Les délais dans le contentieux de l'excès de pouvoir au Bénin

§2- L'EXIGENCE DE LA PUBLICITE DES ACTES ADMINISTRATIFS

La publicité est le procédé par lequel un acte juridique est porté à la connaissance de ses destinataires. Dans l'ordonnance N°21/PR du 26 avril 1966, le législateur énumère, sans les distinguer, les deux modalités de publicité de l'acte administratif : la notification d'une part, et la publication de l'autre. C'est à la doctrine et à la jurisprudence qu'il est revenu de distinguer les actes soumis à notification de ceux soumis à publication (A). La jurisprudence est toutefois hostile à certains modes de publicité (B), qu'elle considère comme irréguliers.

A-La distinction entre les actes soumis à notification

et ceux soumis à publication

Deux modes de publicité sont reconnus. Il y a d'une part la notification et d'autre part la publication.

Dans son arrêt N°8/CA du 21 juin 1994, le juge distingue les deux modes de publicité des actes administratifs en ces termes : «Considérant qu'un acte individuel est un acte administratif qui caractérise la situation de droit d'un administré nommément désigné ; qu'il apparaît normalement comme une application nominative du dispositif d'un règlement qui lui, régit une situation considérée en termes généraux ; que du point de vue de leur régime juridique, l'un, l'acte administratif individuel est soumis à la notification, l'autre, le règlement à la publication...».^45(*) Deux conséquences peuvent être dégagées de cette jurisprudence : la première est relative à la définition (a), et la deuxième aux conséquences que le juge attache à cette formalité (b).

a) Les éléments de définition

La notification est un mode de publicité par lequel l'acte administratif est directement et personnellement porté à la connaissance de celui qui en est le destinataire. Les modalités peuvent varier. Elles partent de la remise en mains propres contre décharge à la transmission par exploit d'huissier, en passant par la lettre recommandée avec accusé de réception.

La publication est quant à elle le mode de publicité impersonnelle des actes réglementaires. Celle-ci peut être faite par insertion au journal officiel, par affichage ou par les deux.

b) Les conséquences attachées à chacune de ces formalités

Les deux formalités de la publicité des actes administratifs que sont la notification et la publication ne sont pas interchangeables. Un acte administratif individuel ne fait courir les délais à l'égard de la personne dont l'acte est destiné, c'est-à-dire lui être opposable, si l'administration a choisi la publication dudit acte. Ce n'est que dans l'hypothèse d'une impossibilité de notifier (parce que l'intéressé est inconnu de l'administration), que le juge français, admet qu'une publication constitue un mode de publicité suffisante.

Cependant, la publication d'un acte administratif individuel est opposable aux tiers dès qu'elle est effectuée.

C'est ainsi que la jurisprudence considère par exemple que le décret de nomination est un acte administratif à portée individuelle qui doit s'inscrire dans le cadre des mesures réglementaires à portée générale^46(*).

En revanche, un acte réglementaire doit être publié et non notifié. Cependant, certains actes, bien que concernant la situation de certaines personnes bien déterminées, tels les procès verbaux des admissibilités des étudiants, peuvent être publiés et non notifiés. La publication peut ainsi se faire également par affichage. Ces actes sont qualifiés par la doctrine^47(*) d'actes collectifs.

Le juge administratif béninois refuse d'admettre certains modes de publicité des actes administratifs. A plusieurs reprises, la jurisprudence s'est opposée à certains modes de publicité considérés par elle comme des voies de publicité irrégulière des actes administratifs dans le droit positif béninois. Il s'agit notamment d'un compte-rendu radiophonique ou d'une information contenue dans un organe de presse.

L'arrêt N°5/CA du 16 janvier 1998 est révélateur de cette conception du droit en la matière au Bénin: « Considérant que le communiqué radiodiffusé, l'insertion d'une information dans une presse publique ou privée, ou le recours à un crieur public ne saurait tenir lieu et être considéré comme mode régulier de publicité des actes administratifs à savoir notification des actes individuels et publication au journal officiel des actes réglementaires, que tout au plus, ces moyens peuvent, compte tenu de l'environnement socioculturel d'oralité et du niveau de conscience administrative et civique des citoyens, servir d'amplificateurs aux modes réguliers de publicité que sont la notification et la publication au journal officiel ».^48(*)

Il ressort donc de cette jurisprudence que tout communiqué lu à la radio nationale, ou même à la télévision d'Etat, n'est pas considéré, par la jurisprudence comme mode de publicité, du moins régulier. Mais c'est sans compter avec la persistance de l'administration qui revient une fois encore à la charge pour opposer au requérant la publication faite par radiodiffusion et reprise au quotidien national.

Statuant dans son arrêt N°55/CA du 19 août 1999, le juge confirme sa décision : « considérant que le compte-rendu radiophonique et l'information par un journal ne constituent pas des voies régulières de publication pour les actes administratifs, lesquels actes sont dans le droit positif béninois publiés au journal officiel »^49(*), déboute à nouveau l'administration sur son moyen tiré de la publication faite par la radiodiffusion, et reprise dans le quotidien national. Ces modes de publication ne peuvent être admis, au mieux, que comme appoint d'amplification aux modes réguliers que sont le journal officiel ou l'affichage.

Toutefois, il arrive souvent que, même en l'absence de la publicité, le juge considère que le requérant, par son attitude était suffisamment informé de l'existence de la décision, et que celle-ci lui est donc opposable.

* ⁴⁵ Arrêt N° 8/CA du 21 juin 1994, ZOKPE Albert c/ Etat béninois, Cour Suprême, Recueil des arrêts de la Cour Suprême du Bénin, Cour Suprême, Cotonou, 1994, p. 98.

* ⁴⁶ Arrêt N° 97-07/ CA du 15 mai 1998, Collectif des Enseignants de l'ENA c/ MENRS, Cour Suprême, Recueil des arrêts de la Cour Suprême du Bénin, Cour Suprême, Cotonou, 1998, p. 223.

* ⁴⁷ C. DEBBASCH, J.-C. RICCI, Contentieux administratif, 6^e éd. Dalloz, Paris, 1994, p. 290.

* ⁴⁸ Arrêt N° 5/CA du 16 janvier 1998, JOHNSON Léonard Désiré c/ MFPTRA, Cour Suprême, Recueil des arrêts de la Cour Suprême du Bénin, Cour Suprême, Cotonou, 1998, p.123.

* ⁴⁹ Arrêt N° 55 du 19-08-1999, ZODOGANHOU Thomas c/ Ministre de la Défense Nationale, Cour Suprême, Recueil des arrêts de la Cour Suprême du Bénin, Cour Suprême, Cotonou, 1999, p. 410