par des crédits. Pour cela, les textes et règlements
doivent le permettre. La fusion du Centre des Chèques Postaux et de la
Caisse Nationale d'Epargne en un seul établissement financier, peut
induire un certain nombre de résultats positifs.
La poste doit s'adapter aux exigences du marché. Elle
doit anticiper sur les besoins de sa clientèle en les identifiant
à temps, et proposer des produits pour les satisfaire au bon moment.
? Le Contrôle
A La Poste, la priorité est faite
à la vérification de gestion des établissements, (Bureaux
de Poste, Agence CNE), comme si ce contrôle à lui seul suffit
à corriger tous les problèmes de gestion auxquels la Poste est
confrontée.
Dans la mesure où il est impossible au Manager de la
Poste, détenteur du pouvoir central, d'exercer directement par
lui-même toutes les actions nécessaires au bon fonctionnement de
l'entreprise, il est contraint de déléguer une partie de son
pouvoir à des organes et à des collaborateurs chargés de
l'exercer à sa place. Cette ramification, hiérarchisée,
fait courir à l'entreprise un risque de déformation des ordres et
par conséquent une déviation dans leur exécution. En plus,
les proches collaborateurs peuvent exécuter les ordres suivant leurs
intérêts au lieu de l'intérêt de l'entreprise.
Dans ces conditions, le contrôle apparaît comme
un moyen essentiel et incontournable pour permettre le suivi dans la
réalisation des objectifs et assurer par-là le
développement de l'entreprise. C'est pourquoi l'absence d'un
contrôle efficace et d'une régulation effective est de nature
à désorganiser la Poste. Ainsi, à côté de
l'Inspection Technique, chargé du contrôle à priori au
niveau des établissements postaux, la Direction du Contrôle de
Gestion et de l'Audit Interne devrait assumer toutes ses
responsabilités. Elle devra assurer de façon systématique
le contrôle d'exactitude en fonction des normes définies ; le
contrôle de régularité par rapport à des
règles établies ; et le contrôle d'efficience en vue des
résultats par rapports aux objectifs fixés.
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